Pubblicato il 27/01/2025

N. 00608/2025REG.PROV.COLL.

N. 08832/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8832 del 2024, proposto dall’Istituto Diocesano per il Sostentamento del Clero della Diocesi di Nocera Inferiore - Sarno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Marcello Fortunato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Angri, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Rosaria Violante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda) n. 01469/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Angri;

Visto l’appello incidentale notificato dal Comune di Angri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2025 il Cons. Luca Monteferrante e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’Istituto Diocesano per il Sostentamento del Clero della Diocesi di Nocera Inferiore - Sarno è proprietario di un’area sita nel Comune di Angri, distinta in catasto al foglio 10, p.lla n. 1037, interessata da interventi di pubblica utilità (tra gli altri, quello di cui alla delibera di C.C. n. 6 del 14 gennaio 1981 e n. 64 del 14 aprile 1981 e successiva delibera n. 15295 del 24 aprile 1981, relative al Piano di Insediamenti dei Prefabbricati leggeri post-terremoto del Comune di Angri), per effetto dei quali è stata occupata ed irreversibilmente trasformata, senza che sia intervenuta l’adozione di un valido decreto di esproprio.

In data 9 febbraio 2022, ha presentato al predetto Comune un’istanza con la quale ha chiesto alternativamente la restituzione del terreno, previo ripristino dello stato dei luoghi e pagamento delle dovute indennità, oppure l’adozione di un provvedimento ai sensi dell’art. 42- bis del d.P.R. n. 327/2001.

Attivato il procedimento e riconosciuta l’occupazione sine titulo , con note del 25 ottobre 2022 e del 21 dicembre 2022, il Comune ha rappresentato all’Istituto la propria disponibilità ad acquisire le aree di proprietà, senza che sia però seguita l’adozione di un provvedimento idoneo al trasferimento della proprietà in capo al Comune di Angri.

In data 21 marzo 2024 l’Istituto presentava una nuova istanza, senza tuttavia ottenere alcun riscontro.

2. Con ricorso al T.a.r. Salerno ha quindi chiesto l’accertamento dell’obbligo di provvedere ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a..

2.1. Con sentenza del 15 luglio 2024, n. 1479 il T.a.r. Salerno ha accolto il ricorso e condannato il Comune di Angri “ ad adottare, entro il termine di 120 giorni dalla notificazione della presente sentenza, una delibera consiliare ex art. 42- bis del d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327, con la quale, alternativamente: a) l’immobile per cui è causa sia acquisito non retroattivamente, in tutto o in parte, nel patrimonio dell’ente comunale; b) lo stesso sia restituito, in tutto o in parte, ai proprietari. Nel caso sub a), il provvedimento di acquisizione dovrà: - prevedere che, entro il termine di trenta giorni, sia corrisposto ai proprietari il valore venale del bene, nonché un indennizzo per il pregiudizio non patrimoniale, forfetariamente liquidato nella misura del dieci per cento del medesimo valore venale… ”.

Il T.a.r. ha aggiunto che: “ Nei casi sub a) e sub b), il provvedimento dovrà contenere la liquidazione, in favore dei ricorrenti ed a titolo risarcitorio, di una somma in denaro pari all’applicazione del saggio di interesse del cinque per cento annuo sul valore venale per il periodo di occupazione senza titolo, che decorre dalla scadenza del termine finale per l’espropriazione, nei limiti di quanto non coperto dalla prescrizione quinquennale ”.

3. Avverso la predetta sentenza ha interposto appello l’Istituto diocesano per il sostentamento del clero lamentando il vizio di ultrapetizione con riferimento al capo di sentenza che ha disposto la condanna risarcitoria per il periodo di occupazione senza titolo, nei limiti di quanto non coperto dalla prescrizione quinquennale, trattandosi di pretesa non oggetto della domanda di accertamento dell’obbligo di provvedere, anche in ragione del difetto di giurisdizione, sul punto, del giudice amministrativo.

