Pubblicato il 24/03/2025

N. 02432/2025REG.PROV.COLL.

N. 07984/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7984 del 2023, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Bava, Renato Labriola ed Enrico Rossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero della difesa, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sez. VII, n.-OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Viste l’istanza di passaggio in decisione della causa depositata dal Ministero della difesa in data 13 marzo 2025 e le conclusioni delle parti come da verbale;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 marzo 2025 il consigliere Giancarlo Carmelo Pezzuto e uditi per le parti gli avvocati Andrea Bava e Renato Labriola, nonché l’avvocato dello Stato Massimo Giannuzzi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il signor -OMISSIS-, già graduato dell’Esercito Italiano, impugna la sentenza in epigrafe, con la quale il T.a.r. per la Campania ha respinto il ricorso dal medesimo proposto avverso il mancato riconoscimento della dipendenza da causa di servizio dell’infermità “ Uveite posteriore bilaterale con OD VN motumanu/10; OSV naturale 6/7/10 NMCL ”, che ha condotto alla sua dichiarazione di non idoneità al servizio militare incondizionato stante la grave limitazione al visus che ne era derivata.

2. Nel corso del relativo procedimento il Comitato di verifica per le cause di servizio (di seguito anche CVCS o il Comitato), con parere n. 28324/2015 espresso nell’adunanza n. 63/2016, aveva giudicato insussistente il relativo nesso eziopatogenico, ritenendo trattarsi “ di affezioni di natura batterica che deve ritenersi contratta per cause estranee al servizio, in assenza di un fattore epidemiologico locale nello stesso periodo ” e concludendo per l’assenza di qualsiasi rapporto con le mansioni svolte, di talché il Ministero emetteva provvedimento di rigetto n. M_D GPREV REG2017 0005892 del 18 gennaio 2017.

3. Avverso tali atti l’interessato proponeva ricorso giurisdizionale, che il giudice di prime cure respingeva sulla base della consolidata giurisprudenza in materia, rilevando, in particolare, che il ricorrente aveva incentrato le sue difese su una prognosi alternativa alla natura batterica della patologia e che la documentazione sanitaria a supporto rappresentava il quadro clinico dell’interessato ma senza consentire di apprezzare la genesi della patologia come derivante da fattori eccezionali determinati dal servizio.

4. L’appellante – premesso di essere stato impiegato, nel tempo, in cinque missioni internazionali in Albania, Bosnia e Kosovo, nonché nell’emergenza rifiuti in Campania, intervenendo in tale contesto su varie discariche abusive e attendendo personalmente al rifornimento dei mezzi pesanti, così rimanendo esposto a fumi e vapori di idrocarburi –, impugna detta pronuncia affidandosi ad un unico motivo e sostenendo, in estrema sintesi, che le citate attività avrebbero causato la patologia e che il CVCS ne avrebbe inopinatamente sancito la natura batterica, peraltro non rilevata dalla Commissione medica ospedaliera (CMO); il T.a.r. non avrebbe tenuto conto della giurisprudenza – non solo di quella amministrativa, ma anche di quella contabile e di una pronuncia della Corte di cassazione, ivi richiamate – secondo la quale, al contrario, per i soggetti ammalatisi dopo essere stati esposti in teatri operativi bellici ed impiegati in particolari servizi (in poligoni di tiro e luoghi di stoccaggio di munizionamento, o per la frequentazione di zone adiacenti alle basi militari) sussisterebbe ex lege un’inversione dell’onere probatorio a carico dell’Amministrazione.

4.1. Con memoria del 23 gennaio 2025 l’appellante insiste per l’accoglimento sostenendo che, diversamente da quanto ritenuto dal CVCS, si tratterebbe di una patologia su base autoimmune e citando a sostegno giurisprudenza essenzialmente relativa a casi di esposizione all’uranio impoverito.

