Pubblicato il 17/02/2026

N. 01248/2026REG.PROV.COLL.

N. 05897/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5897 del 2025, proposto da:
Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente - RA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

E-Distribuzione s.p.a., rappresentata e difesa dagli avvocati Nicola Tassoni e Carmina Toscano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Sicilia, Comune di Licata, non costituiti in giudizio;

nei confronti

IT s.r.l., rappresentata e difesa dagli avvocati Rocco Massaro e Maria Luisa De’ Margheriti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, Sezione Quarta, n. 1868/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di E-Distribuzione s.p.a. e di IT s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2026 il Cons. SC OM e uditi per le parti gli avvocati Nicola Tassoni, Rocco Massaro e l’avvocato dello Stato UI Simeoli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. - La società IT s.r.l. presentava all’Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico (oggi Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente) un reclamo, ai sensi della deliberazione 18 maggio 2012, 188/2012/E/com, contestando alla ditta E-Distribuzione s.p.a. il mancato avvio dei lavori di connessione alla rete di distribuzione di un impianto di produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile, con riferimento alla pratica di connessione 107082875.

In particolare, IT s.r.l., titolare della pratica per la connessione alla rete di un impianto fotovoltaico di potenza pari a 243 kW, da realizzare nel Comune di Licata (AG), in data 17 giugno 2016 comunicava al Gestore la conclusione dell’ iter autorizzativo dell’impianto di rete per la connessione, allegando i seguenti documenti: a) l’autorizzazione all’esecuzione dello scavo su strada pubblica (giusta determina dirigenziale n. 333 del 13 maggio 2016 del Dipartimento LL.PP. del Comune di Licata); b) l’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio dell’elettrodotto, ottenuta ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto legislativo n. 28/2011, a seguito di presentazione della dichiarazione di P.A.S. (Procedura abilitativa semplificata) al Comune di Licata in data 17 maggio 2016.

In data 22 aprile 2016 la società IT aveva già provveduto a trasmettere al Gestore la dichiarazione di fine opere strettamente necessarie alla connessione di cui all’art. 7, comma 10, del “Testo integrato delle condizioni tecniche ed economiche per la connessione alle reti con obbligo di connessione di terzi degli impianti di produzione (Testo integrato delle connessioni attive – TICA)” , di cui all’Allegato A alla deliberazione dell’Autorità 23 luglio 2008, ARG/elt/99/08. Conseguentemente, in data 26 luglio 2016 la reclamante IT sollecitava il Gestore ad avviare i lavori di realizzazione della connessione.

Il Gestore, tuttavia, in data 4 luglio 2016 chiedeva al Genio Civile di Agrigento un parere in merito all’abilitazione ottenuta da IT ai sensi del decreto legislativo n. 28/2011, evidenziando la mancanza del parere di cui al regio decreto n. 1775/1933, dell’Assessorato Regionale all’Energia e ai Servizi di Pubblica Utilità.

Con nota del 14 luglio 2016 l’U.O. 10 Impianti Elettrici del Servizio provinciale del Genio Civile di Agrigento riscontrava la suddetta richiesta, comunicando come agli atti non risultasse alcuna istanza presentata da IT ai sensi del regio decreto n. 1775/1933 per l’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio di linea elettrica a servizio di un impianto di produzione da fonte rinnovabile.

In data 5 settembre 2016 il Gestore invitava, pertanto, la ditta IT ad integrare, con il parere del Servizio 10 del Dipartimento Regionale dell’Acqua e dei Rifiuti, la documentazione relativa alla comunicazione di conclusione dell’ iter autorizzativo, ai sensi dell’art. 9 del TICA (Testo Integrato delle Connessioni Attive).

Con nota del 13 settembre 2016 la società IT contestava tale richiesta di integrazione documentale, ritenendo non necessario il suddetto parere.

In data 16 settembre 2016 E-Distribuzione richiedeva al Comune di Licata di ricevere l’autorizzazione P.A.S. con “esplicita autorizzazione alla costruzione e all’esercizio dei nuovi impianti da realizzare” .

