Pubblicato il 09/09/2025

N. 07250/2025REG.PROV.COLL.

N. 02609/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2609 del 2024, proposto da
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

NT PA S.p.A., in persona del procuratore speciale pro tempore dott. Davide Carlo Maria Chemelli, rappresentata e difesa dagli avvocati Gian Michele Roberti, Davide Cacchioli, Isabella Perego e Alessandro Bardanzellu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Associazione Altroconsumo, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Prima, n. 230 del 5 gennaio 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di NT PA S.p.A.;

Visto l’appello incidentale proposto da NT PA S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2025, il Cons. Roberto Caponigro e uditi per le parti l’avvocato dello Stato Laura Greta Verena Delbono nonché gli avvocati Isabella Perego e Alessandro Bardanzellu;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, nell’adunanza del 18 febbraio 2020, ha deliberato:

- che la pratica commerciale descritta al punto II del provvedimento, posta in essere dalla società NT PA s.p.a., costituisce, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione, una pratica commerciale scorretta ai sensi degli artt. 24 e 25 del codice del consumo e ne ha vietato la diffusione o continuazione;

- di irrogare alla società NT PA s.p.a. una sanzione amministrativa pecuniaria di € 4.8000.000 (quattromilioniottecentomila euro).

L’NT PA s.p.a. ha impugnato il provvedimento dinanzi al Tar per il Lazio che, con la sentenza della Prima Sezione n. 230 del 5 gennaio 2024, ha accolto il ricorso e, per l’effetto, ha annullato l’atto impugnato.

L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ha interposto il presente appello e – nel premettere come la sentenza appellata abbia rilevato che gli elementi probatori raccolti dall’Autorità non sarebbero sufficienti per dimostrare che NT abbia realizzato una pratica commerciale aggressiva nell’attività di commercializzazione delle polizze assicurative in abbinamento all’erogazione del mutuo o della surroga – ha in primo luogo sostenuto che la sentenza del Tar sarebbe censurabile sotto due distinti, ma correlati, profili, vale a dire l’erronea valutazione del rapporto tra la disciplina settoriale e le norme del codice del consumo e la valutazione della vicenda oggetto di accertamento in modo approssimativo ed atomistico.

L’AGCM ha proposto i seguenti motivi di impugnativa:

I. Sull’autonomia delle valutazioni dell’Agcm in materia di pratiche commerciali scorrette. Violazione e falsa applicazione degli artt. 19, comma 3, e dell’art. 27, comma 1-bis, del Codice del consumo; violazione e falsa applicazione della Direttiva 2005/29/CE; difetto di motivazione per contraddittorietà ed illogicità nella ricostruzione del rapporto tra la disciplina settoriale e le norme del Codice del Consumo

La sentenza del Tar, nonostante riconosca la competenza dell’Autorità, sarebbe in evidente contrasto con il principio di complementarietà tra l’applicazione della disciplina settoriale e la normativa generale in materia di pratiche commerciali scorrette, alla stregua della quale la stessa BA d’TA, nel parere da essa fornito, aveva sottolineato l’autonomia e la non sovrapponibilità tra i due plessi normativi.

La prospettiva accolta dal Tar sarebbe apertamente difforme dal consolidato orientamento del Consiglio di Stato secondo cui il “sistema di tutela del consumatore prevede (…) che il rispetto della normativa di settore non esaurisca gli obblighi di diligenza gravanti sul professionista, non mirando le previsioni di settore alla tutela specifica dei consumatori e al perseguimento delle finalità sottese al Codice del consumo”; sicché, di regola, “il rispetto della disciplina di settore non esclude la possibilità che la condotta del professionista possa porsi in contrasto con la diligenza professionale richiesta dalla normativa a tutela del consumatore”.

Dal parere reso dalla BA d’TA non solo non viene affatto riconosciuta la legittimità della condotta posta in essere da NT ma, anzi, viene esplicitamente riconosciuto che la valutazione sui profili contestati esula dalle proprie competenze, non venendo in rilievo aspetti regolati dalla disciplina di settore.

L’interpretazione fornita dal Tar sulla disciplina delle pratiche commerciali scorrette, la qualificazione dei fatti e la verifica delle prove a sostegno del provvedimento impugnato, si sarebbe tradotta, nei fatti, in una adesione puramente formale alle valutazioni sostanzialmente positive della BA d’TA circa il rispetto della regolamentazione di settore, così rinunciando ad esplorare compiutamente la ricostruzione operata dall’Autorità in cui si disputava, in modo più esteso e, per dir così, “radicale”, dei comportamenti aggressivi posti in essere da NT nell’attività di abbinamento tra mutui/surroghe e polizze assicurative.

L’impostazione del Tar sembrerebbe sottendere una presunzione di liceità delle condotte commerciali conformate alla regolamentazione di settore (i.e. quello in materia di servizi bancari e assicurativi) e porterebbe, negli esiti, a disconoscere l’autonomia delle valutazioni riservate all’Agcm in materia di pratiche commerciali scorrette, fatta salva l’ipotesi in cui dagli accertamenti dell’autorità di regolazione emergano elementi di criticità.

Nel caso di specie, non si controverte del deficit informativo nei confronti del consumatore (che avrebbe potuto rilevare ai fini della contestazione di una pratica commerciale ingannevole), bensì di una pratica commerciale aggressiva realizzata mediante “indebito condizionamento”, ossia, come rilevato nel provvedimento, dello sfruttamento, da parte di NT, della sua posizione di potere, esercitando sui consumatori un’indebita pressione, in modo da limitarne notevolmente la capacità di prendere una decisione consapevole e non consentendo loro di poter scegliere liberamente di sottoscrivere polizze di terzi e non della BA stessa.

II. Sulla prova della pratica aggressiva. Violazione e falsa applicazione degli artt. 24, 25 e 27, comma 1-bis, del Codice del Consumo; violazione e falsa applicazione della Direttiva 2005/29/CE; difetto di motivazione per travisamento dei fatti, contraddittorietà ed irragionevolezza in relazione alla ritenuta insussistenza della illiceità delle pratiche oggetto di accertamento.

La condotta di indebita pressione sui consumatori, posta in essere da NT San OL, risulterebbe dimostrata: i) dall’adozione di politiche aggressive nel collocamento abbinato, come comprovato dalle indicazioni alla rete retail circa le azioni da intraprendere per conseguire i risultati di massimo collocamento possibile delle polizze assicurative; ii) dalla numerosità dei reclami aventi ad oggetto condotte di mis-selling concernenti imposizioni di polizze assicurative ai richiedenti mutui o surroghe; iii) da un chiaro interesse economico della banca nel collocamento delle polizze, in ragione dell’esistenza di un sistema incentivante volto a premiare le performance delle filiali nel collocamento dei prodotti assicurativi; iv) da un contesto di elevate percentuali di abbinamento mutui/surroghe e polizze assicurative (in alcuni casi, superiori all’80%), monitorate dalla stessa banca, a conferma della consapevolezza della criticità nel collocamento delle polizze.

L’approccio seguito dal Tar sarebbe censurabile in quanto, in primo luogo, procede ad una valutazione atomistica e parcellizzata del corredo probatorio presentato dall’Autorità, a scapito di una lettura unitaria che, invece, non si esaurisce in una mera sommatoria degli indizi, bensì valorizza ogni elemento indiziario in una prospettiva globale e unitaria, tendente a porne in luce i collegamenti e la confluenza in un medesimo contesto dimostrativo.

Gli elementi indiziari acquisiti dall’Autorità nel procedimento istruttorio sarebbero plurimi e tutti, se valutati sia singolarmente che unitariamente, dimostrerebbero che NT ha sfruttato la sua posizione di potere, esercitando un’indebita pressione sui consumatori, in modo da limitarne notevolmente la capacità nel prendere una decisione consapevole e non consentendo loro di scegliere liberamente la stipula di polizze di terzi e non della BA stessa.

Quanto alle politiche di abbinamento, le “azioni” indicate alla rete di vendita per conseguire i risultati di massimo collocamento possibile delle polizze assicurative CPI rivelerebbero una pressione particolarmente aggressiva dei direttori di area e di filiale.

La forte pressione sulla rete retail sarebbe stata confermata, in particolare, da una serie di e-mail interne, in cui, per le nuove domande di mutuo, si richiede sempre di indicare la motivazione in caso di mancato acquisto.

Sarebbe molto significativo il dato sull’abbinamento tra polizze incendio e scoppio (IS) e mutui/surroghe – superiore (abbinamento con mutui) o vicina (abbinamento con surroghe) alla soglia dell’80% – visto che il consumatore che richiede la surroga è normalmente già dotato di una polizza incendio e scoppio, acquistata in occasione del mutuo originario. Tali percentuali, contrariamente a quanto affermato dal Tar, non possono considerarsi conseguenza “fisiologica” dell’obbligatorietà della polizza incendio e scoppio, posto che, come puntualizzato nel provvedimento, l’obbligatorietà di tale polizza “non implica necessariamente che la stessa debba essere stipulata con la BA erogatrice del mutuo/surroga”.

