Pubblicato il 01/04/2025

N. 02723/2025REG.PROV.COLL.

N. 08493/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8493 del 2024, proposto da
Traslochi nel Mondo S.r.l. in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Leonardo Casu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Umberto Garofoli, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via del Tempio di Giove 21;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 07818/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2025 il Cons. Marco Valentini e uditi per le parti gli avvocati Leonardo Casu e Umberto Garofoli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Avanti il giudice di prime cure, l’originario ricorrente, odierno appellante, ha chiesto l’annullamento:

-- della determinazione dirigenziale n. 19937 del 22.9.17 del Dip. P.a.u.– Direzione Edilizia - U.O. Condoni di reiezione dell’istanza di Condono Edilizio prot. n. 0/561970 relativa alla realizzazione di un ampliamento di mq 30,00 di superficie utile a destinazione d’uso commerciale mediante realizzazione di una tettoia, eseguito in Roma Via P. Caselli n. 14;

- di ogni altro atto preordinato, coordinato e comunque connesso e conseguenziale, in particolare della nota protocollo n. 17081 del 19.6.2015 del Dipartimento -U.O. Conservatoria Immobiliare.

Il primo giudice ha respinto il ricorso.

In particolare, ha rilevato il TAR che l’Ufficio Condoni del Comune di Roma ha respinto l’istanza ex legge n. 326/03 formulata dall’appellante con riferimento ad una tettoia di mq 30 edificata in ampliamento di superfice ad uso commerciale (sita in Roma alla via Caselli n. 14, in ct. al fg. 518, p.lla 121), richiamando il disposto dell’art. 3 co. 1 lett. a) della l.r. n. 12/2004.

In particolare:

- con nota n. 1189/2004 il Dipartimento Conservatoria del Patrimonio Immobiliare comunicava che l’area di via Caselli, fg. 518 p.lla 122 è iscritta nell’inventario del patrimonio del Comune come bene indisponibile;

- con nota n. 17081/2015 il medesimo Dipartimento comunicava che l’area di via Caselli n. 8/10/14, insistente su terreno destinato da p.r.g. a verde pubblico per la realizzazione del Parco Cestio al fg. 518 n. 121 è iscritta nell’inventario del patrimonio del Comune come bene indisponibile;

- con provvedimento n. prot. 153/2004 è stata respinta l’istanza di condono ex l. n. 47/85 presentata con riferimento alla “pre-esistenza dell’opera abusiva” e con successivo provvedimento n. 2077/04 ne è stata ingiunta la demolizione;

- la legittimità dell’azione repressiva del Comune è stata da ultimo acclarata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 5192/2007 “che determina di fatto l’illegittimità della preesistenza su cui avrebbe dovuto fondarsi l’istruttoria relativa all’istanza in esame”.

Ha osservato il primo giudice che il diniego trova principalmente fondamento giuridico nell'art. 3 della L. R. n. 12/2004, che nel disciplinare le cause ostative alla sanatoria edilizia, annovera la circostanza dell'insistenza delle opere abusive su "aree appartenenti al demanio dello Stato, della Regione e degli enti locali ovvero realizzate da terzi su aree di proprietà dei suddetti enti”.

Data la natura vincolata dell’atto di diniego, le violazioni delle garanzie procedimentali denunciate dalla parte ricorrente, per omessa comunicazione del preavviso di rigetto previsto dall’art. 10 bis della legge n. 241/90, non consentono, ai sensi dell’art. 21- octies della legge, l’annullamento dell’atto impugnato in quanto, anche ove l’interessato fosse stato messo in grado di formulare le proprie osservazioni, l’esito del procedimento non avrebbe potuto essere diverso.

Secondo il TAR, la conclamata natura pubblica del terreno osta di per sé all’accoglimento dell’istanza.

Ha osservato ancora il primo giudice che:

- il Tribunale di Roma (sent. n. 20720/02) ha respinto la domanda dell’odierno appellante di usucapione del terreno ritenendo insussistente l’ animus rem sibi habendi dell’attore, che aveva sempre riconosciuto l’appartenenza dell’area al Comune di Roma;

- il G.D. al fallimento della s.r.l. La Metal-Legno, ha trasferito all’appellante “ la proprietà dei capannoni .. costruiti abusivamente su terreno del Comune di Roma, via Paolo Caselli n. 14, suolo iscritto sul foglio catastale n. 518, particella n. 121 ..”, espressamente affermando quanto ai capannoni che “ si intendono trasferiti al sig. IG CI per quello che possono eventualmente valere anche nel caso che il Comune di Roma ne dovesse ordinare la demolizione ” .