Con nota in data 3 novembre 2016 il Comune di Licata, in risposta al Gestore, evidenziava come la P.A.S. di cui all’art. 6 del decreto legislativo n. 28/2011 non prevedesse alcun rilascio di autorizzazione esplicita, precisando, inoltre, di aver verificato che l’intervento di cui alla dichiarazione P.A.S. presentata da IT in data 17 maggio 2016 non contrastava con lo strumento urbanistico vigente e non era soggetto ad autorizzazione paesaggistica semplificata di cui all’Allegato 1 del d.P.R. n. 139/2010.

In data 23 novembre 2016 E-Distribuzione scriveva nuovamente al Comune di Licata, alla Regione Sicilia e al Genio Civile di Agrigento, ribadendo che non risultava acquisito, tra gli altri, il parere dell’Assessorato per l’Energia e i Servizi di Pubblica Utilità previsto dalla direttiva prot. n. 37564 del 23 ottobre 2014 pubblicata sulla G.U.R.S. n. 47 del 7 novembre 2014.

Alla luce del quadro normativo e fattuale descritto, la reclamante IT contestava il mancato avvio, da parte del Gestore di rete, dei lavori di realizzazione delle opere dell’impianto di rete funzionali alla connessione e all’attivazione del relativo impianto, sebbene l’attività di costruzione dovesse ritenersi assentita ai sensi dell’art. 6 del decreto legislativo n. 28/2011, atteso che il Comune di Licata (unica autorità responsabile in relazione al procedimento de quo ) con nota del 3 novembre 2016 aveva confermato il positivo esito della P.A.S.

Quanto alla nota del Genio Civile di Agrigento del 14 luglio 2016, la reclamante IT precisava che la circolare del 23 ottobre 2014 dell’Assessorato dell’Energia e dei Servizi di Pubblica Utilità (pubblicata sulla G.U.R.S. n. 47 del 7 novembre 2014) - secondo cui “l’applicazione della P.A.S. non prescinde dalle norme di cui al R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775” e che “pertanto gli eventuali titoli abilitativi rilasciati a seguito di P.A.S. devono specificatamente contenere gli estremi del parere reso dal Dipartimento regionale dell’acqua e dei rifiuti, servizio 10” (paragrafo 2, punto E) - non costituiva una disposizione vincolante di natura normativa, e non poteva, quindi, porsi in contrasto con le disposizioni contenute nel decreto legislativo n. 28/2011 e nel D.P.R.S. n. 48/2012 di recepimento nell’ordinamento regionale del predetto decreto legislativo.

Per converso, il Gestore sosteneva che nella Regione Sicilia sarebbe stato ancora applicabile il regio decreto n. 1775/1933 e che, pertanto, per dare inizio ai lavori di realizzazione dell’impianto di rete, la reclamante IT avrebbe dovuto ottenere il parere del Genio Civile, sulla base del paragrafo 2, punto E), della richiamata circolare.

Sempre secondo il Gestore, il Comune di Licata avrebbe dovuto attivare la conferenza dei servizi prevista dall’art. 6, comma 5, del decreto legislativo n. 28/2011, con conseguente impossibilità, per il Gestore medesimo, di procedere all’avvio dei lavori di realizzazione dell’impianto di rete per connettere l’impianto fotovoltaico della reclamante, “stante la mancanza del necessario parere del Genio Civile competente” .

Con deliberazione del 20 aprile 2017 n. 258/2017/E/eel l’Autorità, nel risolvere la controversia, accoglieva il reclamo della società IT nei confronti del Gestore in relazione al mancato avvio dei lavori per la connessione alla rete di distribuzione elettrica dell’impianto di produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile.

Avverso tale deliberazione E-Distribuzione proponeva ricorso r.g. n. 1504/2017 dinanzi al T.a.r. Lombardia, sede di Milano, il quale, con sentenza n. 1889 del 30 luglio 2018, accoglieva il ricorso del Gestore e, per l’effetto, annullava la citata deliberazione 258/2017/E/eel, così statuendo:

«… 2. Il ricorso è fondato nella parte in cui contesta la perplessità della motivazione dell’atto per aver escluso a priori l’applicabilità dell’art. 108 del Regio Decreto 1775/1933. Si tratta di questione logicamente precedente quella di stabilire se la norma sia stata abrogata dalla successiva riforma normativa e, di conseguenza, ha carattere assorbente.

Dall’esame degli atti risulta che il provvedimento impugnato nega in radice l’applicabilità dell’autorizzazione regionale prevista dall’art. 108 del Regio Decreto 1775/1933 in quanto “nella fattispecie l’elettrodotto da realizzarsi è di tensione pari a 20.000 V, e, quindi, non sarebbe, comunque, neppure in ipotesi, riconducibile entro l’ambito applicativo del sopracitato articolo 108 del Regio Decreto nel quale rientrano, sì, le linee di trasmissione e di distribuzione di energia elettrica aventi tensione superiore e inferiore a 5.000 V, ma solo per quest’ultime è espressamente richiesto il parere del Genio Civile”.

In realtà l’articolo 108 del Regio Decreto 1775/1933, prevede che: “Le linee di trasmissione e distribuzione di energia elettrica aventi tensione non inferiore a 5000 volta sono autorizzate dal Ministro dei lavori pubblici. Il Ministro dei lavori pubblici può subordinare l’autorizzazione alla osservanza di speciali obblighi per la tutela degli interessi generali connessi alla trasmissione e distribuzione dell’energia elettrica. Spetta al prefetto, sentito l’ufficio del Genio civile, di autorizzare l’impianto di linee di trasmissione e distribuzione dell’energia elettrica di tensione inferiore a quella suindicata”.

A sua volta l’art.111 prevede che “Le domande di autorizzazione per costruzione di nuove linee o per varianti a quelle esistenti, corredate dal piano tecnico delle opere da costruire, sono presentate al prefetto o al Ministro dei lavori pubblici, secondo la rispettiva competenza, per tramite dell’ufficio del genio civile, il quale, ove non abbiano già provveduto i richiedenti, ne dà notizia alle autorità di cui all’art.120 ed al pubblico mediante avviso nel foglio degli annunzi legali della provincia”.

Risulta quindi chiaro che non solo la norma è almeno astrattamente applicabile agli impianti di tensione pari a 20.000 V, ma anche l’intervento del Genio civile è necessario sia sopra che sotto la tensione di 5.000 V, sia pur in forme diverse: quale destinatario dell’istanza e dell’istruttoria sulla medesima sopra i 5000 V; quale organo destinato ad esprimere anche il parere sotto tale valore.

Ne consegue che l’atto va annullato per perplessità della motivazione con conseguente obbligo dell’RA di ripronunciarsi valutando come astrattamente applicabile alla fattispecie l’autorizzazione prevista dalla suddetta norma. …».

Con l’impugnata deliberazione del 15 gennaio 2019 3/2019/E/EEL, l’Autorità in “Esecuzione della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Milano, sezione II, 30 luglio 1889/2018, relativa alla deliberazione dell’Autorità 258/2017/e/eel”, deliberava di accogliere il reclamo presentato da IT s.r.l. nei confronti di E-Distribuzione s.p.a. di cui alla pratica di connessione 107082875, prescrivendo, per l’effetto, a quest’ultima di dare avvio ai lavori di realizzazione dell’impianto di rete.

In particolare, nel considerare come astrattamente applicabile il richiamato art. 108 del regio decreto n. 1775/1933, l’RA evidenziava come la P.A.S., di cui si era avvalsa la società IT al fine di realizzare l’impianto fotovoltaico e le opere necessarie alla sua connessione alla rete elettrica, costituisse una procedura unica semplificata per la realizzazione ed attivazione degli impianti in questione, istituita al fine di favorire il massimo sviluppo delle fonti rinnovabili e il conseguimento degli obiettivi nazionali indicati all’art. 3 del decreto legislativo n. 28/2011, con un’unica Amministrazione responsabile - vale a dire il Comune territorialmente competente - incaricata di valutare eventuali elementi di contrarietà ai lavori e di acquisire gli atti di assenso di competenza di altre Amministrazioni, non allegati alla dichiarazione inviata dal produttore.

Alla luce di ciò, la realizzazione del suddetto intervento da parte di IT doveva ritenersi assentita ai sensi dell’art. 6, comma 4, del decreto legislativo n. 28/2011, poiché il Comune di Licata, pur a fronte della astratta applicabilità della citata disposizione, non aveva ritenuto di dover esercitare i propri poteri istruttori mediante l’indizione di una conferenza di servizi o l’acquisizione d’ufficio del documento asseritamente mancante, né aveva adottato alcun atto di inibizione dell’intervento in esame.

2. - La società E-Distribuzione s.p.a. proponeva ricorso r.g. n. 721/2019 dinanzi al T.a.r. Lombardia, sede di Milano, avverso la deliberazione dell’Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente del 15 gennaio 2019, 3/2019/E/eel, chiedendo l’ottemperanza della sentenza del T.a.r. Lombardia n. 1889/2018 e deducendo le seguenti doglianze:

« 1. Elusione del giudicato. Nullità della delibera n. 3/2019 ex art. 21-septies l. n. 241/1990.

2. Violazione di legge. Falsa applicazione dell’art. 6 del d.lgs. n. 28/2011. Travisamento dei presupposti in fatto ed in diritto. Mancata applicazione degli artt. 108 e 111 del R.d. n. 1775/1933, nonché degli artt. 14 e 20 dello Statuto di autonomia della Regione Siciliana, approvato con R.d.l. n. 455/1946, convertito in l. cost. n. 2/1948, e ss.mm.ii., e del d.P.R. n. 878/1950. Eccesso di potere. Carenza istruttoria e, per l’effetto, manifesta illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà della motivazione. Violazione del principio di buon andamento dell’amministrazione (art. 97 Cost.).

3. Violazione di legge. Mancata e falsa applicazione dell’art. 6, comma 5, del d.lgs. n. 28/2011. Travisamento dei presupposti. Eccesso di potere. Grave illogicità ed irragionevolezza. Violazione dei principi di efficacia, buon andamento ed effettività dell’azione amministrativa. ».

3. - L’adito T.a.r., con l’appellata sentenza n. 1868 del 28 maggio 2025, accoglieva il ricorso r.g. n. 721/2019 e, per l’effetto, dichiarava la nullità dell’atto impugnato per elusione del giudicato.

4. - Con rituale atto di appello l’Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente - RA chiedeva la riforma della predetta sentenza, lamentandone l’erroneità e l’ingiustizia alla stregua del seguente motivo di gravame:

«- Erroneità della sentenza per difetto di istruttoria e per violazione di legge .».

5. - Resisteva al gravame la società E-Distribuzione s.p.a., chiedendone il rigetto. Si costituiva IT s.r.l., aderendo al ricorso in appello.

6. - All’udienza pubblica del 27 gennaio 2026 la causa passava in decisione.

7. - L’appello dell’RA deve essere respinto in quanto infondato per le ragioni di seguito esposte.

Invero, l’appello dell’Autorità è affidato ad un unico motivo in diritto incentrato sul preteso difetto di istruttoria e violazione di legge da parte del T.a.r. Lombardia.

Ciò premesso, va evidenziato che il cuore della controversia risiede nell’esatta perimetrazione dell’effetto conformativo scaturente dalla sentenza del T.a.r. Lombardia n. 1889/2018 e nella conseguente verifica della condotta tenuta da RA in sede di riesercizio del potere.

A tale proposito, deve osservarsi che il primo Giudice, valutando la legittimità della censurata delibera n. 3/2019, ha messo in luce la soluzione di continuità tra il dictum della sentenza n. 1889/2018 e le considerazioni da ultimo spese dall’Autorità con la richiamata delibera, la quale non solo ha valutato l’applicabilità delle norme del regio decreto n. 1775/1933 in astratto e non in quanto necessariamente da applicarsi alla fattispecie, ma ha addirittura pretermesso completamente il secondo profilo della pronuncia giurisdizionale del 2018, ossia il necessario coinvolgimento del Genio Civile di Agrigento nell’istruttoria della PAS.

In tal modo, come correttamente statuito dal Giudice di primo grado con l’impugnata sentenza n. 1868/2025, l’RA ha sostanzialmente eluso il vincolo derivante dal giudicato, trattandosi di presupposti entrambi necessari per la legittima riedizione del potere da parte dell’Autorità.

Il vincolo conformativo imponeva, quindi, ad RA di prendere atto di tale necessità e di trarne le dovute conseguenze nella decisione del reclamo, cosa che viceversa non è avvenuta.

Il T.ar. nel corpo dell’appellata sentenza ha ben evidenziato l’errore di RA che, in sede di adozione della delibera n. 3/2019/E/eel, ha invece eluso tale obbligo.

Pur partendo dalla formale premessa della “ astratta ” applicabilità della norma ( i.e. art. 108 del regio decreto n. 1775/1933), l’RA ha immediatamente sterilizzato la portata di tale affermazione, degradando l’autorizzazione ex regio decreto n. 1775/1933 a mero “ atto di assenso ”, la cui necessità sarebbe rimessa alla valutazione discrezionale dell’Amministrazione procedente ( rectius il Comune di Licata) nell’ambito della PAS (cfr. par. 32 - pag. 7 della delibra n. 3/2019).

In tal modo, l’Autorità ha reintrodotto, sotto mentite spoglie, la medesima conclusione del provvedimento ab origine annullato ( i.e. delibera AEEGSI del 20 aprile 2017, n. 258/2017/E/eel): la non necessarietà, in concreto, di tale autorizzazione.

In conclusione l’operato di RA evidenzia una chiara elusione del giudicato formatosi sulla sentenza del T.a.r. Lombardia n. 1889/2018, che si verifica quando l’Amministrazione, pur astenendosi dal riprodurre il medesimo vizio, adotta un nuovo provvedimento che persegue lo stesso esito di quello annullato, aggirando il contenuto precettivo della sentenza.

L’obbligo di RA non era affatto quello di sostituirsi al Comune, come sostenuto nell’atto di appello, bensì quello di verificare la completezza e la regolarità del titolo abilitativo presentato dal richiedente, alla luce dei principi di diritto sanciti dal Giudice amministrativo, e quindi, ai fini della valutazione del reclamo, in ultima analisi la correttezza della condotta del Gestore.

Poiché il T.a.r. ha stabilito con la sentenza n. 1889/2018 la necessità dell’autorizzazione di cui al regio decreto n. 1775/1933, e avendo il Genio Civile confermato la sua assenza, RA non poteva che constatare l’incompletezza del titolo abilitativo e, di conseguenza, respingere il reclamo di IT.

In proposito si osserva che l’Autorità ha fornito una ricostruzione non condivisibile del principale fondamento normativo che regola la fattispecie, ossia l’art. 6 del decreto legislativo n. 28/2011, non considerando l’ultimo periodo del comma 5 di detta disposizione.

L’art. 6 del decreto legislativo n. 28/2011 ( ratione temporis vigente) così disponeva:

« Qualora siano necessari atti di assenso, di cui all’ultimo periodo del comma 2, che rientrino nella competenza comunale e non siano allegati alla dichiarazione, il Comune provvede a renderli tempestivamente e, in ogni caso, entro il termine per la conclusione del relativo procedimento fissato ai sensi dell’articolo 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni. Se gli atti di assenso non sono resi entro il termine di cui al periodo precedente, l’interessato può adire i rimedi di tutela di cui all’articolo 117 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104. Qualora l’attività di costruzione e di esercizio degli impianti di cui al comma 1 sia sottoposta ad atti di assenso di competenza di amministrazioni diverse da quella comunale, e tali atti non siano allegati alla dichiarazione, l’amministrazione comunale provvede ad acquisirli d’ufficio ovvero convoca, entro venti giorni dalla presentazione della dichiarazione, una conferenza di servizi ai sensi degli articoli 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni. Il termine di trenta giorni di cui al comma 2 è sospeso fino alla acquisizione degli atti di assenso ovvero fino all’adozione della determinazione motivata di conclusione del procedimento ai sensi dell’articolo 14-ter, comma 6-bis, o all’esercizio del potere sostitutivo ai sensi dell’articolo 14-quater, comma 3, della medesima legge 7 agosto 1990, n. 241. ».

Dal testo normativo si desume chiaramente che nel caso in cui per il perfezionamento del titolo abilitativo in questione sia necessario un atto di competenza di altra Amministrazione e lo stesso non sia allegato all’istanza, la PAS presentata è condizionata al positivo esercizio dei poteri comunali nei modi disciplinati dal terzo periodo del comma, cioè l’acquisizione d’ufficio da parte del Comune o l’indizione, da parte dello stesso Ente locale, di apposita conferenza di servizi secondo il modulo procedimentale disciplinato dagli artt. 14 e ss. della legge n. 241/1990.

Peraltro, il quarto periodo del comma precisa che il termine della PAS ( rectius i termini per l’esercizio dell’attività alla stessa subordinata) è sospeso fino all’acquisizione degli atti in questione, oppure in alternativa fino all’adozione della determinazione motivata di conclusione del procedimento ai sensi dell’art. 14- ter , comma 6- bis , o all’esercizio del potere sostitutivo ai sensi dell’art. 14- quater , comma 3, della medesima legge 7 agosto 1990, n. 241 .

Nessun’altra opzione è contemplata dalla disposizione in commento.

È evidente, quindi, che la PAS, allorché ricorra l’ipotesi dell’ultimo periodo del comma 5, si atteggia in modo diverso e peculiare rispetto alla generalità dei casi.

Come rimarcato da T.a.r. Piemonte, Torino, Sez. II, 19 ottobre 2023, n. 808 con argomentazioni condivise da questo Collegio, “… Quando, peraltro, come nel caso in oggetto, ricorra l’ipotesi di cui al co. 5 dell’art. 6 D.Lgs. 28/2011 (e cioè quando occorra il previo assenso di altre amministrazioni) il paradigma di riferimento va, piuttosto, rintracciato nella s.c.i.a. c.d. condizionata ex art. 19 bis co. 3 L. 241/1990 che si caratterizza, sul piano strutturale, proprio per l’innesto, sul tronco principale della s.c.i.a., di una fase prodromica di tipo autorizzativo classico (cfr. Cons. Stato, Commissione speciale, pareri nn. 839 e 1784/2016). Per l’effetto, la segnalazione opera solo nella fase iniziale, per poi riattivarsi nella fase finale, a condizione, però, che nelle more sia intervenuto l’atto di assenso in esito al suo specifico subprocedimento; il cui difetto determina, come in specie, un arresto procedimentale (in conseguenza dell’applicazione del citato art. 6, comma 5, ultimo periodo, del d.lgs. n. 28/2011), per la definitiva impossibilità di riattivare lo strumento di liberalizzazione . …”.

Anche la Corte costituzionale, tornata ad occuparsi della materia con la sentenza n. 58 del 4 aprile 2023, ha sottolineato che la procedura abilitativa semplificata “… costituisce un vero e proprio procedimento amministrativo, caratterizzato da un certo grado di semplificazione (rispetto all’ordinario procedimento dell’autorizzazione unica), che parte su iniziativa del privato con la presentazione al comune di una «dichiarazione» e che è volto all’ottenimento di un titolo. La sua denominazione («Procedura abilitativa semplificata», da cui l’acronimo PAS) chiarisce tale natura e rende evidente la distinzione tra l’atto di iniziativa (la «dichiarazione» del privato), il momento procedimentale e l’atto amministrativo finale (il titolo). In tale contesto, emerge anche dalla giurisprudenza amministrativa la sussumibilità della speciale procedura “semplificata”, prevista dall’art. 6 del d.lgs. n. 28 del 2011 nel modello procedimentale della SCIA di cui all’art. 19 della legge n. 241 del 1990 (arg. ex Consiglio di Stato, sezione quarta, sentenze 4 gennaio 2023, n. 130 e 3 febbraio 2022, n. 771; TAR Calabria, sezione prima, sentenza 16 giugno 2021, n. 1243; TAR Campania, sezione staccata di Salerno, sezione prima, sentenza 20 dicembre 2018, n. 1838). …”.

Inoltre Cons. Stato, Sez. VI, 27 dicembre 2023, n. 11203 ha rilevato:

«… ove l’istanza non sia stata corredata da tutta la documentazione necessaria ovvero si presenti imprecisa o foriera di possibili equivoci, in modo tale che l’amministrazione destinataria sia stata impossibilitata per il comportamento dell’istante a svolgere un compiuto accertamento di spettanza del bene, il silenzio assenso non può formarsi, per cui si avrà un’ipotesi di inesistenza dello stesso e non di sua illegittimità.

In tale direzione, militano sia la ratio del sistema, atteso che, come sottolineato, il concetto di semplificazione amministrativa non coincide con quello di deresponsabilizzazione amministrativa, ma, anzi ne è l’esatto contrario, tutelando l’esigenza di certezza delle posizioni giuridiche dei cittadini, ma non facendo affatto venire meno l’obbligo per l’amministrazione di accertare in fase istruttoria la presenza dei presupposti e requisiti di legge necessari all’attribuzione del bene, sia il dato normativo letterale, in quanto l’art. 21, comma 1, della legge n. 241 del 1990, dispone che, con la segnalazione o con la domanda di cui agli articoli 19 e 20, l’interessato deve dichiarare la sussistenza dei presupposti e dei requisiti di legge richiesti.

Né può ritenersi applicabile alla fattispecie il comma 5 dell’art. 87 del d.lgs. n. 259 del 2003, secondo cui “il responsabile del procedimento può richiedere per una sola volta, entro quindici giorni dalla data di ricezione dell’istanza, il rilascio di dichiarazioni e l’integrazione della documentazione prodotta”, atteso che la norma si riferisce evidentemente ad una documentazione prodotta che necessita di essere integrata, non già ad una documentazione totalmente carente o carente in una sua parte rilevante, di cui l’Amministrazione può ignorare l’esistenza al momento della presentazione della domanda.

Sulla base di tali considerazioni, quindi, deve ritenersi che l’istanza idonea a far decorrere il termine per la formazione del silenzio assenso sia solo ed esclusivamente quella corredata dalla dichiarazione di sussistenza dei presupposti e requisiti di legge previsti e, quindi, quella corredata dalla documentazione necessaria al corretto espletamento dell’attività istruttoria da parte dell’Amministrazione.

In assenza di tale essenziale documentazione, infatti, la volontà provvedimentale dell’Amministrazione procedente non può compiutamente formarsi e, di conseguenza, non può essere effettivamente manifestata né in forma espressa, né in forma tacita.

In definitiva, il silenzio assenso è un istituto giuridico alternativo al provvedimento conclusivo, ma non certo allo svolgimento del procedimento e, in particolare, alla sua fase istruttoria. …».

In tal senso si è espresso anche Cons. Stato, Sez. VI, 16 aprile 2025, n. 3293 e Cons. Stato, Sez. VI, 3 dicembre 2025, n. 9520.

Pertanto, con riferimento specifico alla PAS in materia di impianti rinnovabili si deve escludere che si possa formare legittimamente il titolo abilitativo in questione nell’ipotesi di assenza della documentazione (stabilita dalle norme in materia) per il rilascio del titolo autorizzatorio, posto che l’eventuale inerzia dell’Amministrazione nel provvedere non è ex se idonea a far conseguire agli interessati un risultato che gli stessi non avrebbero potuto comunque conseguire con un provvedimento espresso.

Ne discende che, diversamente da quanto ritenuto dall’RA e dalla difesa erariale, la fattispecie peculiare della sospensione del termine di consolidamento del titolo, per mancata allegazione degli atti di assenso necessari di competenza di altre amministrazioni, non può essere accomunata ovvero ricondotta alla disciplina più generale dell’esercizio del potere inibitorio del Comune sull’avvio dell’attività.

Si tratta, con tutta evidenza, di due ambiti che sono e restano del tutto distinti e non possono divenire sovrapponibili.

In questo senso la giurisprudenza recente del Consiglio di Stato (Sez. IV, 24 febbraio 2025, n. 1566) evidenzia da un lato il raccordo tra il comma 2 ed il comma 4 dell’art. 6, restando invece il comma 5 dedicato a fattispecie del tutto separata. Anzi specifica che, mentre il primo riguarda gli elementi costitutivi del titolo abilitativo, in relazione ai quali sussiste il termine decadenziale di trenta giorni per il relativo accertamento, il secondo concerne le condizioni stesse di ammissibilità del titolo, accertabili in ogni momento dall’Amministrazione procedente.

Ciò premesso, non è meritevole di positivo apprezzamento la tesi sostenuta dalla parte appellante - fondata su una lettura non condivisibile di alcuni approdi giurisprudenziali (in particolare Cons. Stato, Sez. IV, 4 gennaio 2023, n. 130 e Cons. Stato, Sez. VI, 8 luglio 2022, n. 5746) - secondo cui il titolo abilitativo si sarebbe comunque formato per silenzio-assenso.

Tale giurisprudenza non può essere invocata per sanare l’ipotesi, del tutto diversa, di una domanda radicalmente incompleta ab origine per la mancanza di un presupposto essenziale e indefettibile, ipotesi cui ben si adatta il principio di diritto affermato dalla richiamata pronuncia del Consiglio di Stato n. 11203/2023.

Nel caso di specie, infatti, l’autorizzazione di cui al regio decreto n. 1775/1933, la cui necessità è stata sancita con forza di giudicato dalla sentenza del T.a.r. Lombardia n. 1889/2018, non è un mero “ atto di assenso ” endoprocedimentale, bensì un’autonoma autorizzazione sostanziale posta a presidio di interessi pubblici primari quali la sicurezza delle infrastrutture elettriche.

La sua assenza nella documentazione presentata da IT configurava una carenza strutturale della PAS, che la rendeva inidonea a innescare il meccanismo del silenzio-assenso.

Il silenzio del Comune di Licata è stato, pertanto, un silenzio giuridicamente irrilevante, su cui RA non poteva fondare la propria decisione.

Il Gestore della rete, quale soggetto tenuto a garantire la sicurezza e l’affidabilità del sistema elettrico, ha non solo il diritto, ma anche il dovere di non dare corso a connessioni basate su titoli abilitativi palesemente incompleti o irregolari. E ciò avrebbe dovuto valutare attentamente l’Autorità nell’esercizio di quella caratteristica funzione giustiziale che le è affidata in sede di decisione sui reclami.

Da quanto esposto discende la piena conferma della appellata sentenza n. 1868/2025, avendo il T.a.r. correttamente ravvisato il vizio di nullità per elusione del giudicato che inficiava la delibera RA n. 3/2019/E/eel.

Da ultimo, con riferimento all’argomento della mancata impugnazione da parte di E-Distribuzione s.p.a. degli atti comunali, in particolare del preteso silenzio-assenso formatosi sull’istanza del 17 maggio 2016 e della nota del 3 novembre 2016, va rilevato quanto segue.

In relazione al silenzio-assenso sulla PAS, si è già visto come tale titolo non si sia consolidato nella tempistica pretesa da IT e dall’Autorità, stante la sospensione prevista dall’ultimo periodo dell’art. 6, comma 5, del decreto legislativo n. 28/2011 per la carenza di un atto di assenso essenziale al completamento dell’istruttoria.

Inoltre, la nota comunale del 3 novembre 2026 non contiene alcun titolo autorizzativo espresso, ma si limita a ricordare che la fattispecie normativa non lo prevede, nonché a porre in luce la (ritenuta) non necessità dell’autorizzazione paesaggistica.

Non è, quindi, la posizione del Comune che E-Distribuzione s.p.a. ha inteso contestare con i propri ricorsi (Comune la cui nota è, in definitiva, irrilevante, dal momento che, in ragione di quanto osservato circa l’ineludibile competenza regionale in materia, ogni affermazione dell’ente locale in proposito è priva di valore), bensì piuttosto quella di RA, nel momento in cui ha ritenuto formato il silenzio-assenso sulla PAS e non ha invece sancito la necessità del parere regionale. Pertanto non è dato comprendere cosa avrebbe dovuto impugnare il Gestore per assicurare coerenza alla tesi sempre sostenuta circa la necessità dell’atto di assenso regionale.

8. - In conclusione, dalle argomentazioni in precedenza espresse discende la reiezione dell’appello.

9. - In considerazione della peculiarità della presente controversia sussistono giuste ragioni di equità per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

UI MA RA, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

SC Guarracino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

SC OM, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SC OM	UI MA RA

IL SEGRETARIO