5. Il Ministero appellato ha depositato in data 14 febbraio 2025 memoria difensiva, chiedendo il rigetto dell’appello.

L’appellante ha replicato con memorie del 18 e del 23 febbraio 2025, sostanzialmente ribadendo le proprie tesi ed insistendo per l’accoglimento.

6. All’udienza pubblica del 18 marzo 2025 la causa è stata ritualmente discussa e trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. L’appello è infondato.

8. Giova premettere che, secondo i principi costantemente affermati dalla giurisprudenza di questo Consiglio (cfr., ex pluribus , Cons. Stato, Sez. II, n. 10398/2024, n. 10281/2024, n. 5133/2024, n. 4851/2024, n. 4847/2024, n. 5643/2023, n. 3740/2023, n. 8478/2022, n. 10807/2022; Sez. IV, n. 6945/2022; Sez. I, n. 291/2024 e n. 177/2021, nonché l’ulteriore giurisprudenza ivi richiamata), il Comitato di verifica per le cause di servizio è l’organo competente a esprimere un giudizio conclusivo circa il riconoscimento della dipendenza di infermità da causa di servizio, avendo il d.P.R. 29 ottobre 2001, n. 461, agli artt. 11 e 12, affidato ad esso il compito di accertare l’esistenza del nesso causale o concausale delle infermità contratte dai pubblici dipendenti con il servizio.

Il giudizio di detto Comitato rappresenta il momento di sintesi e di superiore valutazione dei giudizi espressi da altri organi precedentemente intervenuti, quale la Commissione medica ospedaliera, e costituisce un parere di carattere più articolato e complesso sia per la composizione di detto organismo, nel quale sono presenti professionalità non solo sanitarie, ma anche giuridiche ed amministrative, sia per la maggior completezza dell’istruttoria esperita in tale sede, che non si limita ai soli aspetti medico-legali.

Va, infatti, ricordato che alla Commissione medica ospedaliera spetta il giudizio diagnostico sulle infermità lamentate dal pubblico dipendente e l’eventuale indicazione della categoria alla quale esse devono ritenersi ascrivibili, mentre è al Comitato di verifica che spetta il diverso compito di accertare l’esistenza di un nesso causale fra le patologie riscontrate dalla Commissione a carico del pubblico dipendente e l’attività lavorativa svolta dal medesimo.

È il Comitato, dunque, l’organo preposto ad accertare in via definitiva la riconducibilità o meno all’attività lavorativa delle cause produttive delle patologie in relazione a fatti di servizio e al rapporto causale (o concausale) tra i fatti e le patologie medesime.

Ne consegue che il giudizio del Comitato di verifica è vincolante per l’Amministrazione, che non può attivare una nuova ed autonoma valutazione che investa il merito sanitario e deve quindi conformarvisi salva la facoltà, ove lo ritenga, di richiedere un ulteriore parere all’organo medesimo, al quale poi è tenuta ad attenersi.

Al riguardo vale ricordare che a mente dell’art. 14, comma 1, del d.P.R. n. 461/2001 “ L’Amministrazione si pronuncia sul solo riconoscimento di infermità o lesione dipendente da causa di servizio, su conforme parere del Comitato, anche nel caso di intempestività della domanda di equo indennizzo ai sensi dell’articolo 2, entro venti giorni dalla data di ricezione del parere stesso. Entro lo stesso termine l’amministrazione che, per motivate ragioni, non ritenga di conformarsi a tale parere, ha l’obbligo di richiedere ulteriore parere al Comitato, che rende il parere entro trenta giorni dalla ricezione della richiesta; l’Amministrazione adotta il provvedimento nei successivi dieci giorni motivandolo conformemente al parere del Comitato ”.

In altri termini, laddove non ritenga di conformarsi al parere del CVCS l’Amministrazione deve chiederne il riesame ed è poi vincolata, secondo la lettera della norma, a conformarsi al parere medesimo.