Il gravame è stato dichiaratamente proposto in via cautelativa per l’ipotesi in cui la statuizione relativa alla operatività della prescrizione – mai eccepita in primo grado – potesse ritenersi rilevante in sede esecutiva, ai fini della adozione del decreto di acquisizione sanante, con specifico riferimento alle voci risarcitorie.

3.1. Si è costituito in giudizio il Comune di Angri per resistere all’appello, concludendo per la sua reiezione nel merito. Ha anche proposto appello incidentale con il quale:

- ha eccepito per la prima volta in appello il difetto di legittimazione attiva dell’Istituto diocesano in quanto, a suo dire, non proprietario dell’immobile;

- ha argomentato nel senso della correttezza della sentenza nella parte in cui ha quantificato il risarcimento del danno nei limiti della prescrizione quinquennale, con conseguente infondatezza sul punto dell’appello principale.

3.2. Alla camera di consiglio del 16 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione, previo deposito di memorie con cui le parti hanno ribadito le proprie difese ed eccezioni.

4. L’appello principale è fondato.

4.1. Con il primo motivo l’Istituto diocesano ha dedotto: “ Error in iudicando – error in procedendo (art. 112 c.p.c. in relazione agli artt. 31 e 117 c.p.a.) – violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato – extra/ultra petizione - eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto – di istruttoria – erroneità – travisamento – sviamento – arbitrarietà – illogicità – nullità della sentenza ”.

Lamenta la erroneità della sentenza per violazione dell’art. 112 c.p.c. e del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

Rammenta che ai sensi dell’art. 112 c.p.c. – applicabile al giudizio amministrativo in virtù del rinvio esterno ex art. 39 c.p.a. - , “ il giudice deve pronunciare su tutta la domanda e non oltre i limiti di essa; e non può pronunciare d’ufficio su eccezioni che possono essere proposte soltanto dalle parti ”.

Deduce che nel caso di specie il T.a.r., sebbene la parte nulla avesse richiesto in merito ai profili di ordine risarcitorio connessi alla irreversibile trasformazione del terreno, avrebbe reso una pronuncia espressa sul punto, accogliendo una eccezione di prescrizione mai sollevata dal Comune, in materia peraltro di competenza del giudice ordinario.

Con il quarto motivo ha invece eccepito che il T.a.r., trattando i profili risarcitori, si sarebbe espresso su questione devoluta alla cognizione del giudice ordinario.

Tanto premesso circa il tenore delle due doglianze, il Collegio è dell’avviso che l’appello sia ammissibile in punto di interesse alla impugnazione e che entrambi i motivi siano fondati.

Quanto alla ricorrenza di una ipotesi di soccombenza nonostante l’esito favorevole del giudizio di primo grado, non v’è dubbio che la limitazione della futura quantificazione del danno entro i limiti di operatività della prescrizione quinquennale rappresenti una statuizione potenzialmente pregiudizievole per l’appellante che si vede in tal modo limitato il quantum risarcitorio con incidenza diretta sul proprio diritto ad una restitutio in integrum completa.

Sussiste anche il dedotto vizio di ultrapetizione poiché l’Istituto non ha mai chiesto la condanna al pagamento delle somme dovute a titolo indennitario o risarcitorio che il Comune dovrà comunque quantificare ma come conseguenza della adozione del decreto di acquisizione sanante e non di una pronuncia di condanna in tale senso mai chiesta dalla parte ricorrente.

È dunque ultronea la pronuncia del T.a.r. nella parte in cui ha espressamente condannato il Comune al risarcimento del danno per il periodo di acquisizione sine titulo , nei limiti della prescrizione quinquennale, in quanto trattasi di statuizione suscettibile di limitare la quantificazione del danno in sede di adozione del decreto ex art. 42 - bis del d.p.r. n. 327 del 2021 quale voce della più ampia posta indennitaria dovuta al proprietario vittima della condotta illecita, secondo la ricostruzione dell’istituto (in termini indennitari, per l’appunto, anziché risarcitori) prospettata da Cass. civ., sez. un., n. 20691 del 2021 (cui adde, ex multiis , Cass. civ., sez. I, 30 maggio 2023, n. 15188).

