Pubblicato il 16/01/2025

N. 00350/2025REG.PROV.COLL.

N. 06809/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6809 del 2023, proposto dalla dott.ssa
OL IE, rappresentata e difesa dall’avv. Adolfo Coppola e con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Istruzione e del Merito, non costituito in giudizio;

per l’ottemperanza

della sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Sesta, n. 4422/2020 del 10 luglio 2020, resa tra le parti, con cui è stato accolto il ricorso in appello R.G. n. 10036/2019.

Visti il ricorso in ottemperanza e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 112 e segg. del d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104 (c.p.a.);

Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2025 il Cons. Pietro De Berardinis e udito per la ricorrente l’avv. Alvise Vergerio in sostituzione dell’avv. Adolfo Coppola;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con il ricorso in epigrafe la dr.ssa OL IE agisce per l’ottemperanza della sentenza di questo Consiglio, Sez. VI, n. 4422/2020 del 10 luglio 2020.

In fatto, la dr.ssa IE presentava, unitamente ad altri ricorrenti, ricorso collettivo al T.A.R. Lazio, Roma, chiedendo l’annullamento dell’atto generale del Ministero dell’Istruzione di cui alla nota prot. n. 5636 del 2 aprile 2019, nonché dei singoli provvedimenti di rigetto elencati nel ricorso, con i quali il Ministero aveva negato il riconoscimento del titolo di abilitazione all’insegnamento denominato “ Programului de studii psihopedagogice, Nivelul I e Nivelul II ”, conseguito in Romania dai ricorrenti, ai fini dell’esercizio dell’attività di docenza nelle scuole italiane.

In particolare, la ricorrente chiedeva il riconoscimento del titolo di abilitazione ottenuto in Romania per l’insegnamento nella classe di concorso 04 (su posto comune), nonché, sul sostegno, nella classe di concorso SS , ma la sua istanza veniva respinta con provvedimento del Direttore Generale del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione, D.G. per gli ordinamenti scolastici e la valutazione del sistema nazionale di istruzione, prot. n. U.0008697 del 9 maggio 2019 (v. all. 8 del 19 giugno 2019 al ricorso di primo grado).

Con sentenza “breve” della Sez. III- bis n. 11043/2019 del 17 settembre 2019 l’adito T.A.R. Lazio, Roma, respingeva il ricorso in quanto infondato.

La decisione veniva appellata innanzi al Consiglio di Stato, che con la citata sentenza della Sez. VI n. 4422/2020 accoglieva il gravame e per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, accoglieva il ricorso di primo grado, di conseguenza annullando i provvedimenti con esso impugnati. Tale sentenza veniva notificata via P.E.C. all’Amministrazione in data 22 luglio 2020, unitamente a una diffida al rilascio del provvedimento di riconoscimento del titolo conseguito all’estero su posto comune e della specializzazione sul sostegno.

L’Amministrazione, tuttavia, non provvedeva a dare alcuna esecuzione alla sentenza n. 4422/2020 di questo Consiglio, ormai passata in giudicato. Nessun esito sortiva, al riguardo, la diffida inviata dalla ricorrente alla P.A. il 25 luglio 2022.

Per l’effetto, con il ricorso in epigrafe, proposto ai sensi degli artt. 112 e segg. del d.lgs. n. 104/2010 (c.p.a.), la dr.ssa IE ha chiesto a questo Giudice:

I) di ordinare al Ministero dell’Istruzione e del Merito di dare esatta ottemperanza alla sentenza di questo Consiglio, Sez. VI, n. 4422/2020 del 19 luglio 2020 e di provvedere al compimento di ogni attività e all’adozione di ogni idoneo atto volto all’emissione del decreto di riconoscimento in Italia del titolo abilitativo su posto comune, per la classe di concorso 04 e sul sostegno, per la classe di concorso SS , con assegnazione alla P.A. di un termine di trenta giorni per provvedere;

II) di nominare fin da ora, ex art. 114 comma 4 lett. d) , c.p.a., un Commissario ad acta con il compito di provvedere in via sostitutiva in caso di persistente inottemperanza della P.A.;

III) di fissare una penalità di mora a carico degli organi inadempienti per il ritardo.

L’Amministrazione, pur evocata, non si è costituita in giudizio.

Nella camera di consiglio del 14 gennaio 2025 è comparso il difensore del ricorrente. Di seguito il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è fondato nei termini di seguito esposti.

La sentenza n. 4422/2020 cit., tramite il richiamo alle motivazioni e alle statuizioni di una precedente decisione dello stesso Consiglio di Stato (Sez. VI, 17 febbraio 2020, n. 1198), imponeva al Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca – ora dell’Istruzione e del Merito – di rideterminarsi sulle istanze di riconoscimento del titolo di formazione professionale conseguito dai ricorrenti (tra cui la dott.ssa IE) presso istituti accademici della Romania.

