Pubblicato il 19/03/2026

N. 00172/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00115/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 115 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Se.Gi. Services S.r.l. Unipersonale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandra Rulli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Abruzzo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in L'Aquila, via Buccio Da Ranallo S. Domenico;
Azienda Sanitaria Locale n. 3 di Pescara, Azienda Sanitaria Locale n. 2 di Avezzano-Sulmona-L'Aquila, Azienda Sanitaria Locale n. 2 di Lanciano-Vasto-Chieti, Azienda Sanitaria Locale n. 4 di Teramo, Fisioter S.r.l., Provincia Religiosa dei S.S. Apostoli Pietro e Paolo dell'Opera di Don Orione, Lifecare S.r.l., Casa di Cura Abano Terme Polispecialistica e Termale S.p.A., OL ER & C. S.a.s., non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

1) nella parte di interesse, della nota assunta dalla Regione Abruzzo in data 15 febbraio 2024, prot. n. 62953/24, avente ad oggetto “Prestazioni di specialistica ambulatoriale”, e di ogni altro atto e provvedimento presupposto, consequenziale e/o connesso ancorché non conosciuto;

2) per l'effetto, dichiarare l'obbligo a carico della Regione Abruzzo di concludere il procedimento di negoziazione di cui all''''art. 8 quinquies del D.lgs. n. 502/1992, finalizzato all''''acquisto di prestazioni di specialistica ambulatoriale per il 2024, con ammissione della ricorrente.

Con vittoria di spese e competenze di causa, oltre rimborso forfettario ed ulteriori accessori di legge.

Con riserva di domandare il risarcimento del danno ingiusto ai sensi dell'art. 30 c.p.a..

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da SE.GI. SERVICES S.R.L. UNIPERSONALE il 12/3/025 :

si chiede che l’Ecc.mo Tribunale adito, contrariis reiectis, in accoglimento del presente atto di motivi aggiunti, voglia disporre l’annullamento:

- in parte qua, per la parte di interesse relativa all’Area della Specialistica Ambulatoriale, della deliberazione di Giunta Regionale assunta dalla Regione Abruzzo in data 30 dicembre 2024, recante il n. 945, avente ad oggetto “Avvio procedimento contrattuale ex art. 8 quinquies del d.lgs. n. 502/1992 e s.m.i.- disposizioni a tutela della continuità assistenziale”, non comunicata alla ricorrente, pubblicata sul BURAT ordinario n. 6 in data 12 febbraio 2025.

- della nota assunta dalla Regione Abruzzo in data 15 febbraio 2024, prot. n. 62953/24, comunicata in pari data, avente ad oggetto “Prestazioni di specialistica ambulatoriale”, e di ogni altro atto e provvedimento presupposto, consequenziale e/o connesso ancorché non conosciuto;

Con vittoria di spese e competenze di giudizio, oltre rimborso forfettario ed ulteriori accessori come per legge.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da SE.GI. SERVICES S.R.L. UNIPERSONALE il 15/10/2025:

Annullamento in parte qua della delibera di Giunta regionale assunta in data 30 giugno 2025, recante il n. 406, avente ad oggetto “contrattualizzazione art. 8 quinquies D.lgs. 502/1992 e ss.mm.ii. – prestazioni ospedaliere (01 luglio 2025 – 31 dicembre 2026) e ulteriori disposizioni”, non comunicata alla ricorrente, nonchè di ogni altro atto presupposto, consequenziale e/o connesso, ancorché non conosciuto.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da SE.GI. SERVICES S.R.L. UNIPERSONALE il 25/11/2025 :

voglia l’Ecc.mo Tribunale adito, previo accoglimento della domanda cautelare:

1) annullare, in parte qua, la delibera assunta dalla Giunta Regionale d’Abruzzo in data 16 settembre 2025, recante il n. 600, comunicata alla ricorrente il 22 settembre 2025, ed avente ad oggetto: “contrattualizzazione art. 8 quinquies D.lgs. n. 502/92 e ss.mm.ii. – Prestazioni di specialistica ambulatoriale e di laboratorio analisi (01 settembre 2025 – 31 dicembre 2026) e ulteriori disposizioni”, unitamente agli allegati, in particolare all’Allegato 1 (Tabella 1 e Tabella 2), nella sola parte in contestazione, nonché di ogni altro atto prodromico, consequenziale e, comunque, connesso ancorché non conosciuto;

2) e, conseguentemente, dichiarare l’obbligo dell’Amministrazione regionale resistente di rideterminarsi, assegnando a tal uopo un termine.

Con vittoria di spese e competenze di causa, oltre rimborso forfettario ed ulteriori accessori di legge.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Abruzzo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026 il dott. RI BR NI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.§. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio la ricorrente impugna la nota assunta dalla Regione Abruzzo in data 15 febbraio 2024, prot. n. 62953/24, comunicata in pari data, avente ad oggetto “Prestazioni di specialistica ambulatoriale” che ha confermato medio tempore, e dunque anche per il 2024, “il tetto complessivo di spesa del 2023”, in attesa dei fabbisogni comunicati dalle ASL e dello studio “AgeNas” recante la stima del fabbisogno di prestazioni di specialistica ambulatoriale; nella nota, l’Amministrazione ha preannunciato che la negoziazione sarebbe avvenuta tutelando “il legittimo affidamento, la pretesa alla certezza dei rapporti giuridici e la concorrenza nell’accesso all’erogazione delle prestazioni sanitarie”.

Il ricorso è sostenuto dai seguenti motivi di diritto:

1. “Violazione ed errata applicazione dell’art. 2 della L. n. 241/1990; violazione ed errata applicazione dell’art. 8-quinquies del D.lgs. n. 502/1992; violazione ed errata applicazione dell’art. 8 della L.R.A. n. 32/2007; violazione ed errata applicazione della delibera di GRA n. 14/2023; errata e/o carente istruttoria; difetto di motivazione; errore sui presupposti; illogicità manifesta; contraddittorietà”;

2. “Violazione ed errata applicazione dell’art. 8-quinquies del D.lgs. n. 502/1992; violazione ed errata applicazione dell’art. 8 della L.R.A. n. 32/2007; violazione ed errata applicazione del decreto del Commissario ad acta n. 41/2016; errata e/o carente istruttoria; difetto di motivazione; errore sui presupposti; illogicità manifesta; contraddittorietà; violazione dei principi di buona fede, correttezza, par condicio, imparzialità e tutela della concorrenza”;

3. “Violazione ed errata applicazione dell’art. 7 della L.R.A. n. 32/2007; violazione ed errata applicazione dell’art. 8-quinquies del D.lgs. n. 502/1992; violazione ed errata applicazione dell’art. 8 della L.R.A. n. 32/2007; violazione ed errata applicazione del decreto del Commissario ad acta n. 41/2016; errata e/o carente istruttoria; difetto di motivazione; errore sui presupposti; illogicità manifesta; contraddittorietà; violazione dei principi trasparenza, di par condicio, imparzialità e tutela della concorrenza”;

4. “Sotto ulteriore e differente profilo, violazione ed errata applicazione dell’art. 7, comma 6, della L.R.A. n. 32/2007; violazione ed errata applicazione dell’art. 8-quinquies del D.lgs. n. 502/1992; violazione ed errata applicazione dell’art. 8 della L.R.A. n. 32/2007; violazione ed errata applicazione del decreto del Commissario n. 41/2016; errata e/o carente istruttoria; difetto di motivazione; errore sui presupposti; illogicità manifesta; contraddittorietà”.

Si è costituita la Regione Abruzzo resistendo al ricorso e chiedendone la reiezione.

Questo collegio, con l’ordinanza n. 75/2024, ha respinto la domanda cautelare, negando la sussistenza del fumus boni iuris e del periculum in mora.

2.§. Nelle more del giudizio è accaduto che, con delibera assunta in data 30 dicembre 2024, recante il n. 945, pubblicata sul BURA l’11 febbraio 2025, l’Amministrazione:

- ha avviato il procedimento di contrattualizzazione “programmando una negoziazione di carattere biennale (2025-2026)”;

- ha assicurato, “conformemente ai vigenti accodi negoziali, a tutela della continuità delle cure, in attesa degli adempimenti programmati dalla presente deliberazione, la proroga dei contratti in essere per un periodo in ogni caso non superiore a sei mesi, alla permanenza dei requisiti e dei presupposti, oggettivi e soggettivi, stabiliti dalla vigente regolazione, debitamente verificata dalle competenti Aziende Sanitarie Locali”.

La predetta delibera è stata impugnata con il primo ricorso per motivi aggiunti con il quale si lamenta:

1. “Violazione ed errata applicazione dell’art. 2 della L. n. 241/1990; violazione ed errata applicazione dell’art. 8-quinquies del D.lgs. n. 502/1992; violazione ed errata applicazione dell’art. 8 della L.R.A. n. 32/2007; violazione ed errata applicazione della delibera di GRA n. 14/2023; errata e/o carente istruttoria; difetto di motivazione; errore sui presupposti; illogicità manifesta; contraddittorietà; violazione dei principi di uguaglianza, di trasparenza, equità e di concorrenza”;

2. “Violazione ed errata applicazione dell’art. 2 della L. n. 241/1990; violazione ed errata applicazione dell’art. 8-quinquies del D.lgs. n. 502/1992; violazione ed errata applicazione dell’art. 8 della L.R.A. n. 32/2007; violazione ed errata applicazione della delibera di GRA n. 14/2023; errata e/o carente istruttoria; difetto di motivazione; errore sui presupposti; illogicità manifesta; contraddittorietà; eccesso di potere per perplessità; violazione dei principi di uguaglianza, di trasparenza, equità e di concorrenza”;

3. “Violazione ed errata applicazione dell’art. 2 della L. n. 241/1990; violazione ed errata applicazione dell’art. 8-quinquies del D.lgs. n. 502/1992; violazione ed errata applicazione dell’art. 8 della L.R.A. n. 32/2007; violazione ed errata applicazione della delibera di GRA n. 14/2023; errata e/o carente istruttoria; difetto di motivazione; errore sui presupposti; illogicità manifesta; contraddittorietà; eccesso di potere per perplessità; violazione dei principi di uguaglianza, di trasparenza, equità e di concorrenza”;

4. “Sotto ulteriore e differente profilo, violazione ed errata applicazione dell’art. 7, comma 6, della L.R.A. n. 32/2007; violazione ed errata applicazione dell’art. 8-quinquies del D.lgs. n. 502/1992; violazione ed errata applicazione dell’art. 8 della L.R.A. n. 32/2007; violazione ed errata applicazione del decreto del Commissario n. 41/2016; errata e/o carente istruttoria; difetto di motivazione; errore sui presupposti; illogicità manifesta; contraddittorietà”.

3.§. In prossimità della scadenza della proroga disposta con la richiamata delibera n. 945/2025, la Regione Abruzzo ha assunto in data 30 giugno 2025, la delibera n. 406/2025 che ha differito la durata dei contratti di specialistica ambulatoriale sottoscritti con gli erogatori privati accreditati sino al 31 agosto 2025.

La delibera n. 406/2025 è stata impugnata con il secondo ricorso per motivi aggiunti con il quale si lamenta:

1. “Illegittimità derivata”;

2. “Violazione dell’art. 2 L. n. 241/1990. Violazione ed errata applicazione dell’art. 8-quinquies del D.lgs. n. 502/1992; violazione ed errata applicazione dell’art. 8 della L.R.A. n. 32/2007. Eccesso di potere per errata e/o carente istruttoria; difetto di motivazione; errore sui presupposti; illogicità manifesta; contraddittorietà; violazione dei principi di buona fede, correttezza, par condicio, imparzialità e tutela della concorrenza”.

4.§. Da ultimo, con delibera assunta in data 16 settembre 2025, recante il n. 600, la Regione ha definito per la specialistica ambulatoriale una negoziazione decorrente dal 1° settembre 2025 sino al 31 dicembre 2026, ed ha ammesso la ricorrente alla contrattazione, attribuendole un tetto di spesa pari ad € 65.263,00.

La delibera n. 600/2025 è stata impugnata con un terzo ricorso per motivi aggiunti con il quale si lamenta la “Violazione ed errata applicazione dell’art. 8-quinquies del D.lgs. n. 502/1992; violazione ed errata applicazione dell’art. 8 della L.R.A. n. 32/2007; violazione ed errata applicazione della delibera di GRA n. 265/2019; violazione ed errata applicazione della delibera di GRA n. 500/2022; violazione ed errata applicazione dell’accordo negoziale sottoscritto ai sensi dell’art. 8 quinquies del D.lgs. n. 502/1992 e succ. mod. per gli anni 2021, 2022 e 2023. Eccesso di potere per errata e/o carente istruttoria; difetto di motivazione; errore sui presupposti; illogicità manifesta; contraddittorietà; violazione del principio di uguaglianza e disparità di trattamento”.

All’udienza pubblica dell’11 marzo 2026, il ricorso principale e i motivi aggiunti sono stati trattenuti in decisione.

5.§. In primo luogo il collegio ritiene opportuno fornire un inquadramento sistematico della vicenda oggetto di giudizio in rapporto alle modifiche dei parametri normativi che costituiscono le coordinate ermeneutiche attraverso le quali l’Ente regionale deve programmare la spesa in materia di sanità.

A tal proposito, è opportuno evidenziare l'impatto delle modifiche normative intervenute nella disciplina dei rapporti con gli erogatori privati scaturenti dalla formulazione del nuovo articolo 8-quinquies del D. Lgs. n. 502/1992 e ss.mm.ii., modificato dalla Legge n. 118/2022 "Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 12 agosto 2022, n. 188, nonché ai sensi di quanto disposto dal successivo decreto del Ministero della Salute del 19 dicembre 2022, recante «Valutazione in termini di qualità, sicurezza ed appropriatezza delle attività erogate per l'accreditamento e per gli accordi contrattuali con le strutture sanitarie», e dei relativi Allegati A e B, recanti rispettivamente «Verifiche per il rilascio di nuovi accreditamenti» e «Verifiche per la selezione dei soggetti privati in relazione agli accordi contrattuali», successivamente modificato con decreto del Ministero della Salute del 26 settembre 2023, che prevede l'entrata in vigore della nuova normativa con decorrenza dal 1 gennaio 2025.

La nuova disciplina prevede infatti che l'individuazione degli erogatori da contrattualizzare ai sensi dell'art. 8 quinquies - pertanto anche gli operatori della specialistica ambulatoriale - dovrà avvenire «mediante procedure trasparenti, eque e non discriminatorie, previa pubblicazione da parte delle regioni di un avviso contenente criteri oggettivi di selezione", comportante la ridefinizione della disciplina regionale attuativa e di dettaglio delle disposizioni programmatiche introdotte dall'intervenuta L. n. 118/2022 in materia di accordi contrattuali per la definizione, in relazione alle diverse aree di assistenza dei criteri di selezione dei contraenti

Successivamente, con il Decreto del Ministro della Salute, di concerto con il Ministro dell'Economia e delle Finanze, del 23 giugno 2023, modificato con Decreto del 31 dicembre 2023, sono state approvate le nuove tariffe dell'assistenza specialistica ambulatoriale e protesica ai sensi dell'articolo 64, commi 2 e 3 del DPCM 12 gennaio 2017, la cui entrata in vigore era stata prevista per il 1° aprile 2024 (salvo ulteriori proroghe, infatti il Ministero della Salute ha presentato alle Regioni la richiesta, di una proroga al 1° dicembre 2025 per l'entrata in vigore del nuovo tariffario).

Il nuovo nomenclatore provvede al necessario e atteso aggiornamento del nomenclatore disciplinato dal decreto ministeriale 22 luglio 1996, includendo prestazioni tecnologicamente avanzate ed eliminando quelle ormai obsolete.

L'entrata in vigore del nuovo nomenclatore prevede la riduzione delle tariffe già esistenti, così come l'introduzione tra le prestazioni rientranti nei LEA ed erogabili dal SSN, di numerose procedure diagnostiche e terapeutiche che non erano contemplate nel vecchio nomenclatore, risalente al 1996, ma che oggi sono entrate nella pratica clinica corrente e possono essere erogate in ambito ambulatoriale. È di tutta evidenza che il recepimento del nuovo nomenclatore non può non avere un significativo impatto nella definizione dei nuovi tetti di spesa che dovranno tener conto delle nuove condizioni di erogabilità delle suddette prestazioni.

6.§. In primo luogo, pur condividendo l’osservazione della parte resistente secondo la quale gli scritti difensivi presentati dalla ricorrente siano complessivamente poco aderenti ai canoni di chiarezza e sinteticità rendendo l’esposizione delle censure di non facile lettura e comprensione, deve ritenersi che lo scostamento dai predetti canoni non sia sufficiente ad incidere sull’ammissibilità dei ricorsi depositati anche in considerazione della memoria conclusiva depositata dalla ricorrente che ha, in parte, chiarito i contenuti delle censure che, nel ricorso introduttivo e nei ricorsi per motivi aggiunti, apparivano ripetitive e, in alcuni punti, poco chiare.

6.§.1. Prima di scrutinare partitamente i ricorsi prodotti, il collegio ritiene utile individuare l’attività amministrativa oggetto di plurime censure al fine di comprenderne gli snodi cruciali e, in definitiva, valutare la correttezza della spendita del potere nell’ambito delle plurime esigenze normative e di bilancio che hanno indotto l’Amministrazione regionale ad adottare i provvedimenti impugnati.

In quest’ottica, una prima valutazione generale è indispensabile al fine di escludere vizi di legittimità e, in primo luogo profili di eccesso di potere nella forma sintomatica, soprattutto, dello sviamento.

L’Ente regionale ha pianificato la riforma del sistema di contrattualizzazione procedendo, a medio/lungo termine, al superamento del criterio storico di definizione dei badgets nell’ambito delle modifiche conseguenti dalla L n. 118/2022.

La predetta normativa nazionale non è tuttavia ancora vigente, essendo stata postergata la sua entrata in vigore alla data del 31 dicembre 2026 (rif. art. 36 della legge 16/12/2024, n. 193, e art. 4, comma 7, lett. c), del decreto-legge 27/12/2024, n. 202, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 15 del 2025, che ha sostituito il comma 7-bis dell'articolo 4 del decreto-legge 30 dicembre 2023, n. 215, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 febbraio 2024, n. 18).

L’applicazione delle nuove norme, infatti, è stata oggetto di diverse proroghe, in quanto l’attuazione della riforma strutturale ivi stabilita ha suggerito allo stesso legislatore Nazionale, ulteriori approfondimenti istruttori sui criteri di selezione degli operatori economici, verificando, inoltre, l’opportunità di interventi progressivi di adeguamento dei differenti sistemi regionali di accreditamento e di contrattualizzazione.

In attesa delle determinazioni del legislatore nazionale, la Regione Abruzzo ha ugualmente mantenuto fermo il procedimento di ridefinizione dei fabbisogni di specialistica ambulatoriale.

In questo senso, con DGR n. 240 del 27 aprile 2023, la Giunta regionale ha concluso una convenzione con AgeNaS per lo svolgimento di attività strategiche e di supporto finalizzate allo sviluppo, al miglioramento ed al potenziamento del Servizio sanitario regionale.

In attuazione, l’Agenzia Nazionale ha elaborato il documento tecnico “Analisi della produzione 2022 e stima del fabbisogno di prestazioni di specialistica ambulatoriale 2024 – 2025 Regione Abruzzo” (prot. n. 2024/0005184 – RA 0207493/24).

Il rapporto convenzionale, successivamente, è proseguito con la DGR n. 46 del 03.02.2021 proprio allo scopo di acquisire la metodologia per la ridefinizione dei fabbisogni da contrattualizzare ai sensi dell’art 8 quinquies del D.Lgs. n. 502/1992 e ss.mm.ii..

Medio tempore, con la DGR n. 945/2024, l’ASR è stata chiamata a verificare i fabbisogni contrattuali, prendendo a riferimento l’attuale rete di offerta privata accreditata, in un’ottica di bilanciamento dei plurimi interessi concorrenti da comporre nell’ambito della domanda di assistenza regionale e, in ogni caso, nel perimetro economico/finanziario delimitato dai Ministeri affiancanti in quanto sostenibile per il FSR e conforme ai vigenti limiti derivanti dal Piano di Rientro. L’impossibilità di procedere nel senso richiestole dall’esecutivo, è stata rappresentata dall’ASR con nota prot. 0241081/25 del 10 giugno 2025.

L’Agenas, invece, ha rimesso in via definitiva, il proprio documento in data 23 luglio 2025, successivamente, quindi alla scadenza della proroga dei contratti prevista dalla DGR n 945/2025.

La complessità delle valutazioni, sanitarie ed economico-finanziarie, da condurre alla luce della metodologia predisposta da Agenas - necessarie per la definizione in concreto del fabbisogno da contrattualizzare - ha suggerito di delineare una contrattualizzazione a breve e medio termine prendendo a riferimento le esigenze espresse dalle AASSLL e le attuali reti di accreditamento in quanto non ridefinite in sede programmatoria.

Come evidenziato dalla DGR n. 600/2025, lo scopo è stato quello di assicurare la continuità delle cure con specifico riferimento alle prestazioni con classi di priorità U - Urgente (da assicurare entro 72 ore), B - Breve (da assicurare entro 10 giorni), D - Differibile (da assicurare entro 30 giorni per visite e 60 per esami).

In questo modo, la Giunta ha dotato le AASSLL di uno scenario programmatorio chiaro nell’ambito del quale porre in essere le necessarie misure organizzative, procedendo all’allineamento delle scadenze contrattuali relative alle ulteriori Aree di assistenza (rif. DGR n. 407, DGR n. 408 e DGR n. 614/2025), in attesa dell’entrata in vigore del nuovo sistema di contrattualizzazione di cui alla L. n. 118, nell’ottica di una ridefinizione complessiva della materia.

Senza aggravare ulteriormente la spesa a carico del FSR, e senza pregiudicare la continuità assistenziale, la DGR n. 600/2025 ha esteso la contrattualizzazione anche alla Se.Gi Services.

7.§. Considerato il quadro generale, il ricorso introduttivo deve essere respinto per le motivazioni che seguono.

Con i motivi di gravame, richiamando quanto disposto dalla DGR n. 500/2022, relativa all'approvazione delle linee negoziali della specialistica ambulatoriale 2022-2023, la ricorrente sostiene che la Regione, con l'assunzione della nota del 15 febbraio 2024 sarebbe incorsa in una gravissima omissione, in quanto da una parte la ASL di Pescara non avrebbe coinvolto la Struttura nel Piano di recupero delle Liste d'Attesa e che la Regione non avrebbe proceduto all'approvazione del documento tecnico previsto per la nuova metodologia ai fini dell'attribuzione dei tetti di spesa della area della specialistica ambulatoriale. Si sostiene che la mancata indicazione di un limite temporale alla proroga dei contratti 2022/2023 avrebbe determinato un blocco generalizzato del mercato in danno degli erogatori. La Regione avrebbe dovuto ammettere alla contrattazione valida per il 2024 gli erogatori accreditati all’esito del bando del 2016 senza aspettare i nuovi dati della programmazione, ma sulla base degli atti di programmazione assunti dall’Ente regionale precedentemente. Infine, si sostiene l’illegittimità dei provvedimenti impugnati in quanto la decisione della Regione di non ammettere al procedimento di negoziazione la ricorrente determina di fatto la sospensione del suo titolo concessorio.

Le censure sono infondate.

Per quanto concerne la mancata sottoposizione della struttura ricorrente alla stipula di accordi per il recupero delle prestazioni in lista d'attesa, è sufficiente richiamare quanto disposto dalla DGR n. 500/2022 secondo la quale: “a tutela delle strutture di recente accreditamento non ammesse alla contrattazione relativa al biennio 2022-2023, (...) le AA.SS.LL necessitanti, in sede di Piani di Recupero ex D.G.R. n. 170 del 04.04.2022, di prestazioni da privato, dovranno prioritariamente coinvolgere le strutture di recente accreditamento, ove ubicate sul territorio di specifica afferenza, per garantire il soddisfacimento di prestazioni di specialista ambulatoriale non assicurate durante la fase pandemica”.

La lettura della disposizione rende evidente che il coinvolgimento delle strutture private, lungi dall’essere una misura compensativa in favore alle strutture sanitarie, era subordinata alla necessità manifestata dalla singola ASL di recuperare e soddisfare le prestazioni non erogate durante la fase pandemica.

Come già affermato da questo collegio in sede cautelare, “l’Amministrazione resistente, con dichiarazione non contestata specificamente da apposita memoria, ha affermato che la ASL di Pescara ha espressamente comunicato di non avere alcuna prestazione da recuperare, nella branca di competenza della ricorrente, per cui appare un fuor d’opera la censura in merito all’esclusione della stessa in relazione alla stipula di accordi per il recupero delle prestazioni in lista d'attesa” (TAR Abruzzo - L’Aquila, ord. 75/2024).

Relativamente, invece, agli impegni assunti dalla Regione Abruzzo per la contrattazione ex art.8 quinquies riguardante gli esercizi successivi al 2023, dalla documentazione depositata in giudizio si evince che la calendarizzazione delle attività previste dalla DGR n. 14/2023, che distingueva in tre fasi la definizione della nuova metodologia, ha avuto luogo secondo i passaggi riportati:

· Con DGR n. 500 del 31.08.2022 recante:" Erogatori privati accreditati per l'assistenza ospedaliera. Approvazione tetti di spesa per il triennio 2022-2024 ed ulteriori disposizioni" la Regione, nel definire il tetto di spesa per l'acquisto di prestazioni di specialistica ambulatoriale per il biennio 2022/2023, prendeva atto della necessità di superare il criterio della spesa storica sotteso agli attuali budget contrattuali, stabilendo di rideterminare, attraverso una chiara metodologia, i tetti di spesa negoziali attraverso una redistribuzione delle risorse efficiente, in termini di sostenibilità della spesa, efficace in quanto idonea a garantire appropriatamente le necessità assistenziali dei territori di riferimento, non discriminatoria e premiante le strutture maggiormente rispettose degli adempimenti negoziali e delle vigenti disposizioni normative ad essi sottese;

· Con la DGR n. 240 del 27/04/2023 (prot. SIVEAS n. 113/2023) la Regione ha approvato uno schema di convenzione con l'Agenas allo scopo di definire una metodologia finalizzata alla determinazione del fabbisogno di prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale ed una metodologia di calcolo dei limiti massimi di finanziamento per l'acquisto di prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale dagli erogatori privati accreditati, sulla base del fabbisogno regionale.

· L'accordo di collaborazione con l'Agenzia AGENAS è stato stipulato in data 5 giugno 2023 da questa Amministrazione;

· Con Determinazione Direttoriale n. 57 del 28/06/2023 (prot. SIVEAS n. 165/2023) è stato istituito un gruppo di lavoro che, avvalendosi del supporto dell' AGENAS di cui alla convenzione sopra esposta, allo scopo di procedere: alla determinazione dei fabbisogni di prestazioni di specialistica ambulatoriale da garantire nell'ambito degli accordi negoziali di cui all'articolo 8-quinquies del decreto legislativo n. 502/1992 , fermo il limite di spesa sostenibile per il SSR; alla definizione della metodologia di attribuzione dei tetti negoziali delle strutture di specialistica ambulatoriale;

· In esecuzione della convenzione si sono tenuti vari incontri con AGENAS. In particolare, attraverso il supporto del Servizio Flussi Informativi e Sanità Digitale del Dipartimento si è proceduto all'estrazione e all'invio dei dati (volumi e valori) della specialistica ambulatoriale da Flusso C, per gli anni 2019 — 2020 — 2021 e 2022, con il dettaglio degli erogatori, delle prestazioni, della regione di residenza e i dati di mobilità passiva, se disponibili, per gli stessi anni. Inoltre, sempre su richiesta di AGENAS, sono stati riestratti e ritrasmessi i dati della Specialistica Ambulatoriale 2019-2022, eseguendo ulteriori rielaborazioni. In seguito, sempre grazie alla collaborazione del Servizio Flussi Informativi e Sanità Digitale del Dipartimento, come concordato con AGENAS, ai fini dello sviluppo del modello di determinazione del fabbisogno, è stata trasmessa una rielaborazione dei dati suddivisi per genere e per classi d'età. AGENAS, ai fini di una successiva elaborazione, ha richiesto i dati (volumi e valori) della specialistica ambulatoriale da Flusso C, per gli anni 2019 - 2020 - 2021 e 2022, con il dettaglio degli erogatori, delle prestazioni, della regione di residenza e i dati di mobilità passiva, se disponibili, per gli stessi anni. I dati richiesti, sono stati trasmessi in collaborazione con il Servizio Flussi Informativi e Sanità Digitale del Dipartimento Sanità;

· In data 30 novembre 2023 l'Agenzia Nazionale per i Servizi Sanitari Regionali -Agenas- ha rimesso, per opportuna valutazione, una prima bozza del documento tecnico recante Analisi della produzione 2022 e stima del fabbisogno di prestazioni di specialistica ambulatoriale 2024 - 2025;

· In data 16, 19 e 26 gennaio 2024 si sono tenuti degli incontri con le AASSLL al fine di condividere ed analizzare la documentazione pervenuta da Agenas e quindi procedere alla stima del fabbisogno delle prestazioni di specialistica ambulatoriale per il periodo 2024-2025.

È di tutta evidenza che il recepimento del nuovo nomenclatore non potrà non avere un significativo impatto nella definizione dei nuovi tetti di spesa che dovranno tener conto delle nuove condizioni di erogabilità delle suddette prestazioni e che l’Ente regionale deve tener conto di una molteplicità di dati che non possono non essere valutati nell’ambito di una articolata e compiuta istruttoria.

L'attribuzione del nuovo tetto di spesa per il 2024 per la specialistica ambulatoriale non poteva essere adottato prima dell'avvenuto insediamento della nuova Giunta Regionale e, comunque, prima di aver elaborato i dati necessari alla nuova programmazione, ragione per cui, confermando provvisoriamente il tetto di spesa previsto per il 2023, è stata applicata la clausola prevista all'art.2, comma 3 dello schema contrattuale approvato con DGR n. 806/2022, che prevede quanto segue:

"Le parti concordano che il presente contratto potrà essere prorogato alle stesse condizioni giuridiche ed economiche in attesa della stipula del nuovo contratto". Non sfugge la circostanza che la ricorrente non fosse parte di accordi contrattuali da prorogare ma l’Amministrazione, così facendo, ha assicurato la continuità delle cure agli assistiti che diversamente non avrebbero potuto fruire delle prestazioni sanitarie di assistenza specialistica.

Si sottolinea, comunque, che l'accreditamento definitivo delle strutture non costituisce il diritto alle stesse di poter essere contrattualizzate. Alla concessione dell'accreditamento non consegue, infatti, un immediato diritto del soggetto che è stato accreditato, di erogare prestazioni per conto e con spese a carico del bilancio pubblico: ed invero, ai sensi dell'art. 8 del d.lgs. n.502 del 1992, l'operatività del soggetto accreditato consegue alla stipulazione, fra tale soggetto e l'autorità competente, di un "contratto di servizio" cui spetta la puntuale regolamentazione delle caratteristiche e del volume massimo delle prestazioni «che le strutture presenti nell'ambito territoriale della medesima unità sanitaria locale si impegnano ad assicurare, distinto per tipologia e per modalità di assistenza» (art. 8 d.lgs. n.502/1992).

La concreta possibilità di stipulare il contratto dipende, poi, dalle previsioni finanziarie contenute nel piano previsionale annuale, che rappresenta il più saliente momento attuativo ed esecutivo delle scelte discrezionali unilaterali della Regione, alla quale spetta l'individuazione del tetto massimo annuale di spesa sostenibile con il fondo sanitario per singola istituzione o per gruppi di istituzioni.

L’interesse delle strutture accreditate è quello di concorrere alla ripartizione delle risorse in condizioni di parità con gli altri operatori accreditati fermi restando i vincoli e le esigenze di programmazione che, nel caso di specie, non possono essere negate.

8.§. Con il primo ricorso per motivi aggiunti la ricorrente impugna la DGR n. 945/2024, con cui l'Amministrazione regionale ha avviato il procedimento di negoziazione ai sensi dell'art.8 quinquies del D.Lgs.n.502/94 e ss.mm.ii. relativo al biennio 2025-2026, assicurando la proroga dei contratti in essere per un periodo di sei mesi, previa verifica, da parte delle competenti Aziende Sanitarie Locali, sulla permanenza dei requisiti e dei presupposti oggettivi e soggettivi in capo alle strutture, come stabiliti dalla vigente regolazione.

La ricorrente ritiene di essere stata esclusa anche per il 2025 dal novero degli erogatori privati con i quali è stata avviata la predetta negoziazione.

Il primo ricorso per motivi aggiunti è infondato.

La prorogabilità degli accordi contrattuali è espressamente prevista dagli schemi approvati dalla Giunta regionale.

La prosecuzione dei predetti accordi, diversamente da come sostenuto da parte ricorrente, non è derivata dalla nota del 15 febbraio 2024 che, invece, ha esclusivamente ribadito il perimetro economico-finanziario destinato alla specialistica ambulatoriale per l'annualità 2024. Approssimandosi il termine di scadenza degli ulteriori rapporti negoziali, la DGR n. 945/2024, anche per riallineare le contrattualizzazioni di tutte le aree assistenziali (punto 2 del deliberato), ne ha delimitato la prosecuzione a giugno del 2025 (punto 12 del deliberato).

Il collegio ritiene di condividere la tesi della parte resistente secondo la quale la prosecuzione dei rapporti negoziali è stata imposta dal complesso scenario nel quale si colloca la nuova contrattualizzazione ex art. 8 quinquies:

- la vacanza dell'esecutivo regionale che ha ostato alla ridefinizione delle

contrattualizzazioni in scadenza;

- il disavanzo emerso in sede di verifiche delle risultanze del quarto trimestre 2023 che ha imposto le manovre di razionalizzazione previste dalla LRA n. 9/2024;

- le sopravvenute deliberazioni n.738, 739, 740 e 741 del 12/11/2024 con le quali, la Giunta regionale ha approvato i Piani di razionalizzazione delle AASSLL dai quali è conseguita la necessità di ridefinire il perimetro economico-finanziario entro il quale individuare la spesa per gli erogatori privati accreditati;

- la sopravvenuta proroga del termine di entrata in vigore del DM 19 dicembre 2022, decisa da entrambe le Camere nelle sedute, rispettivamente, del 3/12/2024 e de112/12/2024, in sede di approvazione del disegno di legge sulla concorrenza (Legge annuale per il mercato e la concorrenza 2023), formalmente disposta dall"art. 4, comma 7 del D.L. 27 dicembre 2024, n. 202 (c.d. Milleproroghe) ed ulteriormente procrastinata dalla Legge 21/02/2025, n. 15, in sede di conversione del decreto legge.

La predetta indeterminatezza normativa, organizzativa ed economico-finanziaria, ha costretto la Regione a procedere nel senso disposto dalla DGR n. 945 allo scopo di assicurare medio termine i LEA.

La ricorrente reitera, inoltre, la censura secondo la quale la ASL di Pescara non ha sottoposto alla ricorrente la sottoscrizione di alcun accordo per il recupero delle liste di attesa.

Sul punto, è il caso di sottolineare che la ASL di Pescara non ha sottoposto alla ricorrente la sottoscrizione di alcun accordo per il recupero delle liste di attesa in quanto, con la delibera n. 1850 del 7 dicembre 2023, avente ad oggetto “Piano Operativo aziendale per il recupero delle liste di attesa della ASL di Pescara 2023”, l’Ente sanitario ha espressamente precisato che “per il raggiungimento di tutti gli obiettivi contenuti nell’allegato Piano Operativo, l’Azienda non intende ricorrere in alcun modo al supporto e/o collaborazione delle strutture private accreditate di competenza territoriale, ma l’operatività dello stesso sarà garantita esclusivamente mediante attivazione di progetto in regime istituzionale aggiuntivo per tutte le tipologie di prestazioni sanitarie ricomprese negli obiettivi del piano in oggetto”. La scelta della Azienda sanitaria appare legittima in quanto il sistema sanitario non è tenuto ad elargire compensi agli operatori a prescindere da esigenze concrete, né la ricorrente può sostituirsi all’Amministrazione per dettare criteri organizzativi e modalità di spesa di risorse pubbliche.

Prive di pregio sono anche le osservazioni relative all'attuale non vincolatività del DM 19 dicembre 2022 posto che, alla data di predisposizione del provvedimento giuntale, il decreto, ai sensi dell'art. 4, comma 7-bis, del decreto-legge 30 dicembre 2023, n. 215, vigente pro tempore, doveva entrare in vigore entro il 31/12/2024; come già evidenziato, solo a seguito dell'intervenuto art. 4, comma 7 del D.L. 27 dicembre 2024 n. 202, successivamente convertito in legge con modifiche dalla Legge 21/02/2025, n. 15, il termine è stato prorogato al 31 dicembre 2026.

In definitiva la ricorrente lamenta la lesione dell’aspettativa alla contrattualizzazione per l’erogazione di prestazioni sanitarie in convenzione con il SSR, omettendo di considerare la peculiarità del relativo regime di applicazione in materia sanitaria in quanto cedevole rispetto all’esigenza di garantire la continuità dell’erogazione dei LEA, l’affidabilità degli operatori sanitari e il rispetto degli invalicabili limiti finanziari posti in particolare per le Regioni in Piano di rientro.

Il provvedimento giuntale ha carattere programmatorio, come esplicitamente dichiarato al punto 2 del dispositivo, e, in tale ambito, impegna la Regione a definire con successivi provvedimenti i tetti complessivi per area assistenziale e i budget potenzialmente riconoscibili agli erogatori privati accreditati.

Non centrata appare, infine, la censura con la quale la ricorrente afferma che la mancata contrattualizzazione equivarrebbe a sospensione dell’accreditamento richiamando l'art. 7 della LR n. 32/2007. La norma, interpretata correttamente, tuttavia, sanziona con la sospensione del titolo concessorio, le sole strutture accreditate che, ammesse alla negoziazione, non sottoscrivono l'accordo negoziale manifestando cosi, alcun interesse ad erogare prestazioni in nome e per conto del SSR. Il rinvio della contrattualizzazione in attesa della ridefinizione della programmazione regionale, in una fase di incertezza economica e di novità normative non può in alcun modo considerarsi una sospensione illegittima del titolo concessorio.

9.§. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti, oltre alla invalidità derivata, si lamenta la “Violazione dell’art. 2 L. n. 241/1990. Violazione ed errata applicazione dell’art. 8-quinquies del D.lgs. n. 502/1992; violazione ed errata applicazione dell’art. 8 della L.R.A. n. 32/2007. Eccesso di potere per errata e/o carente istruttoria; difetto di motivazione; errore sui presupposti; illogicità manifesta; contraddittorietà; violazione dei principi di buona fede, correttezza, par condicio, imparzialità e tutela della concorrenza”.

In sostanza, nel sostenere la lesione di principi che disciplinano l’attività amministrativa, parte ricorrente evidenzia che una proroga legittimamente resa dovrebbe intervenire in epoca antecedente la scadenza del contratto, e per una sola volta, limitatamente al periodo necessario per l’avvio e la conclusione della nuova procedura, da programmarsi, in ogni caso, con congruo anticipo in previsione della già stabilita cessazione del periodo di efficacia del contratto.

La censura era stata già spiegata nei confronti dalla precedente DGR n. 945/24 che, dopo aver richiamato i provvedimenti di negoziazione relativi alle annualità 2022-2023-2024, precisa che “gli schemi contrattuali, approvati dalla Giunta regionale, prevedono, tutti, la prorogabilità degli accordi in attesa della ridefinizione della nuova contrattazione”.

In realtà DGR n. 406 adottata il 30 giugno 2025 posticipa di soli due mesi la scadenza degli stessi accordi, fra l’altro, evidenziandone le ragioni con ampie ed articolate motivazioni.

La DGR n. 406 del 30 giugno 2025 motiva il differimento del termine di scadenza della proroga con la necessità di acquisire il documento tecnico richiesto ad AGENAS ai sensi della DGR n. 42/2025 nell’ambito, in ogni caso, di un contesto normativo in evoluzione ed ancora in attesa dell’entrata in vigore del nuovo sistema di selezione delle strutture da contrattualizzare (L. n. 118/2022) in considerazione del quale, è stato già evidenziato, la Giunta della Regione Abruzzo, con DGR n. 55/2022, ha programmato la complessa rivisitazione della programmazione in materia.

La motivazione appare sufficiente a giustificare una ulteriore breve proroga in attesa della definizione della complessa attività di adeguamento della programmazione in materia.

10.§. Con il terzo ricorso per motivi aggiunti, la ricorrente chiede l’annullamento in parte qua della Deliberazione di Giunta Regionale n. 600 del 16/09/2025 recante “Contrattualizzazione art. 8 quinquies D.lgs. n. 502/92 e ss.mm.ii. – Prestazioni di specialistica ambulatoriale e di laboratorio analisi (01 settembre 2025 – 31 dicembre 2026) e ulteriori disposizioni”, unitamente agli allegati, in particolare l’Allegato 1, Tabella 1 e Tabella 2, nella sola parte in contestazione, per illegittimità sia derivata che per vizi propri.

La ricorrente e tutti gli erogatori ammessi per la prima volta alla negoziazione sono stati destinatari di un tetto di spesa contrattuale definito prendendo a riferimento quello di minore entità riconosciuto, a livello regionale, a struttura contrattualizzata per la medesima branca specialistica.

Le censure non sono fondate.

Come evidenziato dalla DGR n. 600/2025, la suddetta valorizzazione consente alle strutture destinatarie di acquisire il necessario know how nell’erogazione di prestazioni in nome e per conto del SSR. Il tetto di spesa, inoltre, in quanto già riconosciuto a struttura accreditata e contrattualizzata per la medesima branca specialistica, comprova la propria adeguatezza anche in relazione ai fattori produttivi imposti dai requisiti minimi di autorizzazione e di accreditamento richiesti alla struttura.

La ricorrente ritiene insoddisfacente il budget riconosciutole, pari ad euro 65.263,00 annui e rivendica l’attribuzione di somme maggiori, criticando il criterio adottato dalla Regione e ritenendolo incomprensibile, in quanto a suo avviso la genericità della formulazione utilizzata non consentirebbe di comprendere quale sia la struttura presa a riferimento per la definizione del budget.

La difesa regionale, però, individua nella Fisiolab la struttura di riferimento per la definizione dei budget per le prestazioni di fisiochinesiterapia destinato agli erogatori di prima contrattualizzazione, destinataria di un importo di euro 65.263,00 per l’erogazione di prestazioni di FKT, riscontrabile anche nella DGR 500/2022.

In definitiva, il criterio in base al quale è stata operata la definizione dei tetti di spesa appaiono rispettosi dei principi di correttezza, razionalità e buon andamento, e tali da consentire di salvaguardare l’interesse a bilanciare i contrapposti interessi garantendo la continuità dei LEA, l’affidamento degli erogatori e il rispetto dell’equilibrio di bilancio.

In materia di sanità pubblica spetta alle Regioni provvedere, con atti autoritativi e vincolanti di programmazione, alla fissazione del tetto massimo annuale di spesa sostenibile con il fondo sanitario regionale e distribuire le risorse disponibili, per singola istituzione o per gruppi di istituzioni, nonché stabilire i preventivi annuali delle prestazioni, assicurando l'equilibrio complessivo del sistema sanitario dal punto di vista organizzativo e finanziario. Il carattere impellente delle esigenze di riequilibrio della spesa sanitaria impone dunque all'Amministrazione, in una situazione di scarsità di risorse pubbliche, interventi immediati, con sacrifici posti a vario titolo su tutti coloro che sono presenti nello specifico settore di attività e quindi anche sulle strutture convenzionate, queste ultime libere di valutare la convenienza a continuare ad operare in regime di accreditamento accettando i limiti imposti in modo proporzionato a tutti, o porsi fuori del servizio sanitario nazionale operando privatamente, a favore dei soli utenti privati.

11.§. Per i motivi predetti il ricorso introduttivo e i ricorsi per motivi aggiunti devono essere respinti.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando:

1) respinge il ricorso introduttivo;

2) respinge il primo ricorso per motivi aggiunti;

3) respinge il secondo ricorso per motivi aggiunti;

4) respinge il terzo ricorso per motivi aggiunti;

5) condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di lite che si liquidano in complessivi euro 8.000,00, oltre accessori di legge, da corrispondere alla Regione Abruzzo.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

RI BR NI, Presidente FF, Estensore

Maria Colagrande, Consigliere

Massimo Baraldi, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

RI BR NI

IL SEGRETARIO