Il ricorrente ha quindi ampliato, secondo il giudice di prime cure, abusivamente la superficie dell’originario compendio conscio della abusività dello stesso: alla data di presentazione della domanda di condono respinta con il gravato diniego (10/12/2004), risultava già concluso negativamente (giusta d.d. n. 153 dell’1/1/04) il procedimento di condono relativo ai sei capannoni. Il ricorrente non avrebbe dovuto intervenire sull’immobile oggetto di condono.

Il ricorso è stato pertanto, come detto, respinto.

Avverso la sentenza impugnata è stato depositato in data 13 novembre 2024 ricorso in appello.

Si è costituita in giudizio Roma Capitale.

In data 17 gennaio 2025 ha depositato memoria la parte appellante.

In data 31 gennaio 2025 ha depositato memoria Roma Capitale.

All’udienza pubblica del 4 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

In sede di appello, è stato dedotto:

-La impugnata sentenza appare gravata da illegittimità per violazione e falsa applicazione del combinato disposto di cui all’art. 3 l.r. n. 12 del 2004 I comma lett. a) e degli artt. 7, 8 e 10 bis l. n. 241 del 1990 in relazione alla intervenuta procedura di inclusione del terreno nel patrimonio indisponibile senza che l’inizio del procedimento venisse fatto conoscere al proprietario superficiario ed al soggetto allora nudo proprietario nonché eccesso di potere in tutte le forme sintomatiche e in particolare per ingiustizia e contraddittorietà manifesta

Secondo l’appellante, la sentenza appellata sarebbe erronea ed antigiuridica nella parte in cui ha stabilito che “ data la natura vincolata dell'atto di diniego, le violazioni delle garanzie procedimentali denunciate dalla parte ricorrente, per omessa comunicazione del preavviso di rigetto previsto dall'art. 10 bis della legge n. 11 241/90, non consentono, ai sensi dell'art. 21 octies della legge, l'annullamento dell'atto impugnato in quanto, anche ove l'interessato fosse stato messo in grado di formulare le proprie osservazioni, l'esito del procedimento non avrebbe potuto essere diverso ”.

Al contrario, secondo l’appellante, una comunicazione di preavviso di rigetto avrebbe permesso sia al proprietario superficiario, sia al nudo proprietario (il cui titolo era stato regolarmente trascritto) di evidenziare i vizi della attribuzione del bene al patrimonio indisponibile, opponendosi alla procedura di demanialità.

La contestata destinazione indisponibile del terreno, ben lungi dall’essere una caratteristica iniziale del bene, è stata affermata, sostiene l’appellante, solo successivamente al momento in cui l’appellante ne aveva ricevuto il possesso e/o detenzione ed ha determinato il fondamento giuridico per l’abbattimento delle opere.

Quindi sia il superficiario sia il nudo proprietario avevano interesse ad essere interpellati dall’Amministrazione comunale della sua intenzione di procedere all’inserimento del terreno nell’inventario del patrimonio indisponibile;

-La impugnata sentenza appare gravata altresì da illegittimità per violazione e falsa applicazione dell’art. 836 III comma c.c. in relazione all’art. 3 lett. a) I comma l.r. n. 12/2004 nonché da erroneità per travisamento degli elementi probatori con violazione dell’art. 64 c.p.c.

Le motivazioni della sentenza impugnata sarebbero altresì viziate, per l’appellante, laddove si afferma che “ va affermato che la conclamata natura pubblica del terreno osta di per sé all’accoglimento dell’istanza ”.

Infatti, il TAR ha ritenuto sufficiente ai fini della qualificazione dell’interesse pubblico incidente sull’area de quo , la nota, prodotta da controparte, del Dipartimento Patrimonio e Politiche Abitative n. 23000/2021, che di fatto è una mera dichiarazione di intenti rispetto al risanamento dell’area e al suo utilizzo da parte della collettività.

Il TAR, inoltre, attenendosi alla conclamata titolarità del terreno, avrebbe omesso un controllo sui requisiti di destinazione del bene, requisiti indicati da innumerevole giurisprudenza sia amministrativa sia ordinaria, già richiamata in primo grado, che pretendono la soggezione del bene all’effettiva ed attuale destinazione al pubblico servizio, caratteristiche che nel caso di specie non sussistevano.

Elemento essenziale di tutta la vicenda sarebbe la invocata illegittimità del decreto di demanialità e/o determina di demanialità di cui alla nota protocollo n. 17081/2015, che non si può ridurre a mero atto endoprocedimentale, come sostiene il Comune, ma che rappresenta sicuramente una qualità più cogente della semplice appartenenza dell’area all’ente locale.

Infatti, il terreno su cui poggiava il compendio immobiliare seppure di proprietà comunale era sempre stato posseduto dall’appellante senza mai alcuna rivendicazione da parte dell’ente proprietario.

Roma Capitale ha dedicato interesse al terreno solo a causa delle domande di usucapione e di condono edilizio avanzate dal CI stesso nel corso degli anni.

Fermo restando che l’oggetto dell’istanza di condono per cui qui si agisce è stato demolito, insieme a tutto il resto del compendio immobiliare ricevuto dalla società odierna appellante, tuttavia ci si lamenta che la sentenza impugnata ignorerebbe i vizi del contestato provvedimento di indisponibilità del terreno, soprattutto riguardo al fatto che questo è venuto in essere durante la procedura delle domande di condono edilizio, ma, paradossalmente, ne ha rappresentato il presupposto per la demolizione tout court delle opere.

La destinazione pubblica del bene nel caso di specie è solo apparente e strumentale alla demolizione, perché non è mai stato realizzato né il Parco Cestio, né, più recentemente, il borgo degli artisti di Via Caselli.

Dal sacrificio del compendio immobiliare non sarebbe sorta alcuna opera pubblica, anzi l’area sarebbe in abbandono completo, andando a definire uno spazio avulso da ogni contesto cittadino e sociale;

-Illegittimità della sentenza impugnata per omessa e/o carente motivazione riguardo al rigetto di riunione del presente giudizio con il ricorso numero di ruolo 7771/2021, tuttora pendente innanzi al TAR Lazio Roma, lesione del diritto di difesa.

Sostiene l’appellante che diversamente da quanto ritenuto dal primo giudice, al fine della ricostruzione della vicenda, entrambi i ricorsi dovevano essere trattati congiuntamente.

Le domande di condono erano fondate su un affidamento errato del dichiarante, il quale non era a conoscenza (prima della perizia) che l’area aveva avuto da tempo immemorabile (prima che egli la detenesse) una destinazione artigianale con manufatti preesistenti, anteriori alla Legge Urbanistica che, sebbene inglobati in manufatti più recenti, tuttavia godevano del diritto a rimanere integri e non dovevano essere sottoposti alla verifica della compatibilità con gli strumenti urbanistici attuali. Questo aspetto essenziale è stato rilevato nel citato ricorso TAR n. 7771 del 2021 e nei successivi motivi aggiunti.

Da qui l’interesse della società odierna appellante all’annullamento dei provvedimenti impugnati in questa sede.

La destinazione pubblica non è mai stata attuata, ed ha avuto il solo scopo di giustificare l’opera di abbattimento e viene impugnata perché illegittima con il presente appello.

Qualora venisse accertata l’invocata illegittimità del decreto di demanialità del terreno, in concreto, tornerebbe ad essere un terreno senza destinazione pubblica seppur appartenente ad un ente territoriale.

La contestata demanialità è il fondamento della invocata illegittimità dell’ordine di demolizione dei manufatti, almeno di quelli preesistenti al 1940, che non potevano essere demoliti per il solo fatto di insistere su una “superficie” appartenente al Comune di Roma, materia oggetto appunto del citato ricorso n. 7771/2021.

Da ciò anche l’interesse dell’appellante a mantenere pendenti i due giudizi.

Il diniego dell’istanza di riunione ha fatto sì che il presente giudizio apparisse avulso dalla problematica principale, consistente nella invocata declaratoria della legittimità di parte del patrimonio demolito, di cui al ricorso n. 11431/2021 ed ai successivi motivi aggiunti, in quanto questi manufatti, come detto, venuti in essere intorno agli anni venti del secolo scorso, erano legittimi, insistendo tra l’altro per moltissimi anni su un terreno con una destinazione pubblica solo apparente e strumentale alla conservazione della proprietà in capo a Roma Capitale, ma mai concreta e attuale.

Chiede conclusivamente l’appellante:

1) In via principale, dichiarare l’illegittimità della determina dirigenziale n. 19937 del 25.9.2017 e della nota protocollo 17081 del 19.6.2015 del Dipartimento Patrimonio U.O. Conservatoria Immobiliare.

2) In subordine, disporre, se del caso, la remissione al primo giudice ex art. 105 CPA, ai fini della riunione del presente giudizio al giudizio n.r.g. 7771/2021 tuttora pendente innanzi al TAR Lazio – Roma, Sez. II bis.

Con la memoria depositata in data 17 gennaio 2025 l’appellante ha altresì formulato istanza di rinvio.

L’appello è infondato.

Osserva il Collegio, preliminarmente, di non ravvisare ragioni di accoglimento dell’istanza di rinvio anche alla luce di quanto motivato in relazione al terzo motivo di appello.

Nel merito, quanto al primo motivo, ha ragione il primo giudice a rilevare la natura vincolata dell’atto di diniego, desumibile da una serie di provvedimenti con i quali l’amministrazione ha comunicato l’iscrizione dell’area di Via Caselli per cui è causa nell’inventario del patrimonio del Comune come bene indisponibile e conseguentemente ingiunto la demolizione.

Infatti, come chiarito nella sentenza impugnata anche con riferimento all’articolo 3 della L.R. n. 12/2004, non essendo in discussione la proprietà pubblica dell’area e non rinvenendosi un valido titolo per occuparla, ai sensi dell’articolo 21octies della legge n. 241/1990, l’eventuale contraddittorio con l’appellante non avrebbe potuto determinare un esito diverso del procedimento.

Relativamente, poi, al secondo motivo, è sufficiente il richiamo della sentenza impugnata alla giurisprudenza dello stesso Tribunale (sentenza TAR Lazio n. 4497/2006), confermata in appello, ove è stata richiamata l’esclusione dell’usucapione del suolo, accertata dal Tribunale Civile, e riconosciuta al Comune proprietario l’indennità di occupazione per l’utilizzo del suolo, risultando peraltro dalla memoria depositata dall’amministrazione appellata in data 31 gennaio 2025 che l’interesse pubblico alla qualificazione dell’area emerge sia dalla nota del Dipartimento Patrimonio e Politiche Abitative n. prot. 23000 del 21.04.2021,con la quale si dà atto che “ la sistemazione dell’area di Via Paolo Caselli con laboratori artigianali e studi di artista, rientra nel più ampio progetto pubblico unitario di sistemazione dell’area compresa tra via Marmorata, via Galvani, via Zabaglia, via Caio Cestio, vincitore del relativo concorso di progettazione indetto dal Municipio Roma I, con la collaborazione del Consiglio Nazionale degli Architetti e l’ordine di Roma degli Architetti della Provincia di Roma”, sia dagli articoli di stampa e dalla documentazione depositata, dai quali risulta evidente come l’Amministrazione abbia proceduto a sviluppare tali progetti di riqualificazione dell’area ”.

In definitiva, la proprietà pubblica del bene e l’assenza di un valido titolo in capo al privato per occuparlo rendono totalmente vincolato il provvedimento adottato dall’amministrazione e qui contestato.

Sul terzo motivo, non appare censurabile la scelta del primo giudice di non procedere alla riunione dei ricorsi, come lamentato dall’appellante, in quanto afferente le proprie facoltà discrezionali, peraltro compiutamente motivata con il differente stato dei due giudizi e rispondente al carattere eccezionale del rinvio sancito dall’art. 73, comma 1- bis , c.p.a..

Tali considerazioni precludono, come già anticipato, di accogliere l’istanza di rinvio della presente trattazione per la pendenza, peraltro ancora in primo grado, di altro giudizio.

L’appello, pertanto, va respinto.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto,

respinge l 'appello e, per l'effetto, conferma la sentenza di primo grado.

Condanna la parte appellante alla refusione delle spese del presente grado di giudizio in favore della parte appellata quantificate in Euro 5000,00 (cinquemila/00) oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Angela Rotondano, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

Marco Valentini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Valentini	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO