Pubblicato il 30/12/2025

N. 10378/2025REG.PROV.COLL.

N. 03144/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3144 del 2025, proposto da -OMISSIS- e dalla -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Antonio Rizzo, Giuseppe Vitolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comando Regione Carabinieri Forestale Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
la Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Imparato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno (sezione terza) n. 346, pubblicata il 21 febbraio 2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comando Regione Carabinieri Forestale Campania e della Regione Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 novembre 2025 il consigliere RI LL e uditi per le parti gli avvocati Vitolo e Imparato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Gli appellanti hanno chiesto la riforma della sentenza indicata in epigrafe con la quale il ricorso proposto avverso il -OMISSIS- del 26 marzo 2024, con cui il Genio Civile di Avellino – Presidio di Protezione Civile ha ordinato, ai sensi dell’art. 26, comma 3, della l.r. n. 54/1985, la sospensione ad horas di “qualsiasi eventuale attività di escavazione all’interno dell’area sita in Caposele (AV) alla località Contrada Buoninventre, catastalmente identificata al -OMISSIS-” è stato respinto e l’impugnazione del -OMISSIS- del 26 marzo 2024, recante l’irrogazione della sanzione amministrativa di cui all’art. 28, comma 1, della l.r. n. 54/1985, determinata nella misura di euro 3.443,05, con conseguente perdita delle capacità per l’esercizio dell’attività estrattiva, è stata dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione.

1.2. L’appellante, coltivatrice diretta e proprietaria di alcuni terreni siti nel Comune di Caposele, località -OMISSIS-0, ha esposto:

- di avere ottenuto il permesso di costruire -OMISSIS-del 28 aprile 2016 per la sistemazione idrogeologica e il consolidamento di un versante interessato da dissesto;

- di aver proceduto allo stralcio dal progetto originario delle particelle nn. 32 e 60 perché comprendenti un’area boschiva tutelata, ai sensi dell’art. 142 del d. lgs. n. 42/2004, con conseguente rilascio del permesso -OMISSIS- in data 27 giugno 2017 in sostituzione di quello precedente, prorogato sino al 29 ottobre 2024;

- di avere ottenuto i pareri favorevoli, con prescrizioni, dell’Autorità di bacino regionale Campania Sud (decreto n.109 del 16 settembre 2016) e della Commissione locale per il paesaggio (in data 15 giugno 2017), nonché l’autorizzazione per il mutamento di destinazione d’uso dei terreni da parte della Comunità montana IN LT (-OMISSIS-del 9 marzo 2016);

- di aver dato inizio il 10 giugno 2016 ai lavori appaltati alla ditta -OMISSIS-, previa comunicazione al Comune di Caposele con -OMISSIS-del 9 giugno 2016 e alla Comunità montana IN LT con -OMISSIS- del 9 giugno 2016;

- di aver ricevuto in data 19 agosto 2023 un’ispezione da parte del Nucleo Carabinieri Forestali di Lioni per verificare la natura delle attività in corso, atteso che parte del fondo ricade all’interno di un comparto estrattivo, approvato con delibera di G.R. n.491/2009, e successivamente un secondo sopralluogo in data 26 ottobre 2023, eseguito da parte del medesimo Nucleo congiuntamente al personale del Genio civile di Avellino, nel corso del quale sono state accertate attività di escavazione autorizzate e l’avvenuta predisposizione da parte della ditta escavatrice di apposite dichiarazioni, corredate da analisi chimiche dei materiali, per il trasporto delle terre e rocce da scavo eccedenti, con consegna, a titolo gratuito, a diverse ditte che si erano dichiarate interessate al ritiro;

- di aver ricevuto la notifica dei decreti -OMISSIS-, entrambi del 26 marzo 2024, con i quali è stata disposta la sospensione ad horas di qualsiasi attività di escavazione ed è stata comminata la sanzione amministrativa di euro 3.443,05, sul presupposto che le attività di scavo eseguite configurassero un’attività di cava abusiva perché svolte all’interno di un comparto estrattivo (avente codice C12AV_02), in assenza di autorizzazione prevista dalla l.r. n. 54/1985, e perché il materiale allontanato dal sito non sarebbe costituto da “terre e rocce da scavo”, ma da materiale di 2^ categoria di interesse regionale;

- di avere impugnato i predetti decreti innanzi al T.a.r. per la Campania, sezione staccata di Salerno, che con la sentenza impugnata ha in parte respinto e in parte dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione il ricorso.

1.3. Gli appellanti deducono l’erroneità della sentenza impugnata:

1) per insufficienza della motivazione, per violazione degli artt. 1 e ss. della l.r. n. 54/1985, nonché degli artt. 2 e ss. delle norme di attuazione del piano regionale attività estrattive (P.R.A.E.) della Regione Campania, approvato con ordinanza commissariale n. 11/2006, per violazione degli artt. 7 e ss. della legge n. 241/1990.

Parte appellante lamenta la violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990 e delle garanzie partecipative tenuto conto del fatto che il decreto gravato dovrebbe essere qualificato come atto di secondo grado poiché, sebbene adottato dal Genio civile e non dal Comune, avrebbe comunque determinato la decadenza del permesso di costruire -OMISSIS- bis del 27 giugno 2017. In particolare il Genio civile, oltre a non aver invitato gli appellanti a partecipare al sopralluogo eseguito, non avrebbe neanche adottato, prima dell’emanazione dei decreti impugnati, la comunicazione di avvio del procedimento ex art.7 della legge n. 241/1990;

2) per insufficienza della motivazione, per violazione degli artt. 1 e ss. della l.r. n. 54/1985, nonché degli artt. 2 e ss. delle norme di attuazione del piano regionale attività estrattive (P.R.A.E.) della Regione Campania, approvato con ordinanza commissariale n. 11/2006, per violazione degli artt. 7 e ss. della legge n. 241/1990 sotto altro profilo.

Ad avviso degli appellanti la motivazione a supporto dello svolgimento di un’attività di cava abusiva sarebbe generica, confusa e fondata su presunzioni errate perché, come emergerebbe dalla relazione tecnica allegata al progetto, l’intervento in corso consisterebbe nella sistemazione idrogeologica di un versante interessato da dissesti, nonché nel miglioramento e consolidamento dell’area instabile, mediante rimozione dello strato detritico superficiale di scarsa consistenza, e nella realizzazione di gradoni fino al raggiungimento del substrato stabile di calcare sui quali si è proceduto a distribuire del terreno vegetale e a mettere a dimora delle specie arbustive per ridurre i fenomeni di erosione superficiale.

Sempre dalla relazione allegata al progetto emergerebbe che il materiale eccedente sarebbe stato stoccato in apposito deposito temporaneo per essere riutilizzato come materiale inerte arido per sottofondazioni stradali e quant’altro, previa analisi chimica atta a verificare l’idoneità dello stesso. Infine, a differenza di quanto affermato dal giudice di primo grado:

- l’intervento di sistemazione e consolidamento assentito con i permessi di costruire -OMISSIS-/2016 e -OMISSIS-bis/2017 interesserebbe le particelle -OMISSIS-, delle quali solo le particelle nn. 32 e 60 ricadrebbero nel comparto estrattivo C12AV_02, mentre le altre sarebbero esterne al suo perimetro;

- l’amministrazione non avrebbe indicato la quantità di materiale di 2^ categoria rinvenuto in sito, né avrebbe fornito una prova circa la tipologia del detto materiale che non sarebbe stato mai analizzato dai competenti uffici per confutare le risultanze delle analisi chimiche prodotte dalla -OMISSIS- che lo qualificavano come “terre e rocce da scavo”;

- l’amministrazione non avrebbe neanche dimostrato la commercializzazione del predetto materiale, nonostante la ditta esecutrice avesse provato di aver predisposto, in sette anni di lavori, tre dichiarazioni ex art. 21 d.P.R. n. 120/2017, corredate da specifiche analisi chimiche dei materiali, per il trasporto di terre e rocce da scavo eccedenti per il loro riutilizzo da parte di terzi per attività secondarie, a titolo gratuito;

3) per insufficienza della motivazione, per violazione degli artt. 1 e ss. della l.r. n. 54/1985, nonché degli artt. 2 e ss. delle norme di attuazione del piano regionale attività estrattive (P.R.A.E.) della Regione Campania, approvato con ordinanza commissariale n. 11/2006, per violazione degli artt. 7 e ss. della legge n. 241/1990 sotto altro profilo.

Il giudice di primo grado avrebbe erroneamente ritenuto che l’attività in controversia rientri nell’ambito applicativo della l.r. n. 54/1985 e delle norme di attuazione del P.R.A.E., approvato con ordinanza commissariale n. 11/2006. L’intervento di movimentazione di terreno e di miglioramento fondiario in corso di realizzazione sui terreni di proprietà della sig.ra -OMISSIS-, non sarebbe qualificabile come attività di cava per natura, scopo non imprenditoriale e modalità di esecuzione, con conseguente inapplicabilità della normativa regionale. In particolare, l’amministrazione procedente avrebbe disatteso la direttiva regionale n. 720507 del 18 ottobre 2013, omettendo di procedere alle verifiche sulla produzione di materiale di 2^ categoria, quale attività secondaria rispetto a quella principale di interesse, e di autorizzare, eventualmente, l’appellante all’estrazione del detto materiale nei limiti di legge;

4) per illegittimità derivata del -OMISSIS- del 26 marzo 2024 poiché, a prescindere dai profili di giurisdizione, è pacifico che lo stesso è il corollario del decreto recante la sospensione ad horas dell’attività abusiva di cava.

2. Il Ministero della difesa - Comando Regione Carabinieri Forestale Campania si è costituito in giudizio, ha eccepito la mancata impugnazione e la conseguente formazione del giudicato sul punto 10.5 della sentenza nel quale si afferma “la natura non autonomamente impugnabile dei verbali di sopralluogo, trattandosi (così come sottolineato dalla difesa erariale) di atti infra-procedimentali di natura istruttoria e privi di autonoma portata lesiva” ed ha concluso per il rigetto dell’appello.

3. La Regione Campania si è costituita in giudizio ed ha concluso per il rigetto dell’appello.

4. In vista dell’udienza di discussione le parti hanno depositato memorie ai sensi dell’art. 73 c.p.a..

5. Alla pubblica udienza del 6 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

6. L’appello non è fondato e va respinto per le seguenti ragioni.

7. E’ infondato e va disatteso il primo motivo di appello con il quale gli appellanti deducono la violazione delle garanzie partecipative per non essere stati invitati a presenziare ai sopralluoghi e per non avere ricevuto la comunicazione di avvio del procedimento, violazione ritenuta ancora più grave e lesiva in considerazione della qualificazione del decreto recante la sospensione ad horas dell’attività di cava abusiva come provvedimento di secondo grado idoneo a determinare la decadenza del titolo edilizio comunale.

8. Ritiene il Collegio che siano totalmente condivisibili le conclusioni del giudice di primo grado secondo cui “non si può in alcun modo riconoscere al provvedimento di sospensione impugnato la natura di provvedimento di secondo grado, stante la provenienza dello stesso da autorità diversa (la Regione) rispetto a quella che aveva rilasciato il permesso di costruire e la diversa portata dei relativi provvedimenti, adottati in applicazione di diverse normative (quello di sospensione in base alla normativa in materia di cave e quello di rilascio del permesso di costruire ai sensi del D.P.R. 380/2001)”.

8.1. Emerge, infatti, in modo chiaro ed inequivoco che la sospensione dell’attività di cava abusiva, disposta con il decreto impugnato assunto da un’autorità diversa rispetto all’amministrazione comunale, incide solo in via indiretta sul permesso di costruire -OMISSIS-bis del 2017 - la cui efficacia per quanto prorogata è comunque scaduta il 29 ottobre 2024.

8.2. Né risultano in alcun modo lese le garanzie partecipative degli appellanti sia perché i sopralluoghi sono stati eseguiti dal Nucleo Carabinieri Forestali nell’esercizio del proprio potere di vigilanza del territorio e, pertanto, non necessitavano di alcuna previa comunicazione di avvio del procedimento, sia perché il contraddittorio è stato comunque assicurato, come si evince dalla motivazione del provvedimento avendo il titolare della ditta appaltatrice comunicato tutti i permessi e le dichiarazioni relative all’attività contestata.

9. Sono infondati e da disattendere anche il secondo e il terzo motivo di appello con i quali gli appellanti deducono la genericità della motivazione a supporto dello svolgimento di un’attività di cava abusiva, nonché l’erroneità dei presupposti su cui si fonda perché si tratterebbe di un intervento di sistemazione idrogeologica di un versante interessato da dissesti, di miglioramento e consolidamento dell’area instabile per ridurre i fenomeni di erosione superficiale, legittimamente assentito con i permessi di costruire -OMISSIS-/2016 e -OMISSIS-bis/2017, così come sarebbe rimasto indimostrata sia la quantità di materiale di 2^ categoria rinvenuto in sito, sia la tipologia dello stesso difforme da quella dichiarata di “terre e rocce da scavo”, sia infine la sua commercializzazione. Ne discenderebbe, pertanto, l’erroneità anche dell’applicabilità all’attività in controversia della l.r. n. 54/1985 e delle norme di attuazione del P.R.A.E., approvato con ordinanza commissariale n. 11/2006.

9.1. Dalla documentazione allegata e dalle risultanze degli accertamenti svolti, tutti richiamati nel provvedimento di sospensione gravato, si evince che:

- sono state individuate “2 aree interessate da una profonda escavazione nella zona a valle di un versante del rilievo collinare che borda verso est l’area recintata. Il fronte collinare che delimita l’area verso est risulta a sua volta intensamente escavato con la realizzazione di almeno nr.5 gradoni per una lunghezza complessiva di circa 130 mt e per un’altezza complessiva di circa 50 mt (misurazioni riprese dal satellite di Google Earth)” ;

- “dalla verifica delle immagini storiche satellitari estratte da Google Earth si ha evidenza di attività di scavo nell’area oggetto delle richiamate dichiarazioni ex DPR 120/2017 e del citato permesso di costruire -OMISSIS- del 27/06/2017 (…) almeno da luglio 2014 (“7/2014”); dal confronto delle immagini satellitari estratte da Google Earth, datate “7/2023”, con quelle antecedenti - ma non databili - sovrapposte a catastale estratte da GeoLive risulta che le attività di scavo in comune di Caposele alla Contrada Buoninventre hanno interessato aree ricadenti sulle p.lle nn. -OMISSIS-; dal confronto tra le aree oggetto di estrazione così come innanzi identificate e la planimetria facente parte integrante della DGRC n. 491 del 20 marzo 2009 [in BURC n.22 del 06/04/2009] è emerso che le attività di scavo ricadono totalmente all’interno del comparto ex art. 21 delle NdA del PRAE, avente codice C12AV_02 ubicato nel comune di Caposele (AV) e approvato con il citato atto deliberativo per il Gruppo 7 – litotipo estraibile “Calcare”” ;

- “il provvedimento autorizzativo all’escavazione è costituito dal permesso di costruire del comune di Caposele N.8/bis del 27/06/2017 (erroneamente indicato come “2021” in dichiarazione) e “SUCC. PROROGA NOTA -OMISSIS-” , rilasciato per “lavori di sistemazione idrogeologica di un versante interessato da dissesti...” come da planimetria di progetto allegata allo stesso permesso di costruire dalla quale risulta una ipotesi di intervento che prevede la realizzazione di n.23 gradoni sull’intera area catastalmente individuata”.

9.2. Alla luce delle risultanze istruttorie e, segnatamente, dai verbali di sopralluogo, nonché dall’esame della documentazione prodotta da parte appellante, le valutazioni operate dall’amministrazione appellata appaiono esenti dai vizi di carenza di motivazione e di travisamento dei presupposti per l’applicazione della normativa regionale in materia di cave articolati.

Come condivisibilmente affermato dal giudice di primo grado sussistono nella fattispecie in esame una pluralità di elementi che depongono a favore della qualificazione dell’attività accertata nei terrenti di proprietà di parte appellante come di escavazione abusiva e che rendono, invece, non attendibile l’inquadramento della stessa quale attività di sistemazione idrogeologica di un versante interessato da dissesti e di consolidamento di un’area instabile.

9.3. In particolare, le seguenti circostanze supportano la legittimità della valutazione espressa dall’amministrazione appellata:

- i sopralluoghi, in particolare, quello svolto dai Carabinieri in data 19 agosto 2023, dai quale “è risultato ampiamente comprovato (fino a querela di falso, stante la natura di tali verbali e senza che tale fede privilegiata si estenda anche alle parti puramente valutative degli stessi) lo stato dei fondi dell’-OMISSIS-, nonché la circostanza che in quel momento fossero in corso lavori di escavazione degli stessi, con presenza di due escavatori (di cui uno in funzione e l’altro fermo)” ;

- le fotografie scattate dai militari che, “unitamente alla planimetria allegata al verbale, valgono ulteriormente a corroborare il ragionevole convincimento espresso dalla Regione nel provvedimento di sospensione impugnato circa l’avvenuto esercizio di un’attività di cava in modo abusivo” ;

- il fatto che “i giacimenti oggetto dei lavori di coltivazione sono formati da materiali classificati di seconda categoria” , come emerge dalla stessa relazione allegata all’istanza di permesso di costruire dalla quale “risulta l’espressa indicazione circa la potenziale utilizzazione del materiale eccedente “per essere utilizzato come materiale inerte arido per sottofondazioni stradali ecc.” e dal fatto che “non si potrebbe comunque dubitare della ricomprensione degli stessi tra le categorie di cui alla lettera d del comma 3 dell’art. 2 di tale Regio Decreto” ;

- la non riconducibilità dell’attività accertata tra le ipotesi di esclusione dalla applicabilità “della normativa in materia di cave di cui al comma 3 dell’art. 1 della L.R. 54/1985, non essendo i lavori di interesse ai fini del presente giudizio volti alla costruzione di alcunché” , né in quella “di cui al comma 4 dell’art. 1 della L.R. 54/1985, essendo stata rappresentata nella stessa relazione allegata all’istanza di permesso di costruire l’utilizzazione del materiale eccedente “per essere utilizzato come materiale inerte arido per sottofondazioni stradali ecc.” ;

- il “trasporto di quantità per nulla trascurabili di minerale (rispettivamente di metri cubi 1.000, 1.000 e 5.000) e la destinazione di esso presso tre diverse aree interessate da lavori e collocate in diverse comuni (rispettivamente nel Comune di Castelnuovo di Conza nell’ambito di un intervento oggetto di permesso di costruire, nel Comune di Valva nell’ambito di un intervento oggetto di permesso di costruire e presso “cantiere strada S.V. Lioni – Grottaminarda – Svincolo S. Angelo dei Lombardi), sostanzialmente costituenti cantieri” , come evincibile dalle dichiarazioni prodotte dagli appellanti, e la mancata dimostrazione della “gratuità delle relative cessioni di tale non trascurabile quantità di materiale da parte dei ricorrenti ed in favore di terzi vale a fondare il non irragionevole convincimento dell’utilizzazione del minerale di cava estratto a scopo imprenditoriale”.

10. Dalla reiezione dei precedenti motivi di appello discende anche quella del quarto e ultimo motivo con il quale gli appellanti hanno censurato il -OMISSIS- del 26 marzo 2024 per illegittimità derivata dal -OMISSIS-, prescindendo peraltro dal fatto che il giudice di primo grado ne aveva ritenuto inammissibile l’impugnazione per difetto di giurisdizione del giudice adito.

11. Per le esposte ragioni l’appello deve essere respinto.

12. Le spese di lite seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna gli appellanti alla rifusione delle spese di lite in favore delle amministrazioni costituite liquidate in euro 3.000, 00 per ciascuna, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

SS GG, Presidente FF

Valerio Perotti, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

RI LL, Consigliere, Estensore

Annamaria Fasano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI LL	SS GG

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.