Pubblicato il 15/12/2025

N. 09891/2025REG.PROV.COLL.

N. 03405/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3405 del 2025, proposto dalla società Ecolux S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bassano Romano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Daniele Di Stasio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 03082/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bassano Romano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 settembre 2025 il Cons. CA ON e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società Ecolux S.r.l. ha adito il T.a.r. per il Lazio per chiedere l’annullamento della determina n. 13874 del 29.10.2024, con la quale il Comune di Bassano Romano ha intimato il divieto di esecuzione dell’intervento oggetto dell’istanza di P.A.S. prot. n. 13711 del 25.10.2024, presentata dalla esponente per la realizzazione di un impianto fotovoltaico di potenza pari a 1,5 MW in località “Cementeria” nel Comune di Bassano Romano, adducendo che vi sarebbe una “ carenza del possesso o della piena disponibilità immediata dei terreni interessati dall’intervento non potendo considerare valido all’uopo il contratto preliminare di costituzione del diritto di superficie che è stato trasmesso ”.

A sostegno del ricorso, la Ecolux s.r.l. ha articolato i seguenti motivi:

a) il provvedimento interdittivo gravato sarebbe illegittimo nella parte in cui afferma l’inidoneità del contratto preliminare stipulato dalla esponente, in qualità di promissaria acquirente, al fine di acquisire la disponibilità dell’area su cui installare il menzionato impianto fotovoltaico, in quanto tale contratto, essendo ad effetti anticipati, trasferirebbe in via immediata il possesso e quindi la disponibilità dell’immobile in proprio favore;

b) il Comune avrebbe omesso di rilasciare i certificati di destinazione urbanistica necessari per poter procedere alla stipula del contratto definitivo, impedendo in tal modo alla esponente di poter acquisire, definitivamente, la disponibilità dell’immobile;

c) il provvedimento impugnato si porrebbe in contrasto con il diritto europeo e, in particolare, con la direttiva europea 2009/28/CE (oggi direttiva UE 2023/2413), che si pone come obiettivo quello di favorire la massima diffusione degli impianti di fonti di energia rinnovabili.

Con sentenza n. 3082 del 2025 il T.a.r. per Lazio ha respinto il ricorso per le seguenti motivazioni:

- il contratto preliminare non può, in sé, costituire titolo idoneo per l’acquisizione della disponibilità dell’area, in quanto da esso non deriva un diritto reale o personale di godimento in favore del promissario acquirente, bensì un mero diritto di credito alla stipula del contratto definitivo laddove, ai fini della valido perfezionamento della P.A.S., è necessaria la titolarità di un diritto reale o personale di godimento, tali da conferire una disponibilità stabile al privato, con esclusione della mera detenzione di fatto; né sussisterebbero i presupposti per qualificare il negozio quale preliminare “ad effetti anticipati”;

- l’omesso rilascio dei certificati di destinazione urbanistica sarebbe irrilevante ai fini di comprovare la disponibilità dei terreni in questione;

- non vi sarebbe contrasto con il diritto europeo che, nell’ambito delle procedure di semplificazione a tal fine previste, non osta ad una disciplina nazionale che richieda la prova del preventivo possesso dell’area interessata dagli impianti per cui è causa al fine di garantirne la stabile realizzazione;

- l’entrata in vigore, in data 30.12.2024, del d. lgs. 190/2024 – che ha innovato e modificato la vigente disciplina – sarebbe irrilevante in quanto adottato in data successiva a quella di emanazione del provvedimento impugnato, con conseguente inapplicabilità dello ius superveniens , ratione temporis .

2. Avverso tale sentenza ha proposto appello la Ecolux s.r.l. per chiederne la riforma in quanto errata in diritto.

Si è costituito in giudizio il Comune di Bassano Romano per resistere al gravame, chiedendo il rigetto dell’appello con conferma integrale della sentenza appellata.

3. All’udienza pubblica del 18 settembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione, previo deposito di memorie conclusive e di replica con le quali le parti hanno nuovamente illustrato le rispettive tesi difensive.