Peraltro, sul punto, la giurisdizione è pacificamente devoluta al giudice ordinario (cfr. Cass. civ., sez. un., n. 20691 del 2021 e Cass. civ., sez. I, 30 maggio 2023, n. 15188), come rilevato dalla parte appellante a sostegno della dedotta ultrapetizione, sicché nulla avrebbe potuto statuire sul punto il giudice amministrativo, dovendosi egli limitare alla declaratoria dell’obbligo di pronuncia sull’istanza dell’Istituto finalizzata ad ottenere la restituzione del bene o la sua acquisizione nelle forme di legge.

Entrambi i motivi sono dunque fondati e l’appello deve pertanto essere accolto, con conferma della sentenza appellata, sebbene con diversa motivazione mediante espunzione del riferimento ai profili risarcitori.

4.2. Dalla fondatezza del primo e del quarto motivo discende l’assorbimento del terzo motivo con cui l’appellante ha censurato l’errore del T.a.r. per avere il giudice di primo grado accolto una eccezione di prescrizione - riferita alla domanda risarcitoria - in realtà mai sollevata dalla difesa comunale, in contrasto con la sua natura di eccezione in senso stretto: l’accertata esistenza di un vizio di ultrapetizione in relazione ai profili risarcitori assorbe infatti, da un punto di vista logico, ogni contestazione sul merito delle argomentazioni sviluppate dal T.a.r. sul punto e che l’appellante ha articolato con il terzo motivo di appello.

4.3. Infondato è invece il secondo motivo di appello con cui l’Istituto lamenta che il T.a.r. non si sarebbe pronunciato sulla domanda di accertamento dell’obbligo di provvedere, optando piuttosto per una pronuncia di condanna, non riconducibile ad una sentenza ex art. 117 c.p.a., senza neppure prevedere l’obbligo della previa rimessione in pristino in caso di restituzione dell’area.

L’infondatezza deriva dalla portata formalistica della censura poiché la condanna disposta dal T.a.r. è la conseguenza dell’accertamento della violazione dell’obbligo di provvedere e sortisce il medesimo effetto di imporre all’amministrazione di concludere il procedimento mediante adozione di un provvedimento espresso, ai sensi dell’art. 2 della legge n. 241 del 1990, di contenuto corrispondente ad una delle due soluzioni giuridicamente possibili: la restituzione o l’acquisizione.

Del resto lo stesso articolo 34, comma 1 lett. b) c.p.a. prevede che, in caso di accoglimento del ricorso, il giudice, nei limiti della domanda, “ ordina all’amministrazione, rimasta inerte, di provvedere entro un termine ”: quindi è la stessa legge processuale a prevedere una sentenza di condanna a provvedere, risolvendosi l’ordine rivolto all’amministrazione in una statuizione di condanna alla adozione di un provvedimento espresso il cui contenuto è rimesso alla scelta discrezionale dell’amministrazione.

Quanto al fatto che il T.a.r. avrebbe omesso di fare riferimento alla necessità della previa rimessione in pristino dei luoghi, deve ritenersi che una tale statuizione sia implicita nell’ipotesi in cui il Comune dovesse optare per la restituzione dell’area al legittimo proprietario, tenuto conto che il soggetto danneggiato, per principio generale, ha diritto ad essere rimesso nella medesima situazione in cui versava prima del fatto illecito, evenienza questa che presuppone di necessità il ripristino dello stato dei luoghi nella situazione anteriore all’illecito, salvo il caso di impossibilità oggettiva in cui si procede mediante ristoro per equivalente.