Più in particolare, in base alla sentenza da ottemperare, il Ministero intimato avrebbe dovuto, in sede di delibazione delle istanze di riconoscimento, e viepiù deve, in sede di ottemperanza della predetta sentenza, provvedere alla “ verifica che, per il rilascio del titolo di formazione ottenuto in un altro Stato membro, al termine di formazioni in parte concomitanti, la durata complessiva, il livello e la qualità delle formazioni a tempo parziale non siano inferiori a quelli delle formazioni continue a tempo pieno ”.

Non consta, però, che l’Amministrazione si sia rideterminata, né tantomeno che abbia proceduto alla verifica ora indicata.

Sotto questo profilo, dunque, il ricorso è fondato e da accogliere, dovendosi addossare al Ministero dell’Istruzione e del Merito gli adempimenti più oltre elencati.

Nondimeno, nell’effettuazione della suddetta verifica residuano in capo all’Amministrazione spazi di discrezionalità tecnica.

Infatti, l’Adunanza Plenaria di questo Consiglio, pronunciatasi su casi analoghi a quello in esame con sentenze n. 19/2022 e n. 20/2022 del 29 dicembre 2022, ha affermato il seguente principio di diritto: “ spetta al Ministero competente verificare se, e in quale misura, si debba ritenere che le conoscenze attestate dal diploma rilasciato da altro Stato o la qualifica attestata da questo, nonché l’esperienza ottenuta nello Stato membro in cui il candidato chiede di essere iscritto, soddisfino, anche parzialmente, le condizioni per accedere all’insegnamento in Italia, salva l’adozione di opportune e proporzionate misure compensative ai sensi dell’art. 14 della Direttiva 2005/36/CE ”.

In base a tali pronunce, deve ritenersi applicabile alla fattispecie in esame la seguente regola operativa (cfr. C.d.S., Sez. VII, 1° settembre 2023, n. 8119): il Ministero intimato dovrà (ri)esaminare l’istanza di riconoscimento del titolo formativo rilasciato in Romania alla aspirante docente, tenendo conto dell’intero compendio di competenze, conoscenze e capacità da costei acquisite e verificando che la durata complessiva, il livello e la qualità delle formazioni a tempo parziale siano non inferiori a quelli delle formazioni continue a tempo pieno, come affermato dalla Corte di Giustizia UE nella sentenza n. 675 del 6 dicembre 2018 (emessa nella causa C-675/17). In esito al procedimento di verifica dell’equipollenza dell’attestato di formazione, il Ministero potrà, se del caso, disporre a carico della stessa richiedente opportune e proporzionate misure compensative (cfr. C.d.S., Sez. VII, 27 dicembre 2023, nn. 11228 e 11224; id., 25 gennaio 2023, n. 816; Sez. VI, 20 luglio 2022, n. 6321).

Nell’esame della documentazione specificatamente riferita alla posizione della ricorrente, la P.A. dovrà raffrontare, da un lato, la qualificazione attestata dai diplomi, certificati e altri titoli, nonché dall’esperienza professionale da costei maturata nei rispettivi ambiti e, dall’altro, la qualificazione professionale richiesta dalla normativa nazionale per l’esercizio della professione corrispondente. In esito a siffatto procedimento di valutazione comparativa, il Ministero, valutato il percorso formativo seguito dalla richiedente, come attestato dai titoli esteri in suo possesso, dovrà accertare la sussistenza o meno dei presupposti per l’accoglimento dell’istanza.

Orbene, nell’eseguire tale valutazione e al fine di esprimersi sulla succitata equipollenza, il Ministero dovrà procedere ad una verifica del contenuto concreto delle ore di formazione professionale svolte dalla ricorrente presso gli istituti accademici della Romania, verificando, più in particolare, quali sono state le materie trattate e gli istituti studiati, come si è svolto lo studio (se a distanza, in presenza, con esercitazioni, ecc.) e come si sono svolte le prove finali (se scritte e orali o solo orali, e con quali modalità).

Inoltre, come si è già detto, all’esito delle descritte operazioni il Ministero intimato potrà se del caso subordinare il riconoscimento del titolo a misure compensative, sempreché proporzionate (C.d.S., Sez. VII, 7 luglio 2023, n. 6687).

Si tratta di un’attività che resta riservata alla competenza dell’Amministrazione, senza alcuna surroga del Giudice adito in proposito. Ciò comporta che, in sede di ottemperanza, questo Giudice non può ordinare al Ministero il rilascio del provvedimento di riconoscimento, perché una tale pretesa esorbita dall’effetto conformativo del giudicato da eseguire.