4. Tanto premesso in fatto si passa di seguito all’esame dei motivi di appello.

5. Con il primo motivo la appellante ha dedotto: “ Error in iudicando con riferimento al primo motivo di diritto del ricorso introduttivo recante “Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 6 del d.lgs. n. 28/2011. Eccesso di potere per erronea presupposizione in diritto, contraddittorietà e perplessità dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per manifesta ingiustizia e difetto di istruttoria e di motivazione ”.

Il giudice di primo grado, benché abbia, in un primo momento, correttamente individuato la normativa applicabile al caso di specie, ossia l’art. 6 del d.lgs. n. 28/2011, ha poi respinto il ricorso sulla scorta di una lettura errata di una norma del tutto inconferente al caso di specie, ossia l’art. 12 del d.lgs. n. 387/2003. La norma richiamata, infatti, disciplina il procedimento per il rilascio dell’autorizzazione unica, ossia di un titolo autorizzativo diverso da quello necessario per la realizzazione del progetto oggetto del presente giudizio.

In ogni caso lo stesso art. 12, comma 4- bis , del d.lgs. n. 387/2003 richiede la mera disponibilità del suolo su cui realizzare l’impianto, senza riferimento al titolo giuridico (proprietà, possesso, detenzione, diritto di credito).

I precedenti giurisprudenziali richiamati dal T.a.r. non avrebbero mai negato l’idoneità dei contratti preliminari a dimostrare la disponibilità delle aree interessate dagli impianti, avendo invece ritenuto che, in presenza di un contratto preliminare valido ed efficace, si deve considerare pienamente dimostrata la disponibilità delle aree; ciò, del resto, in analogia con quanto, da tempo, previsto dalla giurisprudenza in materia edilizia (art. 11 del d.P.R. n. 380 del 2001).

Inoltre, il T.a.r., lungi dal fornire un’interpretazione omnicomprensiva e coerente del testo, atta a considerare tutti gli elementi ivi contenuti (cfr. art. 1363 c.c.) e ad indagare la comune intenzione delle parti (cfr. art. 1362 c.c.), si sarebbe arrestato ad una lettura superficiale ed approssimativa, giungendo alla conclusione che il negozio non fosse idoneo ad assicurare al promissario acquirente la disponibilità dei terreni laddove invece il contratto condiziona solo la stipula del definitivo all’ottenimento del titolo autorizzatorio essendo per il resto immediatamente efficace con specifico riferimento alle numerose facoltà e poteri riconosciuti in capo al promissario acquirente al fine di verificare la fattibilità del progetto e compiere le necessarie operazioni preliminari.

Con il secondo motivo ha dedotto: “ Error in iudicando e omessa pronuncia con riferimento al primo motivo di diritto del ricorso introduttivo recante “Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 Cost., dell’art. 1 della l. n. 241/1990 e, in particolare, dei principi di buona fede, leale collaborazione, efficienza, buon andamento, imparzialità e buona amministrazione ”.

Lamenta che il T.a.r. avrebbe errato nel ritenere irrilevante la condotta non collaborativa del Comune che omettendo di rilasciare i certificati di destinazione urbanistica prescritti dall’art. 30, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001, non avrebbe consentito la stipula del contratto definitivo, impedendo di conseguire il titolo giudico che assume mancante nel caso di specie, in tal modo violando il principio di leale collaborazione reciproca, previsto dall’art. 1, co. 2-bis della l. n. 241/1990 nonché i principi costituzionali di buon andamento ed imparzialità amministrativa.

Con il terzo motivo ha dedotto: “ Error in iudicando con riferimento al terzo motivo di diritto del ricorso introduttivo “Violazione e/o falsa applicazione della direttiva 2009/28/CE, della direttiva UE/2001/2018, del regolamento UE/2021/1199, del regolamento UE/2022/2577 e del regolamento UE/2024/223, della direttiva UE/2023/2413, nonché del principio di massima diffusione delle FER. Eccesso di potere per manifesta ingiustizia e difetto di istruttoria. Sviamento di potere ””.