4.4. Da ultimo restano assorbite – stante l’accoglimento del primo e del quarto motivo di appello - le doglianze che l’appellante ha proposto solo in via meramente subordinata a p. 13 e ss. dell’appello e relative alla decisione del T.a.r. di ritenere applicabile la prescrizione quinquennale alla domanda risarcitoria, questione superata dall’accertata fondatezza del motivo sulla dedotta ultrapetizione e di quello sul difetto di giurisdizione.

5. Può ora passarsi all’esame dell’appello incidentale del Comune, che è infondato.

5.1. Preliminarmente, quanto alla eccezione di tardività sollevata dall’Istituto diocesano, l’appello va dichiarato ricevibile in quanto, trattandosi di appello incidentale c.d. improprio o autonomo – derivando l’interesse alla impugnazione da motivi non collegati all’appello principale - lo stesso è stato tempestivamente notificato, nelle forme dell’appello incidentale c.d. tardivo, il 11 dicembre 2024 nel termine dimezzato (in ragione del rito camerale) di 30 giorni dalla notifica dell’appello principale, perfezionatasi in data 15 novembre 2024, ai sensi del combinato disposto degli artt. 96, commi 4 e 5 c.p.a. e 334 c.p.c.

Trattasi, come noto, di appello ammissibile, anche se tardivo rispetto al termine di impugnazione ordinario della sentenza, ma, proprio per questo, condizionato alla sorte dell’appello principale, secondo quanto precisato dall’art. 96, comma 4, c.p.a. ( “ …se l’impugnazione principale è dichiarata inammissibile, l’impugnazione incidentale perde ogni efficacia ”), in linea con la previsione di cui all’art. 334 c.p.c.

5.2. Parimenti infondata è l’eccezione di inammissibilità del gravame incidentale per genericità dei motivi di appello poiché il Comune ha specificamente contestato il profilo della legittimazione ad agire da parte dell’Istituto diocesano.

5.3. Nel merito il gravame incidentale è infondato.

Il Comune lamenta, in primo luogo, il difetto di legittimazione attiva dell’Istituto diocesano per il sostentamento del clero in quanto la proprietà del terreno sarebbe in capo alla Prebenda Parrocchiale di San Benedetto, secondo quanto attestato dalle risultanze catastali.

Preliminarmente deve premettersi che l’eccezione di difetto di legittimazione attiva, come pure quella di difetto della titolarità della posizione soggettiva sostanziale dedotta, possono essere proposte per la prima volta in ogni fase del giudizio, anche nel grado di appello – come accaduto nel presente giudizio –, tranne quanto il giudice di primo grado si è espresso sul punto (ipotesi non ricorrente nel caso di specie), trattandosi invero di mera difesa e non di eccezione in senso proprio e possono essere rilevate d’ufficio dal giudice (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 26 aprile 2018, n. 4) Cass. civ, sez. un., 16 febbraio 2016, n. 2951; Cass. civ., sez. I, 5 novembre 2021, n. 39528; Cass. civ., sez. II, ordinanza 17 ottobre 2023, n. 28793).

Nel merito la contestazione è infondata poiché, come efficacemente replicato dall’Istituto diocesano, in applicazione dell’art. 28 della legge n. 222/1985 è stato disposto il trasferimento dei beni delle Prebende parrocchiali in favore degli Istituti Diocesani per il Sostentamento del Clero, pertanto l’intera consistenza di beni mobili e immobili, originariamente nella proprietà della Prebenda parrocchiale di San Benedetto, è stata trasferita di diritto all’Istituto per il sostentamento del clero della Diocesi Nocera – Sarno, eretto canonicamente con decreto del 25 gennaio 1993 cui è stata riconosciuta personalità giuridica civile con Decreto Ministeriale del 22 luglio 1994 ove si dà espressamente atto che “ il patrimonio iniziale dell’ente stesso è costituito dai beni provenienti dai soppressi benefici ecclesiastici della Diocesi di Nocera inferiore – Sarno ” (si veda sul punto la ricostruzione contenuta a p. 4 e 5 della memoria del 30 dicembre 2024 della appellante).

Sebbene nella documentazione versata in atti non figuri l’elenco dei benefici estinti, presumibilmente contenuto nel decreto di erezione canonica del 25 gennaio 1993 (non in atti) secondo quanto prescritto dall’art. 28, comma 2 della legge n. 222 del 1985 (“ Con il decreto predetto o con decreto integrativo sono elencati i benefici estinti a norma del comma precedente ”), il riferimento contenuto nel decreto ministeriale è di tenore così ampio ed onnicomprensivo da far presumere che tra i benefici estinti vi sia anche quello relativo alla Prebenda Parrocchiale di San Benedetto, cui conseguentemente è subentrato ex lege l’Istituto per il sostentamento del clero, ai sensi dell’ultimo comma dell’art. 28 citato secondo cui “ L’Istituto succede ai benefici estinti in tuti i rapporti attivi e passivi ”.

Del resto il decreto dell’ordinario diocesano appare avere portata meramente ricognitiva dell’effetto estintivo ex lege generalizzato previsto dal primo comma dell’art. 28 e riferito ai benefici “comunque denominati” sicchè non sussistono elementi per ritenere che la Prebenda Parrocchiale di San Benedetto possa essere stata esclusa per qualche motivo dai provvedimenti adottati dall’ordinario diocesano e come tale sottratta all’effetto devolutivo in favore dell’Istituto diocesano per il sostentamento del clero.

Il fatto che il trasferimento di proprietà disposto ex lege non sia stato trascritto è circostanza irrilevante ai fini della individuazione del legittimo proprietario, trattandosi di adempimento che rileva ai fini della opponibilità ai terzi dell’acquisto, senza integrare un requisito della fattispecie traslativa.

Analoghe considerazioni valgono per il mancato allineamento catastale, eccepito dal Comune, tenuto conto che al catasto, come intestataria del terreno, figura ancora la Prebenda Parrocchiale di San Benedetto.

Deve pertanto concludersi sul punto che non sussistono elementi per ritenere che la Prebenda Parrocchiale di San Benedetto possa ritenersi esclusa dall’effetto estintivo dei benefici ecclesiastici e che nella titolarità dei beni alla stessa appartenenti non sia subentrato l’Istituto diocesano per il sostentamento del clero.

5.4. Quanto infine al motivo relativo al computo della prescrizione della domanda risarcitoria lo stesso è improcedibile non avendo il Comune più interesse alle relative deduzioni difensive (invero articolate a confutazione dell’appello più che della sentenza e quindi integranti mere difese più che critiche alla sentenza) una volta riformato, per vizio di ultrapetizione, il capo di sentenza che ha riconosciuto il diritto al risarcimento del danno nei limiti dell’operatività della prescrizione quinquennale.

6. In definitiva l’appello principale deve essere accolto, con riforma in senso riduttivo del disposto di accoglimento di cui alla sentenza appellata mentre quello incidentale deve essere respinto in quanto infondato.

7. Le spese del grado possono essere integralmente compensate ricorrendo giusti motivi in tal senso, tenuto conto che sul motivo dell’appello principale il Comune non ha assunto una posizione di resistenza sostanziale mentre quanto all’appello incidentale l’omessa trascrizione ed il regime peculiare del passaggio di proprietà ex lege del terreno all’Istituto diocesano potevano effettivamente ingenerare dubbi sulla titolarità dell’immobile in contestazione ai fini della adozione del decreto ex art. 42- bis del d.P.R. n. 327 del 2001.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello principale e su quello incidentale, come in epigrafe proposti, così provvede:

- accoglie l’appello principale e, per l’effetto, riforma nei sensi di cui in motivazione la sentenza di accoglimento appellata;

- respinge l’appello incidentale;

- compensa le spese di lite tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Gerardo Mastrandrea, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere, Estensore

Paolo Marotta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Monteferrante	Gerardo Mastrandrea

IL SEGRETARIO