In altre parole, il comando giudiziale che scaturisce dal giudicato da ottemperare riguarda l’obbligo del Ministero di rideterminarsi sull’istanza di riconoscimento: non riguarda, invece, il contenuto della suddetta rideterminazione, che resta riservato all’Amministrazione, nel rispetto delle prescrizioni di questo Giudice.

Così delimitato il perimetro dell’accoglimento della domanda di adozione nei confronti della P.A. dell’ordine di provvedere, va altresì accolta la domanda di nomina da subito di un Commissario ad acta , tenuto oltretutto conto del carattere risalente del giudicato cui il Ministero deve ottemperare. Al riguardo si reputa opportuno individuare il Commissario all’interno del Ministero dell’Istruzione e del Merito, perché l’individuazione per tali funzioni di un soggetto esterno potrebbe comportare, con ogni verosimiglianza, ulteriori annosi ritardi nella definizione della pratica.

Va infine accolta, nei termini di seguito indicati, la domanda di condanna della P.A. al pagamento, ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. e) , c.p.a., di una somma di denaro a titolo di penalità di mora per ogni giorno di ulteriore ritardo, atteso il perdurare dell’inottemperanza del Ministero nonostante il notevole decorso di tempo (circa quattro anni e mezzo) dalla pubblicazione della sentenza da eseguire (avvenuta in data 12 luglio 2020) e pur a fronte di un quadro giurisprudenziale oramai definitosi con chiarezza a seguito dell’intervento dell’Adunanza Plenaria

In conclusione, vanno disposte le seguenti misure per l’ottemperanza al giudicato:

I) si ordina al Ministero dell’Istruzione e del Merito di dare piena ed esatta esecuzione alla sentenza n. 4422/2020 di questo Consiglio, attraverso il riesame della domanda di riconoscimento avanzata in allora dall’odierna ricorrente, secondo i principi affermati nel giudicato tra le parti e sulla base delle prescrizioni poc’anzi indicate in merito alle verifiche e alle conseguenti valutazioni che il predetto Ministero è tenuto a compiere;

II) considerato il carattere risalente del contenzioso, al Ministero viene assegnato, per ottemperare alla sentenza, il termine di sessanta (60) giorni, decorrenti dalla comunicazione in via amministrativa o, se anteriore, dalla notifica a cura di parte della presente sentenza;

III) si individua quale Commissario ad acta , incaricato di provvedere in caso di ulteriore inerzia della P.A., il Capo del Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e di formazione del Ministero dell’Istruzione e del Merito, con facoltà di delega dell’incarico a un dipendente di ruolo del Ministero con qualifica non inferiore a quella dirigenziale. Al fine di evitare ulteriori indugi, il Commissario ad acta designato (o il delegato nel frattempo individuato) si insedierà automaticamente allo spirare del termine di sessanta giorni indicato al punto II), ove non riceva comunicazione dalla struttura deputata a provvedere in via ordinaria dell’intervenuta esecuzione. In quest’ultima evenienza detta struttura dovrà contestualmente inviare la comunicazione dell’avvenuta esecuzione, con i relativi esiti, anche alla parte ricorrente;

IV) al Commissario ad acta è assegnato un ulteriore termine di sessanta (60) giorni, decorrente dalla scadenza del termine di sessanta giorni di cui al punto II), per l’espletamento dell’incarico, entro il quale dovrà provvedere in sostituzione dell’Amministrazione rimasta inerte, procedendo a controllare in concreto, per la ricorrente, i contenuti dell’abilitazione conseguita, verificando il contenuto delle ore di formazione dalla stessa espletate presso l’Ateneo romeno e così le materie trattate, gli istituti studiati, le modalità seguite per lo studio (a distanza o in presenza), lo svolgimento di esercitazioni, le modalità di svolgimento delle prove finali (scritte e orali o solo scritte o solo orali);

V) è accolta la domanda di condanna del Ministero resistente al pagamento di un’indennità di mora (c.d. astreinte ). L’importo della suddetta indennità è stabilito in € 15,00 (quindici/00) giornalieri e il relativo dies a quo viene fatto decorrere dalla scadenza del termine di cui al punto II), con avvertenza che la predetta indennità sarà dovuta fino alla data di adozione del provvedimento di rideterminazione sull’istanza di riconoscimento del titolo presentata dalla dr.ssa IE.

Le spese del presente giudizio di ottemperanza vengono liquidate secondo soccombenza a carico del Ministero intimato, nella misura di cui al dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Settima (VII), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini specificati in motivazione e per l’effetto dispone le misure di cui ai punti da I) a V) elencati nella motivazione stessa.

Condanna il Ministero dell’Istruzione e del Merito al pagamento in favore della ricorrente delle spese del presente giudizio di ottemperanza, che liquida in via forfettaria in € 2.000,00 (duemila/00), oltre a spese generali e ad accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2025, con l’intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Pietro De Berardinis	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO