Pubblicato il 07/02/2025

N. 00952/2025REG.PROV.COLL.

N. 02549/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2549 del 2023, proposto da
Regione Calabria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocata Angela Marafioti, con domicilio digitale da PEC di Registri di Giustizia;

contro

Consorzio di Bonifica ON Crotonese, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Nunzio Raimondi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Consorzio di Bonifica ON Catanzarese, Consorzio di Bonifica Tirreno Reggino, Consorzio di Bonifica Integrale dei Bacini del Basso ON Reggino, Consorzio di Bonifica Alto ON Reggino, Consorzio di Bonifica Integrale dei Bacini Meridionali del Cosentino, Consorzio di Bonifica Integrale dei Bacini del Tirreno Cosentino, Consorzio di Bonifica Integrale dei Bacini dello Jonio Cosentino, Consorzio di Bonifica Integrale dei Bacini Settentrionali del Cosentino, Consorzio di Bonifica Integrale dei Bacini del Tirreno Vibonese e Consorzio di Bonifica Integrale dei Bacini del Tirreno Catanzarese, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, Sezione Prima, n. 1368 del 21 luglio 2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Consorzio di Bonifica ON Crotonese;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2025, il Cons. Roberto Caponigro e uditi per le parti l’avvocato Stefano Gori, in sostituzione dell'avvocata Angela Marafioti, e l’avvocata Raffaella Scutieri, in sostituzione dell'avvocato Nunzio Raimondi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Regione Calabria, con il decreto n. 13940 dell’11 dicembre 2017, ha approvato la ripartizione della somma di € 250.000,00 a favore dei Consorzi di Bonifica della Regione per come riportato nell’allegato, che è parte integrante e sostanziale dell’atto, specificando che le somme assegnate vanno utilizzate dai Consorzi per le finalità di cui agli artt. 10 e 26 della L.R. n. 11 del 2003.

In particolare, è stata assegnata la somma di € 100.000,00 al Consorzio ON Catanzarese e la somma di € 15.000,00 a ciascuno degli altri dieci Consorzi.

Il Consorzio di Bonifica Iorio Crotonese ha impugnato il provvedimento dinanzi al Tar per la Calabria che, con la sentenza della Sezione Prima n. 1368 del 21 luglio 2022, ha accolto il ricorso e, per l’effetto, ha annullato i provvedimenti impugnati.

Di talché, la Regione Calabria ha proposto il presente appello, articolando i seguenti motivi:

Erroneità della sentenza. Infondatezza del ricorso di primo grado.

Il provvedimento impugnato sarebbe stato adottato a conclusione del procedimento finalizzato al riparto dei fondi annualmente stanziati in bilancio a titolo di contributo per agevolare l’utilizzazione degli impianti pubblici di irrigazione ai sensi dell’art. 26 della L.R. n. 11 del 2003, mentre non avrebbe riguardato la diversa procedura disciplinata dall’art. 10 della medesima legge regionale, afferente la contribuzione regionale alle spese consortili per interventi urgenti.

Il legislatore regionale, allo scopo di agevolare l’utilizzo degli impianti pubblici di irrigazione alleggerendo il peso economico a carico dell’utenza che ne usufruisce, avrebbe previsto la possibilità che l’Amministrazione contribuisca annualmente ai costi di gestione degli impianti medesimi.

L’importo del contributo, oltre ad essere ovviamente vincolato alle risorse disponibili, sarebbe determinato dalla legge solo nel suo limite massimo, mentre non sarebbero previsti specifici criteri di ripartizione delle somme stanziate dalla Regione, la quale ripartirebbe discrezionalmente le somme disponibili.

Nessuno dei Consorzi di bonifica, ad eccezione del Consorzio Basso Jonio Cosentino, avrebbe inviato in tempo utile la propria richiesta corredata dei necessari preventivi.

In assenza di richieste di contribuzione tempestive per l’esercizio irriguo 2017, la scelta del Dipartimento competente, di concedere un contributo straordinario al Consorzio ON Catanzarese, non potrebbe essere giudicata né irragionevole e carente sotto il profilo istruttorio, né immotivata.

L’istruttoria compiuta avrebbe fatto emergere la ricorrenza di situazioni emergenziali di particolare straordinarietà, per come rappresentate dal Consorzio di Bonifica ON Catanzarese, che ha richiesto un contributo eccezionale da destinare alla manutenzione ordinaria degli impianti consortili per far fronte ad altrettanto eccezionali accadimenti determinanti la sostanziale mancanza di risorse da utilizzare per la gestione degli impianti, con connessi rischi idrogeologici in tutto il territorio di sua competenza.

La Regione Calabria, pertanto, avrebbe ritenuto di concedere un contributo di importo maggiore al Consorzio ON Catanzarese dandone sufficiente motivazione attraverso il richiamo espresso al contenuto dell’istanza del Consorzio medesimo, ripartendo poi la restante somma disponibile in parti uguali tra i restanti Consorzi.

La richiesta del Consorzio di Bonifica ON Crotonese del 18 dicembre 2017 non avrebbe potuto essere presa in considerazione perché non riguardava la gestione di impianti irrigui, cui fa riferimento l’art. 26 L.R. n. 11 del 2003, ed in quanto è successiva all’adozione del decreto impugnato.

Il Consorzio di Bonifica ON Crotonese ha analiticamente controdedotto, concludendo per il rigetto dell’appello.

Le parti costituite hanno depositato altre memorie a sostegno delle rispettive ragioni.

All’udienza pubblica del 30 gennaio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

2. L’appello è nel complesso infondato e va di conseguenza respinto.

3. In primo luogo, tuttavia, occorre sottolineare che, a differenza di quanto sostenuto nella motivazione della sentenza impugnata, l’illegittimità dell’atto adottato dalla Regione Calabria non può derivare dall’avere “illogicamente disatteso l’istanza del Consorzio di Bonifica ON Crotonese, atta a conseguire un contributo di € 136.000,00 circa, sulla base di una documentata e analitica descrizione dei lavori eseguiti e ancora da eseguire, per mettere in sicurezza l’impianto idrico sul Fiume Tacina”.

La richiesta del Consorzio ON Crotonese reca la data 18 dicembre 2017, successiva a quella di adozione del provvedimento in contestazione (11 dicembre 2017), sicché la sua mancata considerazione non può tradursi in un vizio di legittimità del provvedimento adottato.

Né può assumere rilievo quanto evidenziato dal Consorzio ON Crotonese nella propria memoria di costituzione, secondo cui già con nota del 20 dicembre 2016 il Consorzio avrebbe rendicontato gli interventi necessari per la manutenzione e l’esercizio degli impianti irrigui ricadenti nel proprio comprensorio, allegando la relativa documentazione.

Infatti, con la detta nota, il Consorzio interessato si è limitato a chiedere il contributo a termine di legge e che sia concessa l’esecuzione dei lavori in economia e parte in appalto, oltre alla loro dichiarazione di indifferibilità ed urgenza, ma solo con la richiamata nota del 18 dicembre 2017 ha trasmesso il progetto esecutivo dell’opera ed ha specificato che il progetto comprende gli interventi ed i lavori per assicurare la sicurezza e la funzionalità dell’opera, di proprietà regionale, in agro di Roccabernalda loc. “Terrarossa”, allo stato provvisoriamente ripristinata dai danni subiti dalla piena del 25 gennaio 2017 e che necessita di un suo completamento.

D’altra parte, il riferimento ai danni subiti dalla piena del 25 gennaio 2017 esclude evidentemente che la situazione sia la stessa rappresentata con la richiesta del 20 dicembre 2016.

La relativa doglianza dell’appellante, pertanto, si rivela sul punto fondata, ma non è di per sé sola idonea a determinare l’accoglimento dell’appello.

4. Infatti, sono infondate le ulteriori censure proposte dalla Regione Calabria avverso la sentenza di primo grado, atteso che il decreto di ripartizione dei fondi è caratterizzato da una carente istruttoria e da una insufficiente ed inadeguata motivazione, soprattutto in considerazione della mancata elaborazione di specifici criteri di assegnazione.

Ciò determina che l’appello deve essere comunque respinto.

4.1. Il decreto di ripartizione della somma di € 250.000,00 per l’esercizio 2017 è stato adottato “dato atto che il Consorzio di Bonifica dello Jonio Catanzarese con nota n. 4876 del 28/11/2017 ha richiesto l’assegnazione in via straordinaria di una quota finanziaria pari ad € 100.000,00 … per fronteggiare le impellenti attività di manutenzione ordinarie degli impianti in gestione” e “ritenuto dover accogliere la richiesta formulata dal Consorzio di Bonifica dello Jonio Catanzarese per le motivazioni ivi espresse”.

Il Consorzio di Bonifica ON Catanzarese, in data 28 novembre 2017, infatti, ha chiesto alla Regione Calabria l’assegnazione della somma pari ad € 100.000,00 “al fine di procedere all’assunzione di operai a tempo determinato stagionale per la realizzazione di attività di manutenzione ordinaria del reticolo di scolo consortile attraverso lavori in amministrazione diretta”.

La richiesta consortile ha specificato quanto segue:

- “la richiesta riveste notevole importanza anche in considerazione del fatto che, i ridotti contributi pubblici previsti per tale attività, negli ultimi anni, non hanno consentito all’Ente scrivente di poter adeguatamente fronteggiare la mitigazione del rischio idrogeologico del territorio amministrato, oggi fortemente compromesso”;

- “nonostante il Consorzio abbia avviato una rigorosa politica di riduzione dei costi del personale a tempo indeterminato, anche attraverso procedure di mobilità, l’Ente non è riuscito a recuperare adeguate risorse da destinare all’attività di manutenzione ordinaria delle OO.PP. di bonifica avendo dovuto, tra l’altro, in molti casi, garantire la funzionalità delle opere attraverso interventi straordinari a seguito di eccezionali eventi atmosferici”.

- “le suddette risorse contribuirebbero a rendere più incisiva l’azione del Consorzio per gli interventi manutentivi già programmati per il corrente periodo invernale”;

4.2. Innanzitutto, diversamente da quanto esposto nel ricorso in appello, le somme assegnate, come emerge testualmente dal dispositivo del decreto impugnato, sono utilizzate dai Consorzi per le finalità non solo dell’art. 26 della L.R. 11 del 2003, ma ai sensi di entrambi gli articoli 10 e 26 della detta legge.

La legge Regione Calabria n. 11 del 2003, contenente l’ordinamento dei Consorzi di Bonifica, abrogata dalla L.R. n. 39 del 2023 a decorrere dall’11 agosto 2023, stabiliva, nel testo ratione temporis vigente, al primo comma dell’art. 10 che:

“Al verificarsi di una situazione di particolare emergenza, qualora siano necessari interventi urgenti per garantire la funzionalità delle opere di bonifica e di irrigazione, per evitare danni alle medesime ed in generale a persone ed immobili, il Consorzio interessato, accertato con apposita perizia tecnica il livello di rischio, interviene secondo le seguenti modalità:

a) nei casi di somma urgenza: il responsabile tecnico, recatosi sul posto per l'accertamento di cui sopra, interviene, con affidamento dei lavori a trattativa diretta, ricorrendo alla impresa dichiaratasi disponibile a dare immediatamente corso ai lavori e ne informa tempestivamente il Consorzio che, a sua volta, ne dà comunicazione telegrafica all'Assessorato regionale all'Agricoltura. L'importo autorizzato in tali ipotesi non può eccedere l'ammontare di Euro 25.000,00;

b) nei casi urgenti, il Consorzio trasmette richiesta di autorizzazione di intervento a mezzo telegramma all'Assessorato regionale all'Agricoltura che, previo sopralluogo effettuato da proprio funzionario entro cinque giorni dalla richiesta, provvede ad autorizzare l'esecuzione degli interventi entro la spesa massima di Euro 50.000,00”.

Il primo comma dell’art. 26 della detta legge regionale, nel testo ratione temporis vigente, stabiliva altresì che:

“Allo scopo di promuovere ed agevolare l'utilizzazione degli impianti collettivi pubblici di irrigazione e di abbattere i costi di esercizio a valori competitivi per le aziende agricole utenti, la Regione contribuisce - fino alla misura massima dell'intero importo degli interventi - alla modernizzazione degli impianti esistenti con l'introduzione di avanzate tecniche di controllo, gestione e distribuzione idrica. Contribuisce, altresì, - nella misura dell'intero importo degli interventi - alla ristrutturazione degli impianti e alla riqualificazione delle acque, nell'àmbito delle direttive europee”.

4.3. Ancora in via preliminare, occorre considerare che, ad eccezione del Consorzio di Bonifica integrale dei Bacini dello ON Cosentino, nessun Consorzio, nemmeno il Consorzio di Bonifica ON Catanzarese, ha proposto l’istanza nel termine del 31 ottobre dell’anno precedente a quello cui si riferisce l’esercizio irriguo, di cui al comma 4 dell’art. 26 della citata legge regionale n. 11 del 2003.

Pertanto, con esclusione del detto Consorzio, la posizione di tutti gli altri era assolutamente speculare quanto al superamento del termine ordinatorio previsto dalla norma per la presentazione della richiesta di contributo.

4.4. Le doglianze formulate dalla Regione Calabria si rivelano infondate laddove contestano la statuizione del primo giudice circa la carenza di istruttoria e di motivazione nonché l’irragionevolezza del provvedimento impugnato.

4.4.1. La richiesta di finanziamento, alla quale fa riferimento per relationem l’Amministrazione nell’atto impugnato, non è accompagnata dalla documentazione comprovante gli elementi di fatto in essa rappresentati.

4.4.2. L’esigenza di assunzione di operati a tempo determinato stagionale per la realizzazione di attività di manutenzione ordinaria del reticolo di scolo consortile attraverso lavori in amministrazione diretta non rientra nel perimetro applicativo dell’art. 26 della L.R. n. 11 del 2003, il quale finalizza gli interventi ai quali la Regione contribuisce, da un lato, “alla modernizzazione degli impianti esistenti con l’introduzione di avanzate tecniche di controllo, gestione e distribuzione”, dall’altro, “alla ristrutturazione degli impianti e alla riqualificazione delle acque, nell’ambito delle direttive europee”.

Nel caso di specie, il finanziamento è stato richiesto per “attività di manutenzione ordinaria”, non ricompresa in alcuna delle due ipotesi previste dalla legge.

4.4.3. La circostanza che l’attività manutentiva ordinaria in amministrazione diretta debba avvenire necessariamente attraverso l’assunzione di operai a tempo determinato stagionale anziché con i dipendenti in servizio a tempo indeterminato presso il Consorzio costituisce un assunto indimostrato, laddove l’Amministrazione, in sede istruttoria, avrebbe dovuto procedere al relativo accertamento, di cui non c’è traccia nell’azione amministrativa.

4.4.4. La decisione di procedere a finanziare per intero quanto richiesto dal Consorzio di Bonifica ON Catanzarese e di suddividere il residuo tra i restanti Consorzi, a prescindere peraltro dalle loro dimensioni e dall’estensione della loro attività concreta, si rivela conseguentemente illogica nonché carente di istruttoria e di motivazione.

La Regione appellante ha sostenuto che, non essendo previsti criteri di ripartizione delle somme stanziate, l’Amministrazione ripartirebbe discrezionalmente il quantum disponibile.

Il Collegio, in ordine all’esercizio della discrezionalità amministrativa, ritiene di specificare che l’esercizio della discrezionalità amministrativa si traduce nel contemperamento degli interessi coinvolti rispetto al fine pubblico perseguito nell’attività procedimentale e nella conseguente adozione del provvedimento conclusivo.

Nella fattispecie in esame, il fine di carattere generale da perseguire è costituito dall’agevolazione all’utilizzazione degli impianti pubblici di irrigazione; tale interesse pubblico deve essere realizzato dal competente organo di amministrazione attiva attraverso un potere discrezionale da esercitare secondo le sue dinamiche naturali e fisiologiche, vale a dire alternativamente, senza stabilire criteri predeterminati a monte e, quindi, decidendo “caso per caso”, ovvero stabilendo criteri predeterminati da applicare alle singole fattispecie e, quindi, autovincolando la propria attività.

Ne consegue che l’Amministrazione regionale, al fine di procedere ad una corretta e razionale distribuzione dei fondi, avrebbe potuto fissare a monte dei criteri logici e ragionevoli che, ad esempio, avrebbero potuto tenere conto proprio del perimetro consortile e, soprattutto, della superficie attrezzata all’irrigazione, mentre, avendo deciso di esercitare la discrezionalità “caso per caso” sarebbe stata tenuta ad un consistente onere di motivazione, che non può risolversi in un mero richiamo alla richiesta del soggetto beneficiario.

Tra l’altro, ai sensi dell’art. 12, comma 1, della L. n. 241 del 1990, “La concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari e l'attribuzione di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati sono subordinate alla predeterminazione da parte delle amministrazioni procedenti, nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti, dei criteri e delle modalità cui le amministrazioni stesse devono attenersi”.

Nella fattispecie, in assenza di una effettiva motivazione, si è pervenuti all’illogica attribuzione del 40% del finanziamento complessivamente erogabile a favore del Consorzio di Bonifica ON Catanzarese e del 6% a favore di ciascun altro Consorzio, a prescindere dalle caratteristiche degli stessi, a fronte di una superficie attrezzata all’irrigazione pari al 13% del totale per il Consorzio beneficiario del finanziamento di € 100.000,00 e di una superficie attrezzata all’irrigazione pari al 21,3% del totale per il Consorzio di Bonifica ON Crotonese.

Insomma, il Consorzio ON Catanzarese ha ottenuto il 40% del finanziamento erogabile a fronte dell’11% sul totale della propria superficie attrezzata all’irrigazione, mentre il Consorzio ON Crotonese ha ottenuto il 6% del finanziamento a fronte di una superficie attrezzata all’irrigazione del 21,3%.

Ciò traduce una evidente illogicità nell’azione amministrativa contestata.

5. Per quanto esposto, l’appello deve essere respinto in quanto complessivamente infondato.

6. Le spese del giudizio, considerata la peculiarità della vicenda contenziosa, possono essere compensate tra le parti costituite; nulla è dovuto per le spese con riferimento agli altri soggetti evocati in giudizio e non costituiti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe (R.G. n. 2549 del 2023).

Compensa le spese del giudizio tra le parti; nulla per le spese nei confronti degli altri soggetti evocati non costituiti in giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2025, con l'intervento dei magistrati:

Carmine Volpe, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Caponigro	Carmine Volpe

IL SEGRETARIO