Anche con riferimento alle polizze a protezione del finanziamento (PPI), sussisterebbero indici di abbinamento che - pur non superando la soglia di anomalia individuata dalla BA d’TA e dall’Ivass, che non rilevano nel caso di specie, trattandosi, come sopra già argomentato, di una diversa valutazione, non di conformità alla disciplina settoriale, bensì di indebito condizionamento del comportamento del consumatore - sarebbero comunque significativi

Il concreto interesse economico della BA avrebbe trovato fondamento: i) nelle elevate provvigioni (denominate retrocessioni) percepite da NT San OL dalle compagnie assicurative del medesimo Gruppo (NT PA Vita S.p.A. e NT PA Assicura S.p.A.), pari ad una percentuale del 30 - 35% dei premi assicurativi versati dai consumatori; ii) nell’incentivo riconosciuto alla rete retail tramite il pagamento di una provvigione una tantum al collocamento.

Dalle evidenze ispettive risulterebbe un numero di reclami pari, nel primo semestre 2018, a più di [1.000-1.500] contestazioni con cui si denunciavano modalità di offerta dei mutui (in fase di prima accensione o di surroga) volte ad esercitare pressione per la sottoscrizione anche di prodotti assicurativi. Come precisato nel provvedimento, anche ove si considerasse il numero ristretto individuato da SP, il numero dei reclami attinenti alle polizze oggetto del procedimento, nel più ampio periodo gennaio 2017 – maggio 2019, ammonterebbe comunque a [100-150].

Le risultanze istruttorie avrebbero fornito la prova dell’esercizio di pressioni indebite sui consumatori né, in senso opposto, può essere eccepita l’episodicità della condotta, atteso che, come già affermato dalla giurisprudenza, ciò che rileva ai fini dell’accertamento della pratica commerciale scorretta è l’astratta ripetibilità della condotta.

La società NT PA s.p.a. ha analiticamente controdedotto concludendo per il rigetto dell’appello.

La Società, peraltro, ha evidenziato come la proposizione dell’appello da parte di AGCM abbia fatto sorgere il proprio interesse a riproporre i motivi di ricorso assorbiti o non esaminati nella Sentenza, ai sensi dell’art. 101, co. 2, c.p.a. Inoltre, tenuto conto anche di talune argomentazioni espresse da AGCM nel suo primo motivo di appello, ha ritenuto opportuno, in via di estrema cautela, proporre appello incidentale nei confronti della Sentenza, nella parte in cui quest’ultima ha rigettato l’eccezione sollevata dalla BA sul difetto di competenza di AGCM, nonché la censura di violazione del principio di legittimo affidamento.

In particolare, NT PA ha articolato i seguenti motivi:

A. Appello incidentale avverso i capi della sentenza in cui è stata accertata la competenza di Agcm nonché l’assenza della violazione del principio del legittimo affidamento.

I. Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione violazione degli 24 e 25 del CdC. Inapplicabilità della normativa sulle pratiche commerciali scorrette e incompetenza dell’AGCM, ai sensi degli artt. 19, co. 3 e 27, co. 1 bis, del CdC. Difetto di motivazione. Violazione del principio del legittimo affidamento e del divieto di bis in idem.

Il TAR non avrebbe apprezzato al giusto l’articolato quadro normativo settoriale applicabile alla condotta sanzionata al fine di deliberare sulla (in)competenza di AGCM, atteso che la normativa di settore detta una disciplina, di derivazione europea, dettagliata e completa, sia sotto il profilo sostanziale che sanzionatorio, disciplina che regola, in tutte le sue fasi, l’attività di commercializzazione di polizze in abbinamento a mutui/surroghe.

La normativa settoriale si sovrapporrebbe integralmente – in modo “cilindrico” – a quella in materia di pratiche commerciali scorrette, introducendo in capo ai professionisti, nella prospettiva di assicurare una piena tutela al consumatore, obblighi articolati e puntuali proprio rispetto alle medesime condotte qualificate come pratiche scorrette aggressive da AGCM nel provvedimento.

L’AGCM avrebbe ritenuto l’esistenza di una pratica commerciale aggressiva a fronte di un chiaro accertamento di piena legittimità delle condotte affermata dalle autorità di settore (la stessa BA d’TA lo ha dichiarato all’AGCM nel parere reso nel procedimento).

L’Autorità e il TAR avrebbero invero dovuto riconoscere che:

- la condotta della BA era regolata dalla menzionata disciplina di settore;

- nella specie era, ed è, acquisito che la BA si è conformata a tali regole e che, per l’effetto, il suo agire era, ed è, pienamente lecito;

- pertanto, per il principio di non contraddizione, che garantisce l’unità dell’ordinamento (v. Consiglio di Stato n. 732/2022), non sarebbe concepibile che due norme, entrambe poste a tutela dello stesso bene giuridico (in ispecie, la tutela della scelta del consumatore in ipotesi di vendite abbinate), contemplino precetti opposti, nel contenuto e negli effetti: in un caso (quello della norma consumeristica settoriale), riconoscendo la piena liceità della condotta; e nell’altro (quello della norma consumeristica orizzontale), prescrivendo la illiceità della condotta medesima. D’altronde, il principio di non contraddizione è strettamente funzionale a garantire la certezza delle situazioni giuridiche, come ribadito, ancora di recente, dalla Corte di giustizia dell’UE (sentenza 2 marzo 2023, C-432/21, punto 85).

La Sentenza, quindi, dovrebbe essere riformata nella parte in cui (§9) non ha riconosciuto, in presenza delle richiamate norme consumeristiche sector specific - vigilate e applicate da altre autorità, i.e. BA d’TA e SS - l’inapplicabilità della normativa generale in materia di pratiche commerciali scorrette e la conseguente incompetenza dell’AGCM, ai sensi degli artt. 19, co. 3 e 27, co. 1-bis, del CdC.

La Sentenza a fortiori sarebbe viziata nella parte in cui esclude la lesione del legittimo affidamento.

In presenza di norme consumeristiche, generali e speciali, che intervengono sulle stesse condotte e in presenza di valutazioni precise, incondizionate e concordanti dell’autorità preposta alla vigilanza e alla tutela dei consumatori nel settore, sarebbe del tutto contraddittorio ritenere che all’operatore che si sia conformato a tali rassicurazioni, nella sincera convinzione della piena coerenza delle proprie condotte, possa essere opposto un successivo provvedimento interdittivo e sanzionatorio per asserita commissione di una pratica commerciale scorretta.

L’NT PA s.p.a., ai sensi dell’art. 101, co. 2, c.p.a., ha riproposto i motivi rimasti assorbiti nell’esame del Giudice di prime cure, segnatamente il I e il IV motivo di ricorso e, in subordine, il V motivo di ricorso.

I. Primo motivo: violazione e falsa applicazione degli artt. 5 e 6 della delibera n. 25411/2015, artt. 41 della carta dei diritti fondamentali dell’UE e 6 CEDU e 97 cost. – violazione dei principi di legittimo affidamento e certezza del diritto - eccesso di potere per illogicità e carenza di motivazione.

Nel momento in cui ha deliberato l’avvio del procedimento, l’AGCM sarebbe già decaduta dal potere di intervenire.

Ai sensi dell’art. 6, co. 1, della delibera n. 25411/2015, infatti, l’istruttoria deve essere avviata “entro il termine di 180 giorni dalla ricezione dell’istanza di intervento e tale termine è interrotto in caso di richiesta di informazioni fino alla ricezione delle stesse”, pena il “non luogo a provvedere” (art. 5, co. 2).

IV. Quarto motivo: Violazione e falsa applicazione dell’art. 27, co. 7, cdc – Violazione del principio di non discriminazione - Eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà e carenza di motivazione.

La comunicazione di AGCM di rigetto degli impegni presentati da SP sarebbe parimenti illegittima.

Nel provvedimento di rigetto, l’Autorità ha sostenuto anzitutto il proprio interesse a procedere all’accertamento dell’infrazione, facendo valere che la condotta di cui trattasi era “manifestamente scorretta e grave”, in ragione delle peculiarità del prodotto commercializzato e del suo presunto grado di offensività.

Detta constatazione risulterebbe però contraddittoria e arbitraria tenuto conto della prassi AGCM in materia di bundling fra prodotti finanziari e polizze assicurative.

V. Quinto motivo: Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, co. 2, e 11 l. 689/1981 – Violazione del principio di proporzionalità e non discriminazione – Eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà e carenza di motivazione.

In subordine, non vi sarebbero stati i presupposti per comminare una sanzione e, in ogni caso, AGCM ne avrebbe erroneamente determinato l’ammontare.

Ai fini di un giudizio proporzionato, l’Autorità avrebbe dovuto valutare la circostanza che SP avrebbe agito nella convinzione di una sua piena coerenza con le norme di settore (confermata del resto dagli interventi di SS e BA d’TA).

A ciò si aggiunga che AGCM non avrebbe neppure tenuto in debita considerazione l’opera svolta e la personalità della ricorrente.

SP, già prima della conclusione del procedimento avrebbe adottato un articolato set di misure finalizzate a eliminare ogni possibile criticità paventata dall’AGCM e ciò sia con riguardo alle nuove polizze che ai contratti già stipulati.

Le parti hanno depositato altre analitiche memorie a sostegno ed illustrazione delle rispettive difese.

All’udienza pubblica del 10 luglio 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, nell’adunanza del 18 febbraio 2019, ha deliberato:

a) che la pratica commerciale descritta al punto II del provvedimento, posta in essere dalla società NT PA s.p.a., costituisce per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione, una pratica commerciale scorretta ai sensi degli artt. 24 e 25 del codice del consumo, e ne ha vietato la diffusione o continuazione;

c) di irrogare alla società NT PA s.p.a. una sanzione amministrativa pecuniaria di 4.800.000 € (quattromilioniottocentomila euro);

e) che il professionista comunichi all’Autorità, entro il termine di sessanta giorni dalla notifica del provvedimento, le iniziative assunte in ottemperanza alla diffida di cui al punto a).

La pratica commerciale concerne la condotta, posta in essere da NT PA s.p.a. (anche SP), a partire dal mese di aprile 2017, nell’ambito della commercializzazione di contratti di mutuo immobiliare anche con surrogazione, consistente “nell’aver indotto i consumatori, intenzionati a stipulare i suddetti contratti di mutuo immobiliare, a sottoscrivere polizze assicurative di vario genere, tra cui, ad esempio, incendio e scoppio, polizze a garanzia del credito e polizze sulla vita, commercializzate dalla BA, ponendo tale sottoscrizione come condizione per la concessione del finanziamento”.

3. L’appello principale, proposto dall’Autorità garante della Concorrenza e del mercato, è fondato e va di conseguenza accolto, mentre l’appello incidentale proposto da NT PA s.p.a., così come i motivi dalla stessa riproposti ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., sono infondati e vanno di conseguenza respinti.

4. Il provvedimento impugnato, sulla scorta di una analitica motivazione, ha così concluso:

“ 117. In conclusione, se da un lato il quadro normativo di riferimento, nel rispetto dei presidi informativi di settore, consente il collocamento contestuale di polizze assicurative in occasione della concessione del mutuo o della surroga, dall’altro si osserva che il complesso degli elementi probatori acquisiti, che devono essere valutati unitariamente - in particolare, l’adozione di politiche aggressive nel collocamento abbinato a fronte di numerosi reclami e in presenza di un chiaro interesse economico della BA, in un contesto di elevate percentuali di abbinamento tra mutui/surroghe e polizze assicurative, monitorate dalla stessa BA, peraltro consapevole delle criticità connesse - dimostra che la BA ha sfruttato la sua posizione di potere, esercitando sui consumatori un’indebita pressione, in modo da limitarne notevolmente la capacità di prendere una decisione consapevole e non consentendo loro di poter scegliere liberamente polizze di terzi e non della BA stessa.

118. Sulla base delle considerazioni esposte, si rileva pertanto che SP ha posto in essere una pratica commerciale aggressiva, in violazione degli artt. 24 e 25 del Codice del Consumo, per avere indebitamente condizionato i consumatori ad acquistare, in abbinamento a mutui conclusi anche tramite di surroghe, polizze assicurative di vario genere (incendio e scoppio o a protezione del finanziamento), emesse da compagnie assicurative dello stesso Gruppo societario e collocate dalla stessa BA ”.

In particolare, l’accertamento della pratica commerciale aggressiva è stato basato sui seguenti elementi probatori valutati unitariamente:

- SP ha sollecitato il ricorso a modalità aggressive, da parte della rete retail, nella commercializzazione delle polizze assicurative in abbinamento ai mutui o alle surroghe;

- la forte pressione sulla rete retail, volta a sfruttare la posizione di potere della BA rispetto al consumatore, è confermata tanto da una serie di documenti interni, che indicano le filiali con buoni risultati a fini di comparazione anche tra direttori di filiale, quanto dalle email in cui, per le nuove domande di mutuo, si richiede sempre di indicare la motivazione in caso di mancato acquisto;

- tale attività di controllo e implementazione non rientra nell’alveo della normale tensione commerciale, volta al collocamento di propri prodotti (polizza assicurative) in abbinamento ad altri prodotti (mutui/surroghe), ma, considerati i dati quantitativi sugli abbinamenti, è finalizzata a mettere in atto un sistema di vendita che, sfruttando il potere della BA, altera la scelta consapevole dei consumatori ad acquistare polizze assicurativa in abbinamento a mutui/surroghe;

- l’elevato numero di reclami ricevuti dalla BA in merito alle vendite abbinate, che, dalle evidenze ispettive, risulta pari, nel primo semestre 2018, a più di 1000-1500 contestazioni; peraltro, anche ove di considerasse il numero ristretto individuato da SP, il numero dei reclami attinenti alle polizze oggetto del procedimento, nel più ampio periodo gennaio 2017 – maggio 2019, ammonterebbe comunque a 100 – 150;

- il contesto è caratterizzato dalla sussistenza di un concreto interesse economico della BA al collocamento sul mercato di polizze incendio e scoppio e di polizze a protezione del credito e ciò trova fondamento nelle elevate provvigioni versate dalle compagnie assicurative alla BA stessa che, dopo diverse recenti riduzioni, è ad oggi pari al 10%-50% del premio versato al netto delle imposte, nonché nell’incentivo riconosciuto anche alla rete retail tramite il pagamento di una provvigione una tantum al collocamento;

- le percentuali di abbinamento tra polizze incendio e scoppio e surroghe così elevate – con una media nel periodo di riferimento superiore all’80%-85% - che confermano vendite abbinate indebitamente imposte dalla BA, visto che il consumatore che richiede la surroga è normalmente dotato di polizza incendio e scoppio acquistata in occasione del mutuo originari;

- gli elevati tassi di abbinamento sono rilevabili anche per le polizze a protezione del finanziamento.

5. La sentenza di primo grado ha accolto il ricorso proposto da NT PA, in estrema sintesi, in quanto:

- le risultanze dell’attività ispettiva compiuta dalla BA d’TA non sono state prese in considerazione dall’AGCM nell’emettere il provvedimento sanzionatorio de quo, perché ritenute “del tutto irrilevanti” ai fini della configurabilità di una pratica commerciale aggressiva, mentre il Tar ha ritenuto irragionevole la svalutazione della rilevanza delle predette circostanze;

- il giudice di primo grado non ha rinvenuto elementi sufficienti a ravvisare nel comportamento di NT PA quel carattere di indebita coartazione della volontà dei consumatori che caratterizza le condotte qualificabili come aggressive ai sensi degli articoli 24 e 25 del codice del consumo.

Peraltro, nell’accogliere la censura relativa alla mancata considerazione delle risultanze dell’attività ispettiva compiuta dalla BA d’TA, il Tar ha evidenziato che:

“ 9. – Iniziando, dunque, l’analisi del ricorso dal secondo motivo, deve osservarsi che il provvedimento dell’AGCM non ha invaso il campo di competenza dell’Autorità di regolamentazione del settore, come eccepito dalla ricorrente.

La questione che viene in rilievo è quella nota del rapporto tra pratica commerciale scorretta e condotta dell’impresa soggetta a regolamentazione di settore.

Come già chiarito dalla giurisprudenza in casi analoghi, non è riscontrabile alcuna oggettiva incompatibilità tra la normativa sostanziale del Codice del Consumo e quella in materia di servizi bancari e assicurativi.

Non è nemmeno predicabile una sovrapponibilità degli interessi sostanziali sottesi alle disposizioni in materia di pratiche commerciali scorrette rispetto a quelli protetti dalla normativa speciale e affidati alla tutela della BA d’TA e dell’SS (cfr., in termini, Cons. Stato, Sez. VI, 10 dicembre 2020, n. 7852).

Non vi è dubbio sul fatto che le condizioni di esercizio dell’attività di vendita abbinata mutui-polizze trovino fonte regolatrice nelle previsioni del Testo Unico BArio e nel Codice delle assicurazioni private, ma è altrettanto indubbio che il contraente del mutuo e della polizza sia un consumatore e che, quindi, sia tutelato anche dalle norme sul Codice del Consumo, che sono state applicate nel caso di specie dall’AGCM.

A seguito dell’introduzione dell’art. 27, comma 1 bis, del Codice del Consumo, peraltro, è ormai pacifico che la competenza a sanzionare pratiche commerciali scorrette spetti all’AGCM, la quale –nei settori regolati – è tenuta ad acquisire il parere della competente autorità indipendente, così come avvenuto nel caso di specie.

È del pari pacifico che l’AGCM possa censurare le condotte di professionisti operanti nei settori regolamentati, nella misura in cui risulti un margine di libertà nell’azione imprenditoriale, in forza del principio di non contraddizione dell’ordinamento: l’Autorità di regolazione interviene, infatti, a monte fissando le regole di condotta, e l’AGCM verifica a valle se, al di fuori del perimetro regolato dalla normativa di settore, l’operatore economico non abbia violato la disciplina consumeristica (cfr. TAR Lazio – Roma, Sez. I, 18 novembre 2022, n. 15322).

9.1. – Nel caso di specie, l’AGCM non ha contestato alla BA la violazione della disciplina regolamentare, bensì ha ritenuto che la stessa, nel porre in essere un’attività che in astratto è lecita (vendita abbinata mutui-polizze), abbia in concreto condizionato indebitamente i consumatori ad acquistare, in abbinamento al mutuo o alla surroga, polizze assicurative, emesse da compagnie partner della BA, con ciò ponendo in essere una pratica commerciale aggressiva, ai sensi degli

artt. 24 e 25 del Codice del Consumo.

Non si profila, così, alcuna incompetenza dell’AGCM nell’adozione del provvedimento sanzionatorio di cui è causa, né tanto meno, una lesione del legittimo affidamento di NT PA maturato a seguito delle verifiche ispettive positive compiute dalla BA d’TA, le quali avevano ad oggetto il rispetto della normativa di settore e non la condotta - di fatto - posta in essere dalla BA nella commercializzazione delle polizze in abbinamento all’erogazione del mutuo.

10. – Il profilo di doglianza che appare invece, ad avviso del Collegio, pienamente condivisibile è quello con cui è stata dedotta l’illegittimità del provvedimento sanzionatorio per non aver tenuto in considerazione i plurimi presìdi adottati dalla BA in conformità alla normativa specifica di settore, al fine di tutelare i consumatori in occasione della vendita abbinata mutui/polizze ”.

6. Di talché, stante la loro stretta connessione, il Collegio ritiene di esaminare congiuntamente l’appello incidentale, con cui NT PA ha sostenuto l’inapplicabilità nella fattispecie, regolata da norme consumeristiche specifiche del settore, della normativa generale in materia di pratiche commerciali scorrette, con conseguente incompetenza dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, ed il primo motivo contenuto nell’appello principale, con cui l’Autorità ha dedotto che la sentenza del Tar, nonostante riconosca la competenza dell’Autorità, è in evidente contrasto con il principio di complementarietà tra l’applicazione della disciplina settoriale e la normativa generale in materia di pratiche commerciali scorrette.

6.1. La prospettazione dell’appellante incidentale è infondata, sussistendo la competenza nella fattispecie dell’AGCM, mentre è fondata la doglianza proposta con l’appello principale.

6.2. In proposito, deve essere approfondito il complesso e delicato tema dell’actio finium regundorum tra Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato e le Autorità di settore, nel caso di specie BA d’TA ed Ivass.

6.2.1. La giurisprudenza della Sezione, anche attraverso il richiamo alla giurisprudenza del giudice europeo, ha già esaminato il rapporto nella detta materia tra l’Autorità Antitrust e le Autorità di settore, pervenendo a conclusioni che il Collegio condivide pienamente (cfr, ex multis, Cons. Stato, VI, 7 gennaio 2025, n. 80).

La giurisprudenza europea e la giurisprudenza nazionale hanno ritenuto che al criterio della specialità, che vedrebbe prevalere la competenza dell’Autorità settoriale, debba preferirsi il criterio della incompatibilità, che vede possibile l’intervento dell’Autorità di settore solo qualora la condotta contestata abbia “ambiti specifici”, nel senso che non rientri nel potere di intervento dell’Antitrust.

In altri termini, l’incompatibilità, con conseguente competenza dell’Autorità di settore, sussisterebbe quando la condotta posta in essere costituisce oggetto di possibile intervento solo da parte di quest’ultima, laddove, se la condotta contestata è tale da rientrare in astratto nel potere di intervento di ambedue le Autorità, la competenza ad accertare e sanzionare le pratiche commerciali scorrette è dell’Antitrust, non dell’Autorità di settore.

In particolare, la giurisprudenza della Sezione (da ultimo sentenze 9 luglio 2024, n. 6077; 5 giugno 2024, n. 5030 e 5 aprile 2024, n. 3175, alle quali si fa riferimento anche ai sensi dell’art. 74 c.p.a.) ha formulato le seguenti considerazioni, dalle quali il Collegio non ha ragioni per discostarsi:

“ … La giurisprudenza europea ha chiarito che la formula dell’art. 3 comma 4 della Direttiva, secondo la quale “In caso di contrasto tra le disposizioni della presente direttiva e altre norme comunitarie che disciplinino aspetti specifici delle pratiche commerciali sleali, prevalgono queste ultime e si applicano a tali aspetti specifici”, si applica anzitutto al solo caso di contrasto fra norme europee, e non al caso di contrasto fra norme europee e norme nazionali ed ha poi nella sostanza un campo di applicazione molto limitato, ristretto al caso in cui “disposizioni estranee” alla direttiva disciplinino “aspetti specifici” delle pratiche commerciali sleali, in modo da imporre “ai professionisti, senza alcun margine di manovra, obblighi incompatibili” con quelli stabiliti dalla direttiva stessa. Al di fuori da questo caso, che nella specie non si configura, la normativa europea non osta ad una normativa nazionale, come quella in esame, per cui la competenza a sanzionare le pratiche commerciali aggressive spetta all’Autorità generalmente competente in materia di concorrenza e mercati, e non all’Autorità specifica di settore” (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI, n. 665 del 2021). In proposito rileva l’insegnamento della Corte di Giustizia dell’Unione europea (sez. II, sentenza 13 settembre 2018, n. 54). La Corte ha affermato che la nozione di «contrasto» fra normativa consumeristica e normativa di settore non comporta per la sua soluzione il riferirsi ad un principio di specialità bensì denota «un rapporto tra le disposizioni cui si riferisce che va oltre la mera difformità o la semplice differenza, mostrando una divergenza che non può essere superata mediante una formula inclusiva che permetta la coesistenza di entrambe le realtà, senza che sia necessario snaturarle”.

Ne consegue “che «contrasto» sussiste unicamente quando «disposizioni estranee» alla direttiva n. 29 del 2005, disciplinanti «aspetti specifici delle pratiche commerciali sleali», impongono «ai professionisti, senza alcun margine di manovra, obblighi incompatibili» con quelli stabiliti dalla suddetta direttiva. Da quanto esposto risulta come il Giudice Europeo ritiene che il criterio di risoluzione di una possibile concorrenza di norme che disciplinano la condotta contestata sia costituito non dal “criterio di specialità” ma dal “criterio di incompatibilità”. La Corte di Giustizia decreta, pertanto, l’abbandono dei criteri di matrice penalistica che sono poco compatibili con la natura delle regole di condotta contemplate nei due settori. Queste, come già sottolineato, essendo espressione del principio di buona fede e demandando al caso concreto la loro completa tipizzazione, non si prestano ad un confronto astratto mediante comparazione delle fattispecie. In questa prospettiva, l’espressione «aspetti specifici» della pratica commerciale scorretta impone un confronto non tra interi settori o tra fattispecie concrete, ma tra singole norme generali e di settore, con applicazione di queste ultime soltanto qualora esse contengano profili di disciplina incompatibili con quelle generali di disciplina delle pratiche commerciali scorrette. Ne consegue che la normativa di settore non disciplinerà pratiche commerciali scorrette, ma condotte che presentano aspetti di divergenza radicale con tali pratiche e che sul diritto dei consumatori si afferma una disciplina generale dell’Antitrust.

In termini di riparto di competenza va quindi ribadito il principio a mente del quale la regola generale è che, in presenza di una pratica commerciale scorretta, la competenza è dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato. La competenza delle altre Autorità di settore è residuale e ricorre soltanto quando la disciplina di settore regoli “aspetti specifici” delle pratiche che rendono le due discipline incompatibili (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. VI nn. 7296 e 4357 del 2019).

Va ribadita, quindi, la piena complementarietà e possibilità di armonizzazione tra disciplina del Codice del Consumo e regolazioni settoriali: il criterio cui fare riferimento per la soluzione dei casi in cui la condotta contestata sia soggetta a discipline concorrenti deve essere quello “di incompatibilità” e non quello “di specialità”. Il citato “criterio di incompatibilità” implica che tra le due discipline sussista una complessiva divergenza di contenuti che non ne consenta l’astratta coesistenza …”.

6.2.2. Ne consegue che, non essendoci alcuna incompatibilità tra le discipline in questione, non sussiste dubbio sulla competenza dell’Autorità antitrust ad accertare e sanzionare le pratiche commerciali scorrette in tema di “abbinamento” tra mutui/surroghe e prodotti assicurativi.