Lamenta che il T.a.r., nell’interpretare la normativa di riferimento, non avrebbe preso in considerazione l’interesse pubblico sottostante la promozione di impianti F.E.R. e neppure considerato che la realizzazione di tali impianti costituisce il principale strumento per il raggiungimento degli obiettivi euro-unitari e statali in materia di riduzione delle fonti inquinanti di approvvigionamento energetico.

Ai motivi di appello ha replicato il Comune di Bassano Romano, evidenziando la insussistenza di una immissione nel possesso immediata, piena ed effettiva, idonea a configurare la disponibilità dei terreni richiesta dall’art. 6 del d.lgs. n. 28/2011 e ribadendo comunque la inidoneità del contratto preliminare allegato alla P.A.S., in linea con le motivazioni espresse anche dal T.a.r. Lazio con la sentenza gravata.

Così perimetrata la materia del contendere nel presente grado di giudizio, può ora passarsi all’esame del primo motivo di appello che è fondato.

Deve premettersi che ai sensi dell’art. 6, comma 2, del d. lgs. n. 28 del 2011 la possibilità di presentare la P.A.S. è riconosciuta in capo al “ proprietario dell'immobile o [a] chi abbia la disponibilità sugli immobili interessati dall'impianto e dalle opere connesse….. ”.

La disposizione, dunque, dal punto di vista letterale, richiede la mera “ disponibilità ” senza specificare se la stessa derivi dalla titolarità del diritto di proprietà o di un diritto reale o personale di godimento e se quindi la relazione di fatto con la res debba qualificarsi in termini di possesso, detenzione mera o qualificata e, soprattutto, senza chiarire se possa ritenersi sufficiente, a tal fine, anche un mero diritto di credito idoneo a far sorgere un’aspettativa giuridicamente qualificata ad entrare nella piena disponibilità del bene, come accade in caso di contratto preliminare.

La previsione è volutamente generica in quanto finalizzata a ricomprendere tutte le ipotesi idonee a conferire un potere di fatto sulla cosa che autorizzi lo svolgimento delle operazioni materiali funzionali al perfezionamento della P.A.S. o comunque, in generale, al conseguimento del titolo autorizzatorio (sia esso di tipo provvedimentale, come accade nel caso dell’autorizzazione unica ex art. 12 del d. lgs. n. 387 del 2003, o fondato su dichiarazione privata, come nel caso della P.A.S.), cui segue, di regola, la formalizzazione dell’impegno negoziale che segna, in via definitiva, il trasferimento della titolarità del diritto nella sfera giuridica del soggetto promotore dell’iniziativa, in tal modo consolidando il titolo giuridico che legittima il potere di disposizione sulla cosa precedentemente conferito.

Un tale modus procedendi risponde ad una chiara finalità di semplificazione e di alleggerimento degli oneri per le imprese che, in questo modo, possono differire la formalizzazione degli impegni giuridici e con essi i costi di acquisizione della disponibilità dei terreni dove realizzare gli impianti, al momento in cui l’ iter amministrativo si perfeziona ed il titolo autorizzatorio viene conseguito, secondo lo schema di una fattispecie a formazione progressiva in cui il potere di disposizione dell’area si espande progressivamente sino a conseguire, nella modulazione degli effetti giuridici pattuiti in via negoziale, la piena ed esclusiva disponibilità in forza di specifico titolo negoziale, rappresentato, di regola, nella prassi (come pure nel caso di specie), dal diritto di superficie, in tal modo minimizzando sia i costi ma anche i rischi dell’investimento che sconta l’alea di procedimenti complessi e dall’esito, spesso, incerto.

La giurisprudenza di questo Consiglio (Cons. Stato, sez. V, 2 luglio 2012, n. 3860) ha già chiarito al riguardo - in materia di procedimento ex art. 12 del d. lgs. n. 387 del 2003 ma con affermazione di principio applicabile anche nel caso di specie – che, con riguardo alla richiesta di autorizzazione unica ai sensi dell’art. 12 del d.lgs n. 387 del 2003 “ in una logica imprenditoriale un imprenditore, in sede di richiesta di autorizzazioni a carattere edilizio-urbanistico-ambientale, utilizza contratti preliminari anziché definitivi, al fine di verificare preventivamente la possibilità di essere autorizzato dalla pubblica amministrazione alle attività che intende svolgere sul terreno oggetto del preliminare, in modo da riservarsi la possibilità di recedere dal preliminare nel caso in cui l’attività non venga autorizzata in un sistema del tutto condivisibile di efficienza nell’allocazione delle sue risorse.

Pertanto, salvo ovviamente che la legge specificamente non lo richieda espressamente, e nel caso di specie l’art. 12 del d.lgs. 387-03 si riferisce soltanto al titolo idoneo a provare “la disponibilità del suolo”, non è esigibile da un imprenditore la prova che sia proprietario di un dato terreno su cui deve svolgersi l’attività oggetto di autorizzazione: è invece sufficiente la prova della effettiva disponibilità del terreno ”.

Da quanto precede discende che la verifica circa la effettiva disponibilità dell’area debba essere condotta non tanto in astratto, in relazione al negozio giuridico utilizzato dalle parti, ma in concreto, in relazione al novero dei poteri di godimento assicurati che devono essere idonei a conferire tutte le facoltà di utilizzo del bene necessarie, nell’immediato, al conseguimento del titolo autorizzatorio e, successivamente, ad acquisire la piena disponibilità giuridica dell’area, in modo stabile e duraturo e comunque idoneo ad assicurare la realizzazione e la gestione dell’impianto.

Nel caso di specie non è revocabile in dubbio che la stipula di un contratto preliminare sia idoneo in astratto ad assicurare la futura piena disponibilità del terreno - anche grazie al rimedio previsto dall’art. 2932 c.c. in caso di inadempimento - in linea con quanto affermato, da tempo, dalla giurisprudenza amministrativa in relazione alla interpretazione dell’art. 11 del d.P.R. n. 380 del 2001, secondo cui (cfr. tra le tante Cons. Stato, sez. VI, 29 marzo 2021, n 2627) “ Come la giurisprudenza amministrativa ha già avuto modo di osservare (Cons. Stato, sez. VI, 22 settembre 2014 n. 4776; sez. IV, 25 settembre 2014 n. 4818), il permesso di costruire può essere rilasciato non solo al proprietario dell’immobile, ma a chiunque abbia titolo per richiederlo, espressione quest’ultima che va intesa nel senso della legittima disponibilità dell’area, in base ad una relazione qualificata con il bene di natura reale, o anche solo obbligatoria, purché, in questo caso, con il consenso del proprietario .”.

Ciò che invece occorre valutare è se, nella pendenza del termine previsto per la stipula del contratto definitivo, l’accordo in questione conferisca al promissario acquirente i poteri necessari a disporre della cosa, al fine di porre in essere gli adempimenti funzionali al conseguimento del titolo autorizzatorio, ad esempio mediante l’immediata immissione nel possesso, come di regola accade ma anche attraverso il conferimento di poteri di godimento più circoscritti purché idonei ad assolvere, nell’immediato, gli adempimenti prescritti e le operazioni richieste per il buon esito dell’ iter autorizzatorio, come ad esempio il diritto di eseguire rilievi, sopralluoghi, scavi, e quant’altro necessario al conseguimento del titolo abilitativo.

Nel caso di specie il Comune, e successivamente il T.a.r., hanno escluso una tale idoneità, in concreto, del preliminare esibito dalla appellante, in quanto, secondo il T.a.r.:

- per effetto dell’art. 6.2, il promittente venditore consentirebbe il libero accesso sul terreno al promissario acquirente al solo “ fine di effettuare tutte le attività di analisi di verifica della fattibilità tecnico economica del progetto ”, ossia a conferirgli la disponibilità, per tali motivi e solo a tali scopi, del terreno de quo ;

- ai sensi dell’art. 2.4, il possesso del bene sarebbe trasferito solo al momento della conclusione del definitivo;

- l’art. 6.6 consentirebbe al promissario di svolgere solamente quei lavori per realizzare le servitù di passaggio di elettrodotto necessarie per la realizzazione dell’impianto;

- l’art. 4 conterrebbe una condizione sospensiva, tale da rendere il contratto preliminare “affatto immediatamente produttivo di effetti giuridici”.

Senonchè i poteri di godimento riconosciuti al promissario acquirente dal preliminare in questione, per i motivi esposti, devono ritenersi sufficienti a comprovare il requisito della materiale disponibilità dei terreni in quanto idonei, nell’immediato, a porre in essere tutte le verifiche e le operazioni funzionali al conseguimento del titolo autorizzatorio, non essendo necessaria, nella fase di cura degli adempimenti amministrativi, la piena immissione del possesso che, per quanto differita dall’art. 2.4 alla stipula del definitivo fa comunque espressamente salvi i poteri di cui all’art. 6.2 (sopralluoghi, rilievi, misurazioni, indagini topografiche, geologiche ecc….); al contempo il contratto è idoneo a garantire in futuro la piena ed esclusiva disponibilità del terreno necessaria alla realizzazione e gestione dell’impianto che potrà essere conseguita mediante la stipula, anche, eventualmente, con ricorso al rimedio dell’esecuzione in forma specifica di cui all’art. 2932 cod. civ., del definitivo, una volta ottenute le autorizzazioni di legge, secondo quanto dedotto nelle clausole sospensive a tal fine previste all’art. 4, tutte nell’interesse della sola promissaria acquirente.

Quanto alla previsione di siffatte condizioni, evidenziate dal T.a.r. per escludere la sussistenza della disponibilità dell’area, deve evidenziarsi che l’effetto sospensivo è limitato all’obbligo di stipula del contratto definitivo ma non osta alla immediata efficacia del contratto rispetto ai poteri riconosciuti al promissario acquirente dall’art. 6 (in particolare punti 2, 3 e 6) per le operazioni di verifica preliminari sulla fattibilità del progetto o funzionali al buon esito dell’ iter amministrativo in corso. Pertanto, non rappresenta una previsione incompatibile con la dimostrazione della disponibilità dell’area che deve ritenersi sussistente sin dalla stipula, sebbene limitata a quanto necessario per verificare la fattibilità dell’intervento, svolgere le attività preliminari e compiere le verifiche istruttorie richieste in sede procedimentale (cfr. punti 6.2 e 6.6 in particolare).

Il motivo di appello è, in conclusione, fondato, stante l’idoneità del preliminare sottoscritto a comprovare la disponibilità dei terreni richiesta dall’art. 6 del d. lgs. n. 28 del 2011.

Poiché il primo motivo ha portata dirimente, può disporsi l’assorbimento dei restanti due motivi di appello in quanto dal loro esame l’appellante non potrebbe trarre alcuna ulteriore utilità giuridica.

6. Alla luce delle motivazioni che precedono l’appello è dunque fondato sicchè, in riforma della sentenza appellata, il ricorso di primo grado dev’essere accolto, con conseguente annullamento della determina n. 13874 del 29.10.2024 dell’area edilizia privata del Comune di Bassano Romano.

7. Le spese di lite del doppio grado seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado ed annulla la determina n. 13874 del 29.10.2024 dell’area edilizia privata del Comune di Bassano Romano.

Condanna il Comune di Bassano Romano alla rifusione in favore della società Ecolux s.r.l. delle spese del doppio grado che si liquidano complessivamente in euro 6.000,00, oltre IVA, CAP e spese generali come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NC LA, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

CA ON, Consigliere, Estensore

Luigi Furno, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA ON	NC LA

IL SEGRETARIO