Il parere del Comitato non è, inoltre, sindacabile nel merito in sede giurisdizionale, a meno che non emergano vizi del procedimento o vizi di manifesta irragionevolezza della motivazione per l’inattendibilità metodologica delle conclusioni, ovvero per il travisamento dei fatti o, ancora, per la mancata considerazione di circostanze di fatto tali da poter incidere sulla valutazione finale, senza che in ogni caso tale sindacato possa estendersi al merito delle valutazioni di natura medico-legale.

Come recentemente osservato in un caso analogo dalla Sezione, al giudice amministrativo è in tal caso consentita “ una valutazione esterna di congruità e sufficienza del giudizio di non dipendenza, vale a dire sulla mera esistenza di un collegamento logico tra gli elementi accertati e le conclusioni che da essi si ritiene di trarre, mentre l’accertamento del nesso di causalità tra la patologia insorta ed i fatti di servizio, che sostanzia il giudizio sulla dipendenza o meno dal servizio, costituisce tipicamente esercizio di attività di merito tecnico riservato all’organo medico (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 25 marzo 2014, n. 1454, 8 giugno 2009, n. 3500, 9 marzo 2017, n. 1435 e 27 giugno 2017, n. 5357; Cons. Stato Sez. II, 28 maggio 2021, n. 4136) ” (così Cons. Stato, Sez. II, n. 3740/2023, cit.).

9. Ciò posto e venendo al merito della controversia, deve rilevarsi che l’appellante non dimostra adeguatamente, a ben vedere, che le attività svolte durante il servizio abbiano comportato l’insorgere dell’infermità o ne siano state concausa determinante ed efficiente.

9.1. Non può, infatti, non osservarsi che il necessario nesso di derivazione causale deve essere verificato non con riferimento alle attività di servizio in senso generale, bensì in relazione a modalità particolari, ulteriori e speciali rispetto al normale espletamento del servizio medesimo, tali da ricondurre la patologia a dette modalità eccezionali e non ordinarie.

Nella fattispecie l’interessato riferisce di aver svolto missioni nei Balcani e di essere stato impiegato nell’ambito dell’emergenza rifiuti in Campania ma a ben vedere non fornisce elementi che consentano di ricondurre in modo specifico la sua particolare infermità a tali attività e mansioni.

Giova al riguardo richiamare l’orientamento recentemente ribadito dalla Sezione, dal quale non si ha ragione di discostarsi, secondo il quale “ è stato a più riprese rimarcato che: a) per porre in discussione il parere del C.V. di esclusione della ‘causalità di servizio’ occorre una riconducibilità effettiva e comprovata dell’infermità, almeno in termini di concausalità, al servizio svolto, poiché l’art. 11 del d.P.R. n. 461/2001 - che prevede che il C.V. ‘accerta la riconducibilità ad attività lavorativa delle cause produttive di infermità o lesione, in relazione a fatti di servizio ed al rapporto causale tra i fatti e l'infermità o lesione’ (primo comma) - non ritiene sufficiente la mera ‘possibile’ valenza patogenetica del servizio prestato, ma impone, di contro, la puntuale verifica, connotata da certezza o da alto grado di credibilità logica e razionale, della valenza del servizio prestato quale fattore eziologicamente assorbente o, quanto meno, preponderante nella genesi della patologia; b) ai fini del riconoscimento della causa di servizio, è necessario che l’attività lavorativa possa con certezza ritenersi concausa efficiente e determinante della patologia lamentata, non potendo farsi ricorso a presunzioni di sorta e non trovando applicazione, diversamente dalla materia degli infortuni sul lavoro e delle malattie professionali, la regola contenuta nell’art. 41 c.p., per cui il rapporto causale tra evento e danno è governato dal principio dell’equivalenza delle condizioni. Il principio della causalità adeguata richiede sempre la riconoscibilità dell’esistenza di fattori riconducibili al servizio che rivestano un ruolo di adeguata ed efficiente incidenza nell’insorgenza e nello sviluppo del processo morboso, mentre devono ritenersi totalmente escluse tutte le altre condizioni che un tale grado di concausale ingerenza non presentino, le quali - benché parimenti verificatesi in servizio - restano tuttavia riguardabili unicamente quali ‘mere occasioni rivelatrici’ di un’infermità non avente alcun nesso di causalità o concausalità con le condizioni di servizio ; c) nella nozione di concausa efficiente e determinante di servizio possono farsi rientrare soltanto fatti ed eventi eccedenti le ordinarie condizioni di lavoro, gravosi per intensità e durata, che vanno necessariamente documentati, con esclusione, quindi, delle circostanze e condizioni del tutto generiche, quali inevitabili disagi, fatiche e momenti di stress, che costituiscono fattore di rischio ordinario dell’attività lavorativa che il militare è chiamato a svolgere, sia in area che fuori area; d) le perizie, relazioni e/o certificazioni mediche di parte privata non sono idonee ex se a confutare l’attendibilità del giudizio del comitato che, in qualità di organo tecnico dell’amministrazione, si esprime con specifico riguardo ai servizi e agli incarichi svolti dal militare; e) la prova del nesso di causalità non può essere surrogato dal richiamo a precedenti giurisprudenziali, al fatto notorio dell’avvenuto bombardamento dell’area di missione e a rapporti, studi internazionali e commissioni parlamentari di inchiesta, essendo comunque necessaria l’ulteriore fase di verifica dell’applicabilità delle astratte e generali conclusioni, cui sono pervenuti i rapporti, gli studi, le relazioni e le sentenze richiamate, alla concreta fattispecie per cui è causa mediante la rigorosa dimostrazione dell’esposizione a fattori di rischio specifici e del nesso di causalità o concausalità; f) una significativa esposizione all’uranio impoverito è ipotizzabile per i militari che si trovano nelle immediate vicinanze dell’impatto di un perforatore su un bersaglio corazzato o per coloro che sono incaricati di effettuare perforazioni sul bersaglio colpito o sull’area immediatamente circostante o di procedere alla rimozione, allo stoccaggio e allo smaltimento del bersaglio ” (Cons. Stato, sez. II, n. 1259/2025).

Non si può, quindi, prescindere dalla riconducibilità effettiva e comprovata dell’infermità, almeno in termini di concausalità, al servizio svolto, non essendone a tal fine sufficiente la mera “ possibile ” valenza patogenetica ed imponendosi, di contro, la puntuale verifica, connotata da certezza o da un elevato grado di credibilità logica e razionale, della valenza del servizio medesimo quale fattore eziologicamente assorbente o, quanto meno, preponderante nella genesi della patologia.

Nella fattispecie, come rilevato nel parere del CVCS, non risulta sussistere – e comunque l’interessato non ne ha fornito adeguata prova – un particolare e specifico fattore nei citati ambiti locali di impiego che consentano di individuare il necessario eziopatogenico tra la patologia ed il servizio svolto, anche secondo il criterio del “ più probabile che non ”.

E del resto, come detto, il necessario nesso di derivazione causale deve essere verificato non con riferimento alle attività di servizio in via generale ed in senso per così dire possibilistico, bensì in relazione a modalità particolari, ulteriori e speciali rispetto al normale espletamento del servizio medesimo, tali da ricondurre la patologia a dette modalità o comunque a fattori connotati da eccezionalità o comunque da specificità, che nella fattispecie non si rilevano.

Nel caso all’esame non si ritiene, dunque, che il parere del Comitato di verifica, presupposto al provvedimento reiettivo emesso dall’Amministrazione all’esito della procedura, sia affetto dai vizi invocati dall’appellante, apparendo piuttosto emesso all’esito di una adeguata istruttoria e supportato da un’altrettanto adeguata motivazione, sia pure nella sintesi del caso.

9.2. Quanto agli invero numerosi richiami giurisprudenziali prodotti nell’atto di appello e nella memoria dell’appellante, deve poi rilevarsi che si tratta di pronunce che il Collegio conosce ma che non attagliano al caso di specie, essendo essenzialmente relative a casi di documentata esposizione all’uranio impoverito – qui a ben vedere solo indirettamente evocata ma non adeguatamente dimostrata dall’appellante – e in ogni caso ad infermità assai spesso di natura tumorale diverse da quella sofferta dall’interessato.

Giova peraltro, per completezza, richiamare sul punto quanto recentemente osservato dalla Sezione in esito alla disamina dei principali lavori scientifici – ivi specificamente richiamati – sull’argomento, circa l’insussistenza, allo stato, di una legge scientifica che correli esposizione a uranio impoverito e patologie oncologiche, non essendo ad oggi trarre conclusioni certe e definitive in merito alla esistenza o meno di una relazione causa/effetto/esistenza di un nesso causale tra presenza sul teatro di guerra, inclusa l’esposizione all’uranio impoverito, ed aumento del rischio di sviluppare patologie (Cons. Stato, sez. II, 26 gennaio 2024, n. 845), di talché, in estrema sintesi, l’applicazione del criterio probabilistico non consente di ritenere provato il necessario nesso di causalità (cfr. anche Cons. Stato, sez. VI, 31 ottobre 2024, n. 8692).

9.3. Vale ancora rilevare che secondo la consolidata giurisprudenza, come innanzi richiamata (cfr., per tutte, Cons. Stato, sez. II, n. 10398/2024, cit.), i pareri del Comitato di verifica sono espressione di un potere autoritativo e sono connotati da discrezionalità tecnica, essendo basati su nozioni scientifiche e su dati di esperienza tecnica, e come tali sono soggetti al sindacato di legittimità solo ab externo , per errore di fatto o violazione dei canoni di logica formale, cristallizzati nei principi di non contraddizione, ragionevolezza, consequenzialità logico-argomentativa.

Il sindacato del giudice è, dunque, ammesso solo nelle ipotesi di manifesta irragionevolezza, incongruità, irragionevolezza, palese travisamento dei fatti, omessa considerazione di fatti rilevanti, nonché in caso di scorrettezza nell’applicazione dei criteri tecnici o di vizi del procedimento, circostanze queste non riscontrabili nel caso di specie, dal momento che il Comitato di verifica ha compiutamente ed esaurientemente esaminato e valutato gli atti prodotti ed ha formulato un giudizio che ne ha tenuto conto, fornendo un parere immune dai vizi anzidetti e, come tale, non sindacabile da parte di questo Collegio.

Non vi è, dunque, motivo di discostarsi dal costante indirizzo giurisprudenziale secondo cui al giudice amministrativo compete esclusivamente la verifica della manifesta illogicità e irrazionalità del giudizio reso dal Comitato di verifica per le cause di servizio, unico organo tecnico a cui il sistema normativo affida il compito di accertare la dipendenza da causa di servizio delle infermità dei pubblici dipendenti, mediante valutazioni assunte sulla base delle cognizioni della scienza medica.

Il giudice amministrativo, pertanto, in mancanza di un macroscopico travisamento fattuale e di una motivazione palesemente irragionevole, non può sostituire le proprie valutazioni a quelle effettuate dalle competenti autorità in sede amministrativa.

9.4. In definitiva, per tutte le ragioni sopra esposte, non è dato cogliere nella fattispecie la presenza degli elementi necessari per poter ravvisare nel parere del Comitato di verifica i possibili vizi rilevabili in questa sede (quali assenza di motivazione, travisamento dei fatti, illogicità manifesta o violazione delle regole procedurali).

10. Alla luce di tali complessive considerazioni l’appello deve essere respinto.

11. Sussistono valide ragioni, in considerazione della peculiarità delle questioni trattate, per compensare le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all’articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2- septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Taormina, Presidente

Francesco Guarracino, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere, Estensore

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giancarlo Carmelo Pezzuto	Fabio Taormina

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.