D’altra parte, l’art. 120-octies, comma 1, del d.lgs. 385 del 1993 (Testo Unico BArio) fa salvo quanto previsto dalla parte II, titolo III, del Codice del consumo, così come l’art. 120-quinquies, comma 7, del d.lgs. n. 209 del 2005 (codice delle assicurazioni private) fa salve le previsioni del Codice del Consumo di cui al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206, ove applicabili.

6.2.3. Nel caso di specie, non è neppure possibile affermare la sovrapponibilità degli ambiti di intervento tra la BA d’TA (ed Ivass) e l’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, nel senso che la condotta contestata è tale da rientrare in astratto nel potere di intervento di ambedue le Autorità.

Il controllo della BA d’TA sugli “abbinamenti” mutui-polizze è finalizzato ad assicurare la tutela del consumatore e la trasparenza delle condizioni contrattuali, verificando che non ci siano costrizioni, che i costi e i benefici siano chiari e che la polizza abbinata offra un’effettiva utilità per il cliente, mentre la finalità del controllo dell’AGCM sugli “abbinamenti” è quella di prevenire e sanzionare pratiche commerciali scorrette, tutelando il consumatore da eventuali condizionamenti, pubblicità ingannevole o clausole vessatorie, che non consentano di scegliere la polizza più adatta, al fine di mantenere un mercato trasparente e competitivo.

Pertanto, mentre il controllo della BA d’TA ha ad oggetto la documentazione fornita dalla BA inerente gli assetti organizzativi e procedurali dalla stessa adottati, il controllo dell’AGCM, al di là degli assetti formalizzati, ha ad oggetto le concrete condotte tenute dalla BA le quali, pur in presenza di procedure interne ineccepibili, possono tradursi in indebiti condizionamenti per i consumatori.

In altri termini, la BA d’TA (come l’Ivass) esercita un controllo più propriamente di “diritto”, mentre l’AGCM estende la propria competenza al “fatto” accertando l’eventuale condizionamento in “concreto”, a prescindere dalle procedure organizzative di cui la banca si è dotata, dei consumatori nell’abbinamento tra polizze assicurative e mutui ipotecari.

D’altra parte, la BA d’TA, in data 6 febbraio 2020, nel rendere il parere richiesto ai sensi dell’art. 27, comma 1-bis, d.lgs. n. 206 del 2005 dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, nel richiamare le disposizioni di “trasparenza” che consentono agli intermediari di offrire accanto a un contratto di finanziamento, altri contratti (anche assicurativi) specifiche procedure organizzative e di controllo che forniscano determinate assicurazioni e nello specificare che, con riguardo al credito immobiliare ai consumatori, in base all’art. 120-octiesdecies del TUB, i pacchetti che prevedono un abbinamento con “altri prodotti o servizi finanziari distinti” possono essere offerti e commercializzati purché il contratto di credito sia disponibile per il consumatore anche separatamene, ha precisato che viene comunque fatto salvo quanto previsto dall’art. 21, comma 3-bis, del codice del consumo, secondo cui è” considerata scorretta la pratica commerciale di una banca, di un istituto di credito o di un intermediario finanziario che, ai fini della stipula di un contratto di mutuo, obbliga il cliente alla sottoscrizione di una polizza assicurativa erogata dalla medesima banca, istituto o intermediario ovvero all'apertura di un conto corrente presso la medesima banca, istituto o intermediario”.

La Banda d’TA, pertanto, nel rendere il parere ha espressamente riconosciuto che le proprie valutazioni non incidono sulla competenza ad accertare l’esistenza di una pratica commerciale scorretta in materia.

6.2.4. In definitiva, da un lato, sussiste certamente la competenza dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato ad accertare e sanzionare le pratiche commerciali scorrette in tema di “abbinamenti” mutuo/polizze assicurative (con conseguente infondatezza dell’appello incidentale), dall’altro, risulta del tutto irrilevante ai fini dell’adozione e della legittimità dell’atto contestato in questa sede che gli accertamenti ispettivi cui è stata sottoposta NT PA non abbiano dato luogo a sanzioni per violazione delle disposizioni di “trasparenza” (con conseguente fondatezza del primo motivo dell’appello principale).

6.3. Di conseguenza, in presenza di competenze distinte, complementari e non sovrapponibili tra le Autorità di settore e l’Autorità antitrust, nessuna lesione al legittimo affidamento di SP può ritenersi avvenuta.

7. Parimenti fondato è il motivo dell’appello principale, con cui l’Autorità ha censurato la sentenza di primo grado laddove ha ritenuto che, nel giudizio, non siano rinvenibili elementi sufficienti a ravvisare nel comportamento della BA un carattere di indebita coartazione della volontà dei consumatori.

7.1. In primo luogo, occorre porre nuovamente in rilievo, al fine di evidenziare la particolare delicatezza della fattispecie e l’onere di particolare diligenza cui gli operatori del settore sono conseguentemente tenuti, che la condotta è stata realizzata in un contesto in cui il potenziale cliente risulta particolarmente vulnerabile, atteso che il consumatore, nelle trattative volte alla conclusione di un contratto di mutuo, anche con surroga, è parte di un rapporto contrattuale sbilanciato, in cui non ha né la certezza della concessione del mutuo né la sicurezza della tempestività dell’erogazione, e ciò in quanto tali scelte costituiscono il frutto di decisioni unilaterali della BA.

7.2. La pratica commerciale concerne la condotta, posta in essere da NT PA s.p.a., a partire dal mese di aprile 2017, nell’ambito della commercializzazione di contratti di mutuo immobiliare anche con surrogazione, consistente “nell’aver indotto i consumatori, intenzionati a stipulare i suddetti contratti di mutuo immobiliare, a sottoscrivere polizze assicurative di vario genere, tra cui, ad esempio, incendio e scoppio, polizze a garanzia del credito e polizze sulla vita, commercializzate dalla BA, ponendo tale sottoscrizione come condizione per la concessione del finanziamento”.

7.3. L’Autorità, con la delibera del 18 febbraio 2019 in contestazione, ha accertato che la stessa costituisce, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione, una pratica commerciale scorretta ai sensi degli articoli 24 e 25 del codice del consumo e ne ha vietato la diffusione o continuazione.

7.4. L’art. 24 del d.lgs. n. 206 del 2005 (codice del consumo) stabilisce che:

“ E' considerata aggressiva una pratica commerciale che, nella fattispecie concreta, tenuto conto di tutte le caratteristiche e circostanze del caso, mediante molestie, coercizione, compreso il ricorso alla forza fisica o indebito condizionamento, limita o è idonea a limitare considerevolmente la libertà di scelta o di comportamento del consumatore medio in relazione al prodotto e, pertanto, lo induce o è idonea ad indurlo ad assumere una decisione di natura commerciale che non avrebbe altrimenti preso ”.

Il successivo art. 25 dispone che:

“ Nel determinare se una pratica commerciale comporta, ai fini del presente capo, molestie, coercizione, compreso il ricorso alla forza fisica, o indebito condizionamento, sono presi in considerazione i seguenti elementi:

a) i tempi, il luogo, la natura o la persistenza;

b) il ricorso alla minaccia fisica o verbale;

c) lo sfruttamento da parte del professionista di qualsivoglia evento tragico o circostanza specifica di gravità tale da alterare la capacità di valutazione del consumatore, al fine di influenzarne la decisione relativa al prodotto;

d) qualsiasi ostacolo non contrattuale, oneroso o sproporzionato, imposto dal professionista qualora un consumatore intenda esercitare diritti contrattuali, compresi il diritto di risolvere un contratto o quello di cambiare prodotto o rivolgersi ad un altro professionista;

e) qualsiasi minaccia di promuovere un'azione legale ove tale azione sia manifestamente temeraria o infondata ”.

7.5. L’accertamento della pratica commerciale aggressiva è stato basato sui seguenti elementi probatori valutati globalmente ed unitariamente:

- SP ha sollecitato il ricorso a modalità aggressive, da parte della rete retail, nella commercializzazione delle polizze assicurative in abbinamento ai mutui o alle surroghe;

- la forte pressione sulla rete retail, volta a sfruttare la posizione di potere della banca rispetto al consumatore, è confermata tanto da una serie di documenti interni, che indicano le filiali con buoni risultati a fini di comparazione anche tra direttori di filiale, quanto dalle email in cui, per le nuove domande di mutuo, si richiede sempre di indicare la motivazione in caso di mancato acquisto;

- tale attività di controllo e implementazione non rientra nell’alveo della normale tensione commerciale, volta al collocamento di propri prodotti (polizza assicurative) in abbinamento ad altri prodotti (mutui/surroghe), ma, considerati i dati quantitativi sugli abbinamenti, è finalizzata a mettere in atto un sistema di vendita che, sfruttando il potere della BA, altera la scelta consapevole dei consumatori ad acquistare polizze assicurative in abbinamento a mutui/surroghe;

- l’elevato numero di reclami ricevuti dalla BA in merito alle vendite abbinate, che, dalle evidenze ispettive, risulta pari, nel primo semestre 2018, a più di 1000-1500 contestazioni; peraltro, anche ove di considerasse il numero ristretto individuato da SP, il numero dei reclami attinenti alle polizze oggetto del procedimento, nel più ampio periodo gennaio 2017 – maggio 2019, ammonterebbe comunque a 100 – 150;

- il contesto è caratterizzato dalla sussistenza di un concreto interesse economico della BA al collocamento sul mercato di polizze incendio e scoppio e di polizze a protezione del credito e ciò trova fondamento nelle elevate provvigioni versate dalle compagnie assicurative alla BA stessa che, dopo diverse recenti riduzioni, è ad oggi pari al 10%-50% del premio versato al netto delle imposte, nonché nell’incentivo riconosciuto anche alla rete retail tramite il pagamento di una provvigione una tantum al collocamento;

- le percentuali di abbinamento tra polizze incendio e scoppio e surroghe così elevate – con una media nel periodo di riferimento superiore all’80%-85% che confermano vendite abbinate indebitamente imposte dalla BA, visto che il consumatore che richiede la surroga è normalmente dotato di polizza incendio e scoppio acquistata in occasione del mutuo originari;

- gli elevati tassi di abbinamento sono rilevabili anche per le polizze a protezione del finanziamento.

7.5.1. La sentenza di primo grado ha ritenuto che tali elementi non siano sufficienti a ravvisare nel comportamento di NT PA quel carattere di indebita coartazione della volontà dei consumatori che caratterizza le condotte qualificabili come aggressive ai sensi degli articoli 24 e 25 del codice del consumo.

7.5.2. Il Collegio, diversamente, è dell’avviso che il quadro indiziario sia probante e tale da legittimare l’intervento dell’Autorità.

7.5.2.1. L’articolo 120-octiesdecies del Testo Unico BArio rubricato “Pratiche di commercializzazione abbinata”, consente le vendite abbinate tra un contratto di credito e altri prodotti finanziari, purché il contratto di credito sia disponibile per il consumatore anche separatamente. Tale principio è integrato dall’articolo 28 del d.l. 24 gennaio 2012, secondo cui le banche e gli intermediari finanziari possono “condizionare l’erogazione del mutuo immobiliare o del credito al consumo alla stipula di un contratto di assicurazione” ovvero possono “abbinare un contratto di assicurazione all’erogazione del mutuo o del credito”, purché accettino, “senza variare le condizioni offerte per l'erogazione del mutuo immobiliare o del credito al consumo”, la polizza che il cliente presenterà o reperirà sul mercato; in tali casi la polizza presentata dal cliente “deve avere contenuti minimi corrispondenti a quelli richiesti”. Nello stesso senso, l’articolo 120 quinquies “Vendita abbinata” del Codice delle assicurazioni private (D. Lgs. n. 209/2005), al comma 3 prevede che “se un prodotto assicurativo è accessorio rispetto a un bene o servizio diverso da una assicurazione, come parte di un pacchetto o dello stesso accordo, il distributore di prodotti assicurativi offre al contraente la possibilità di acquistare il bene o servizio separatamente”.

Di talché, in estrema sintesi, il quadro normativo complessivo – che consente alle banche di procedere ad una vendita abbinata del mutuo immobiliare e di una polizza assicurativa – richiede, tuttavia, che il consumatore sia messo nella condizione di poter scegliere e reperire autonomamente sul mercato una polizza più conveniente di quella offerta dallo stesso erogatore del credito, anche laddove essa sia ritenuta obbligatoria.

7.5.2.2. Il Collegio, in primo luogo, ritiene evidente il valore indiziario delle segnalazioni pervenute ai fini dell’accertamento di una pratica commerciale idonea, attraverso un indebito condizionamento, a limitare considerevolmente la libertà di scelta del consumatore medio, inducendolo ad una decisione di natura commerciale che altrimenti non avrebbe preso.

In proposito, si consideri che, anche a voler prescindere dalla segnalazione dell’Ivass in data 5 aprile 2017, il provvedimento ha dato conto di diverse segnalazioni pervenute dai consumatori dal mese di luglio 2017 fino al mese di settembre 2019, in cui sono riportati comportamenti attuati da singoli dipendenti dell’istituto di credito, dichiarati come aggressivi, in quanto volti a vincolare l’erogazione del mutuo alla sottoscrizione di un prodotto assicurativo.

A titolo paradigmatico possono essere citate due segnalazioni all’AGCM, versate in atti, in data 19 settembre 2017 e in data 23 novembre 2017, in cui, rispettivamente, il contratto di mutuo è stato subordinato all’apertura di un conto corrente presso NT PA o la stipula di un’assicurazione vita, entrambe non previste dal preventivo on line, e, in caso di surroga del mutuo, il consumatore si è trovato nell’impossibilità di trasferire la polizza, con necessità di accettare le condizioni di NT sull’assicurazione.

Parimenti significativa è la segnalazione inviata in data 18 dicembre 2018 da Altroconsumo contenente i risultati di un’indagine di mistery shopping presso diversi istituti di credito ed incentrata sugli abbinamenti tra surroghe e polizze assicurative, tra cui le polizze incendio e scoppio. Nell’indagine svolta presso una filiale di SP di Milano è risultato che essa non ha proposto alla sua clientela la possibilità di trasferire la polizza incendio e scoppio originariamente stipulata con la banca che ha erogato il mutuo oggetto di sostituzione, vincolando l’erogazione alla sottoscrizione di una nuova polizza incendio e scoppio offerta e commercializzata da SP.

Ancora indizi significativi sono costituiti dalle evidenze acquisite in sede istruttoria relative ad azioni intraprese al livello di macro-aree interregionali sull’andamento delle vendite abbinate e sui piani di azioni da attuare, tramite la rete retail, per spronare e incentivare le stesse vendite.

Tali documenti, denominati “Monitoraggi PDA CPI 2019” riguardano un’estesa area interregionale del Nord Ovest e consistono in report settimanali sul numero di mutui erogati e sul loro abbinamento con le polizze indicate a protezione del finanziamento, essendo volti a verificare il rispetto dell’obiettivo e del piano di azione. In essi è indicata anche la comparazione tra direttori dell’area retail e sono utilizzati indicatori di benchmark in cui figurano filiali con abbinamenti all’80-100%.

Tali documenti, come evidenziato nel provvedimento impugnato, mostrano le diverse “azioni attivate per raggiungimento obiettivo” nei casi in cui vi sia una certa distanza tra la c.d. copertura della polizza a protezione del finanziamento e l’obiettivo dato, evidenziando, quindi, le politiche di collocamento finalizzate alla massimizzazione degli abbinamenti.

Ugualmente significative, con riguardo alla rete retail, sono alcune email interne relative alla medesima area interregionale Nord Ovest, che richiamano la necessità di raggiungere gli obiettivi anche mettendo a confronto le filiali di una medesima area.

Numerosi reclami e contestazioni relativi alle vendite “abbinate” in esame, poi, costituiscono consistenti elementi indiziari della condotta aggressiva della BA ed il numero degli stessi risulta comunque oggettivamente elevato essendo chiaramente percepibile la ritrosia che può indurre i consumatori a non formalizzare un reclamo nei confronti della banca mutuante in posizione di evidentissima ed obiettiva posizione di maggior forza contrattuale.

Infine, l’elevatissimo indice di abbinamento riscontrato, non efficacemente contestato da SP, sia per quanto concerne la stipula dei contratti di mutuo sia per quanto concerne le surroghe, assume un ulteriore chiaro valore indiziario, pur tenendo conto che la preferenza del consumatore per il prodotto collocato da NT, con riferimento ai mutui di nuova accensione, possa essere dovuta alla tendenziale volontà di non assumersi l’onere di ricercare autonomamente sul mercato una polizza alternativa ed alla possibilità di rateizzarne il costo, potendolo inserire all’interno del finanziamento.

Infatti, se è lecita la possibilità di procedere a tale “abbinamento”, e se è obbligatoria la sottoscrizione di una polizza incendio e scoppio a fronte della sottoscrizione del mutuo, la percentuale di “abbinamento” riscontrata, la cui misura, si ripete, non è stata efficacemente contestata, è tale da essere considerata nella soglia di criticità, o intorno alla stessa, individuata da Ivass e BA d’TA.

7.5.3. L’interesse economico di NT PA alle vendite “abbinate” discende evidentemente dalle elevate provvigioni versate dalle compagnie assicurative alla BA stessa.

7.5.4. In definitiva, la complessiva e non atomistica valutazione degli elementi indiziari induce a ritenere senz’altro plausibile l’accertamento della pratica commerciale aggressiva, con conseguenza fondatezza del relativo motivo di appello proposto dall’Autorità.

8. I motivi riproposti ex art. 101, comma 2, da NT PA, in quanto assorbiti o non esaminati dal giudice di primo grado, sono infondati.

8.1. SP ha sostenuto che, ai sensi dell’art. 6, comma 1, della delibera n. 25411 del 2015, nel momento in cui ha deliberato l’avvio del procedimento, l’AGCM sarebbe già decaduta dal potere di intervenire.

La doglianza non è condivisibile.

Il termine di 180 giorni per l’avvio dell’istruttoria previsto dall’art. 6, comma 1, della delibera AGCM 25411 del 2015 ratione temporis vigente decorre dall’istanza di intervento di cui all’art. 4 della stessa delibera.

Tuttavia, a prescindere da ogni altra considerazione sulla natura, ordinatoria o perentoria dello stesso, tale termine acquisisce rilievo laddove si tratti di una fattispecie di pratica commerciale scorretta da valutare in modo atomistico (quale, in linea di massima, può considerarsi la pratica commerciale ingannevole), vale a dire tale che di per sé sola potrebbe essere valutata come illecita, laddove, come più volte evidenziato, la valutazione compiuta nel caso di specie è stata di tipo globale e complessivo (trattandosi di una pratica commerciale aggressiva), avendo l’Autorità tenuto conto di una pluralità di elementi indiziari che, solo nel loro insieme, hanno dato conto dell’aggressività della pratica commerciale posta in essere.

In altri termini, il termine di centottanta giorni di cui al regolamento dell’Autorità postula una fattispecie statica, in cui l’illiceità della condotta può essere di per sé colta sulla base di una sola segnalazione, ma non si attaglia alle fattispecie dinamiche, in cui l’accertamento postula la valutazione complessa e dinamica di una pluralità di elementi indiziari.

Per altro verso, giova comunque osservare che la Corte di Giustizia dell’Unione Europea, con la sentenza della Sezione Seconda del 30 gennaio 2025, nella causa C-510/23 avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’art. 267 TFUE, dal Tar per il Lazio con ordinanza del 2 agosto 2023, ha dichiarato che:

“ Gli articoli 11 e 13 della direttiva 2005/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 maggio 2005, relativa alle pratiche commerciali sleali delle imprese nei confronti dei consumatori nel mercato interno e che modifica la direttiva 84/450/CEE del Consiglio e le direttive 97/7/CE, 98/27/CE e 2002/65/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e il regolamento (CE) n. 2006/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio («direttiva sulle pratiche commerciali sleali»), letti alla luce del principio di effettività, devono essere interpretati nel senso che essi ostano a una normativa nazionale che, nell'ambito di un procedimento diretto all'accertamento di una pratica commerciale sleale condotto da un'autorità nazionale responsabile dell'esecuzione della normativa che tutela i consumatori, da un lato, impone a tale autorità di avviare la fase istruttoria in contraddittorio del procedimento, mediante la comunicazione degli addebiti all'impresa interessata, entro un termine di 90 giorni a decorrere dal momento in cui essa viene a conoscenza degli elementi essenziali dell'asserita violazione, potendo questi ultimi esaurirsi nella prima segnalazione dell'illecito, e, dall'altro, sanziona l'inosservanza di tale termine con l'annullamento integrale del provvedimento finale di detta autorità in esito alla procedura d'infrazione, nonché con la decadenza dal potere di quest'ultima di avviare una nuova procedura d'infrazione riguardante la stessa pratica ”.

Il Collegio rileva che nel corredo motivazionale della citata pronuncia della CGUE del 30 gennaio 2025, emerge, da un lato, che il rinvio temporaneo dell’avvio della fase istruttoria “non può avere come conseguenza un superamento del termine ragionevole entro il quale deve concludersi la fase che precede la comunicazione degli addebiti di una procedura d’infrazione” (fine § 53), dall’altro, che occorre garantire una fase istruttoria in contraddittorio, nel corso della quale l’impresa “abbia potuto far valere pienamente i suoi diritti della difesa” (fine § 61).

Nella fattispecie, trattandosi di un illecito a formazione non istantanea ma progressiva, l’avvio dell’istruttoria deve ritenersi avvenuto in un termine ragionevole.

In proposito, si consideri che il procedimento è stato avviato in data 12 giugno 2019, nel termine di centottanta giorni dalla segnalazione di Altroconsumo del 18 dicembre 2018.

8.2. La contestazione dell’illegittimità del provvedimento di rigetto degli impegni è ugualmente infondata.

8.2.1. L’Autorità, in relazione all’istanza di assunzione degli impegni presentata ai sensi dell’art. 27, comma 7, del d.lgs. n. 206 del 2005, ha deliberato il rigetto degli stessi, in quanto relativi a condotta che, ove accertata, potrebbero integrare una fattispecie di pratica commerciale “manifestamente scorretta e grave”, per la quale l’art. 27, comma 7, del codice del consumo non può trovare applicazione.

L’AGCM, in proposito, ha rilevato che l’art. 27, comma 7, del Codice del Consumo non può trovare applicazione, in ragione delle peculiarità del prodotto commercializzato, i mutui immobiliari, finalizzato all’acquisto di un bene di elevato valore, che determina dunque a carico del consumatore un impegno economico ingente e di lunga durata ed in ragione del potenziale elevato grado di offensività della condotta stessa, suscettibile di ledere un gran numero di consumatori, quelli che, intenzionati a sottoscrivere un mutuo o una surroga con la BA, sono nei fatti condizionati a sottoscrivere polizze incendio e scoppio e/o polizze a protezione del credito (dette anche a protezione del pagamento, cd. PPI), offerte dalla stessa BA.

Peraltro, l’Autorità ha soggiunto che gli impegni non risultano idonei a rimuovere i profili di possibile scorrettezza contestati nella comunicazione di avvio del procedimento, in quanto le misure proposte rivestono carattere informativo, formativo del personale e di modifica contrattuale e non incidono in modo significativo sui processi commerciali relativi agli abbinamenti oggetto di contestazione.

8.2.2. La valutazione sulla manifesta scorrettezza e gravità della pratica commerciale, che preclude la possibilità di accoglimento degli impegni, è da condurre ex ante, altrimenti l’eccezione di cui alla prima parte dell’art. 27, comma 7, del codice del consumo non avrebbe alcun senso.

Nel caso di specie, è evidente che sussiste l’interesse dell’Autorità all’accertamento dell’infrazione, con conseguente impossibilità di accettazione degli impegni, trattandosi di pratica commerciale potenzialmente "manifestamente scorretta e grave", in ragione della marcata differenza delle posizioni contrattuali che vedono, da un lato, la banca in una posizione di chiara supremazia, potendo decidere di non accordare il mutuo o di accordarlo in determinati tempi o a certe condizioni, e la clientela in una posizione di chiara soggezione, essendo esposta all’esercizio di facoltà potestative della controparte.

La fattispecie, insomma, può definirsi un caso paradigmatico di pratica commerciale che, ove accertata, è manifestamente scorretta e grave.

8.2.3. D’altra parte, il provvedimento evidenzia (par. 74) che, con parere pervenuto in data 14 febbraio 2020, l’SS ha concordato con il rigetto degli impegni presentati, ritenendoli non idonei a rimuovere i profili di scorrettezza della pratica.

8.3. Con l’ultimo motivo riproposto in subordine, NT PA ha sostenuto che non vi sarebbero stati i presupposti per comminare una sanzione e, che, comunque, l’AGCM ne avrebbe erroneamente determinato l’ammontare.

In argomento, nel premettere che il giudice amministrativo esercita sul punto una giurisdizione con cognizione estesa al merito ai sensi dell’art. 134, lett. c), c.p.a., il Collegio ritiene che il motivo sia da disattendere in quanto risulta ragionevole e non inficiata dai dedotti vizi di legittimità l’applicazione della sanzione pecuniaria nella misura di € 4.800.000.

In primo luogo, occorre considerare che la sanzione pecuniaria, per essere efficace, deve necessariamente avere carattere di deterrenza e, essendo previsto uno stesso range (da € 5.000,00 ad € 5.000.000,00 nel testo dell’art. 27, comma 9, del codice del consumo medio tempore vigente, ora il range è da € 5.000,00 ad € 10.000.000,00) per tutte le imprese, è consequenziale che, nei confronti delle persone giuridiche di rilevantissime dimensioni economiche quale è l’appellante, tale efficacia può prodursi solo se la sanzione è applicata nella misura massima o, comunque, in misura cospicua (cfr. in tema Cons, Stato, VI, 7 gennaio 2025, n. 80).

D’altra parte, il testo attualmente vigore dell’art. 27, comma 9, del d.lgs. n. 206 del 2005 dispone che, nell’applicazione della sanzione, l’Autorità deve tenere conto, oltre che della gravità e della durata della violazione (parametri già precedentemente previsti), anche delle condizioni economiche e patrimoniali del professionista.

In altri termini, mentre le condizioni economiche e patrimoniali del professionista nel testo previgente rientravano nel concetto di gravità della violazione, il legislatore ora ne ha ancora più chiaramente fatto oggetto di esplicita menzione.

In ordine alla gravità della violazione, quindi, l’Autorità ha correttamente tenuto conto della dimensione economica del professionista, evidenziandone, al par. 121 del provvedimento, l’ampiezza del fatturato e la circostanza che lo stesso appartiene al gruppo NT PA, di notevole importanza.

Peraltro, l’Autorità ha ancora ragionevolmente tenuto conto del fatto che la gravità della violazione è ravvisabile anche nella debolezza dei consumatori, derivanti da un loro stato di bisogno che li ha indotto a chiedere un finanziamento, di cospicue dimensioni, da restituire in molti anni.

L’AGCM, inoltre, ha tenuto correttamente conto della durata della violazione con decorrenza almeno dall’aprile 2017 ed ancora in corso al momento dell’adozione dell’atto.

Ne consegue, pertanto, l’infondatezza delle censure in tema di quantificazione della sanzione.

9. Il Collegio ritiene opportuno anche precisare che la fattispecie in discussione è diversa e non sovrapponibile a quella decisa dalla stessa Sezione con la sentenza n. 5901 dell’8 luglio 2025, che ha applicato la sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea del 14 novembre 2024, cui la questione era stata rimessa in via pregiudiziale.

La sentenza della Corte di Giustizia ha così statuito:

- la nozione di consumatore medio deve essere definita con riferimento a un consumatore normalmente informato nonché ragionevolmente attento ed avveduto. Una siffatta definizione non esclude tuttavia che la capacità decisionale di un individuo possa essere falsata da limitazioni, quali distorsioni cognitive;

- la pratica commerciale consistente nel proporre simultaneamente al consumatore un’offerta di finanziamento personale e un’offerta di un prodotto assicurativo non collegato a tale prestito non costituisce una pratica commerciale in ogni caso aggressiva, né una pratica commerciale considerata in ogni caso sleale.

Di talché, la sentenza di questa Sezione n. 5901 dell’8 luglio 2025 ha sostenuto che:

“ Al riguardo, risulta dirimente il dato per cui la vendita simultanea di finanziamenti e polizze, quand’anche effettuata con modalità atte a dare al consumatore medio “l’impressione che egli debba obbligatoriamente sottoscrivere un’assicurazione al fine di ottenere un finanziamento personale” (distorsione da incorniciamento), alla luce delle considerazioni svolte dalla Corte di Giustizia, non può essere qualificata come pratica aggressiva, non implicando di per sé il ricorso a molestie, coercizione o indebito condizionamento.

Invero, in base all’art. 24 del codice del consumo, che recepisce le prescrizioni di cui all’articolo 8 della direttiva 2005/29: “È considerata aggressiva una pratica commerciale che, nella fattispecie concreta, tenuto conto di tutte le caratteristiche e circostanze del caso, mediante molestie, coercizione, compreso il ricorso alla forza fisica, o indebito condizionamento, limita o è idonea a limitare considerevolmente la libertà di scelta o di comportamento del consumatore medio in relazione al prodotto e, pertanto, lo induce o è idonea ad indurlo ad assumere una decisione di natura commerciale che non avrebbe altrimenti preso”.

Al riguardo, la Corte si è espressa in modo chiaro nel senso che la pratica commerciale consistente nel proporre simultaneamente al consumatore un’offerta di finanziamento personale e un’offerta di un prodotto assicurativo non collegato a tale prestito non costituisce né una pratica commerciale in ogni caso aggressiva, né una pratica commerciale considerata in ogni caso sleale, ai sensi di tale direttiva.

Nello specifico, la Corte ha precisato che:

- l’allegato I della direttiva 2005/29 costituisce un elenco completo ed esaustivo delle pratiche commerciali considerate in ogni caso sleali, una pratica commerciale come quella dell’”incorniciamento” controversa nel procedimento principale può essere qualificata come pratica commerciale in ogni caso aggressiva, o, più in generale, come pratica commerciale considerata in ogni caso sleale, ai sensi di tale direttiva, soltanto a condizione che essa corrisponda a una delle situazioni elencate in tale allegato;

- una lettura di detto allegato consente di constatare l’assenza di una tale corrispondenza, la quale, del resto, non è stata addotta nel procedimento principale;

- pertanto, è necessario ritenere che una pratica commerciale come quella dell’”incorniciamento” di cui trattasi nel procedimento principale, consistente nel proporre simultaneamente al consumatore un’offerta di finanziamento personale e un’offerta di un prodotto assicurativo non collegato a tale finanziamento, non costituisca una pratica che può essere qualificata come pratica commerciale in ogni caso aggressiva, o come pratica commerciale considerata in ogni caso sleale, ai sensi di detta direttiva;

- dall’articolo 8 della direttiva 2005/29 risulta che è considerata aggressiva una pratica commerciale che, mediante molestie, coercizione, compreso il ricorso alla forza fisica, o indebito condizionamento, limiti o sia idonea a limitare considerevolmente la libertà di scelta o di comportamento del consumatore medio in relazione al prodotto e, pertanto, lo induca o sia idonea ad indurlo ad assumere una decisione di natura commerciale che non avrebbe altrimenti preso;

- in assenza di una definizione delle nozioni di «molestie» e di «coercizione», ai sensi di tale articolo 8, occorre, per definire queste ultime, far riferimento al senso abituale che tali termini hanno nel linguaggio corrente, il quale esclude che una pratica commerciale possa considerarsi una forma di molestia o di coercizione per il solo motivo che essa presenti le caratteristiche di una pratica commerciale di incorniciamento.

Anche in base alla giurisprudenza della Sezione, ciò che contraddistingue una pratica aggressiva è una condotta invasiva che, attraverso pressioni, limita la libertà di scelta del consumatore. Al riguardo, si è precisato che “attraverso la pratica aggressiva, l’operatore si propone di condizionare la volontà del consumatore, facendogli concludere un contratto della cui convenienza non è convinto…affinché si possa parlare di pratica aggressiva è necessaria una sorta di manipolazione concreta della volontà dell’utente, non incidendo meramente e semplicemente sul suo diritto a conoscere le informazioni necessarie ad effettuare una libera e consapevole scelta, ma che si concretizzi in una condotta che sia capace di condizionare il comportamento (e quindi la libertà di scelta) dell’utente” (Cons. Stato, n. 7794/2021).

L’abbinamento tra i due prodotti contestato dall’Autorità come pratica aggressiva non manifesta, di per sé, le caratteristiche innanzi delineate, dal momento che non sussiste la prova di un indebito condizionamento, né dell’idoneità a limitare – in modo considerevole – la libertà di scelta del consumatore.

Invero, la pratica commerciale aggressiva, per poter essere giuridicamente configurata necessita di un quid pluris e, segnatamente, di un comportamento attivo dell’impresa che condizioni indebitamente il consumatore e che “si concretizzi in una condotta che sia addirittura capace di coartare il comportamento (e quindi la libertà di scelta) dell’utente” (Cons. Stato, Sez. VI, n. 2631/2021) ”.

Nel caso di specie, a differenza della vicenda contenziosa decisa con la richiamata sentenza della Sezione n. 5901 del 2025, l’Autorità, come ampiamente rilevato, ha fornito la prova di un indebito condizionamento volto a limitare la libertà di scelta del consumatore, sicché sussiste il “quid pluris” per poter configurare giuridicamente come aggressiva la pratica commerciale posta in essere da NT PA.

Infatti, sulla base di un approccio globale, che ha considerato i molteplici profili della condotta della BA nella loro interrelazione ed unitarietà, e non atomistico, l’Autorità ha valutato una serie di elementi indiziari che hanno dato ben conto dell’aggressività del comportamento.

D’altra parte, la pratica commerciale scorretta, tra cui quella aggressiva, costituisce un illecito di pericolo perché sanziona non già il danno effettivo subito dal singolo consumatore, ma la potenziale idoneità della condotta del professionista a falsare il comportamento economico del consumatore medio.

10. In conclusione, l’appello principale proposto dall’AGCM va accolto, mentre l’appello incidentale ed i motivi riproposti ex art. 101, comma 2, c.p.a. da NT PA vanno respinti e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso proposto in primo grado da Intasa PA s.p.a.

11. Le spese del doppio grado giudizio, considerate la peculiarità e la complessità della vicenda nonché la parziale novità delle questioni trattate, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe (R.G. n. 2609 del 2024) accoglie l’appello principale proposto dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, respinge l’appello incidentale ed i motivi riproposti, ex art. 101, comma 2, c.p.a., da NT PA s.p.a. e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso proposto in primo grado da NT PA s.p.a.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025, con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

Lorenzo Cordi', Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Caponigro	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO