Pubblicato il 14/07/2025

N. 06173/2025REG.PROV.COLL.

N. 07323/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7323 del 2023, proposto dalla -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Maurizio Piero Zoppolato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero della Salute e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore , e l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , tutti rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

e con l'intervento di

dell’ANAFE – Associazione Nazionali Produttori Fumo Elettronico, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Dario De Blasi e Alberto Gava, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. De Blasi in Roma, piazza Paganica, n. 13;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 2292/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Salute, del Ministero dell’Economia e delle Finanze e dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 luglio 2025 il Cons. Roberto Prossomariti e viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO

1. La -OMISSIS-, una società che fa parte del -OMISSIS-, tra i principali operatori nella distribuzione internazionale dei prodotti del tabacco, ha impugnato, di fronte al TAR Lazio, il Decreto del Ministro della Salute, adottato di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze il 7 marzo 2022 e pubblicato il 30 maggio 2022, avente ad oggetto “ Individuazione delle tariffe da porre a carico dei fabbricanti e importatori di prodotti da tabacco e relative modalità di versamento per le attività previste dagli articoli 4, 6, 8 e 21 del decreto legislativo 12 gennaio 2016, n. 6 ”.

Il decreto ministeriale era stato adottato sulla base del d.lgs. n. 6 del 2016, che costituisce a sua volta attuazione della direttiva 2014/40/UE (direttiva sui prodotti del tabacco).

Il d.lgs. n. 6 del 2016 disciplina vari aspetti dei prodotti del tabacco e correlati, inclusi gli obblighi di segnalazione degli ingredienti e delle emissioni a carico dei fabbricanti e importatori. L’art. 30 di tale decreto legislativo stabilisce che le attività di controllo e gestione relative a metodi di misurazione, segnalazione degli ingredienti, regolamentazione degli ingredienti e sigarette elettroniche (di cui agli articoli 4, 6, 8, 21) siano finanziate tramite tariffe predeterminate, basate sul costo effettivo del servizio reso, da porre a carico dei fabbricanti e importatori.

L’art. 30 cit. prevedeva inoltre che un decreto ministeriale per individuare queste tariffe e le modalità di versamento fosse adottato entro sessanta giorni dall’entrata in vigore del d.lgs. n. 6 del 2016, e che le tariffe fossero aggiornate almeno ogni due anni.

2. La Società ricorrente contestava che il decreto impugnato, che pur si prevedeva dovesse essere emanato entro 60 giorni dall’entrata in vigore del d.lgs. n. 6 del 2016, è stato invece adottato solo nel marzo 2022, cioè con un ritardo di oltre cinque anni. La ricorrente lamentava, tra le altre cose, la violazione del principio di irretroattività, sostenendo che le tariffe così determinate non potessero avere efficacia retroattiva, in quanto la loro quantificazione nel 2022, basata su costi odierni, sarebbe illogica per servizi resi a partire dal 2016.

3. Il TAR, con sentenza n. 2292 del 2023, ha accolto parzialmente il ricorso.

Il giudice di prime cure ha anzitutto ritenuto infondato il motivo relativo alla violazione del principio di irretroattività e del principio di affidamento. Il Collegio ha chiarito che il diritto dell’Amministrazione di determinare e applicare la tariffa in questione era stato già individuato e previsto dall’art. 30 del d.lgs. n. 6 del 2016.

Il ritardo nell’adozione del decreto ministeriale per la quantificazione della tariffa non ha comportato la perdita della potestà dell’Amministrazione di imporre tale tariffa, la cui funzione è quella di garantire il sistema di controllo previsto dalla normativa europea. Il TAR ha specificato che il decreto impugnato si è limitato a stabilire il quantum di un obbligo di versamento che era già sorto con l’entrata in vigore della norma primaria. Neppure sussisterebbe una lesione del legittimo affidamento poiché, fin dall’emanazione del decreto legislativo n. 6 del 2016, era chiaro alla ricorrente che avrebbe dovuto corrispondere una tariffa.

3.1 Il TAR ha invece ritenuto fondate le censure che contestavano il difetto di istruttoria e di motivazione in ordine alla individuazione e quantificazione della tariffa.

Tra l’altro è stata accertata l’illegittimità della quantificazione retroattiva della tariffa per i costi sostenuti negli anni precedenti (dal 2016 in poi) avendo riguardo ai costi odierni. Il Collegio ha, infatti, ha ribadito che, poiché lo scopo della tariffa è remunerare il servizio di raccolta, analisi e gestione dei dati, i costi imposti devono corrispondere a quelli effettivamente sostenuti all’epoca e non ai costi attuali, che sono sicuramente diversi.

4. Avverso la suddetta sentenza la -OMISSIS- ha proposto appello, censurando le statuizioni del TAR che avrebbero ritenuto applicabile il decreto retroattivamente. L’interesse all’appello sarebbe dunque quello di incidere su un giudicato che ha effetti conformativi sull’azione amministrativa, permettendo al nuovo decreto che dovrà essere adottato di essere applicato anche a fattispecie anteriori al 2022 (ancorché con tariffe calibrate ai costi sostenuti nel momento storico preso in considerazione).

Secondo l’appellante:

- è vero che il termine di 60 giorni previsto dall’art. 30, comma 2, d.lgs. n. 6 del 2016 è ordinatorio, ma ciò non toglie che il decreto ministeriale non fosse abilitato a disporre anche per i periodi antecedenti alla sua adozione, anche perché il comma 1 del medesimo articolo fa riferimento a “tariffe predeterminate”;

- quand’anche si ritenesse che la tariffa in questione abbia natura tributaria, la stessa non sarebbe comunque applicabile retroattivamente, come previsto dall’art. 11 disp. prel. c.c. e dall’art. 3 legge n. 212 del 2000 (statuto dei contribuenti);

- il TAR avrebbe errato anche nel riferirsi alla “retroattività impropria”, perché essa riguarda rapporti di durata, mentre la tariffa in questione deve essere corrisposte a fronte di ogni singola notifica;

- un’applicazione retroattiva sarebbe contraria anche al principio del legittimo affidamento;

- vi sarebbe un difetto di motivazione in ordine alla retroattività stessa.

5. Si è costituito in giudizio il Ministero della Salute, chiedendo di dichiarare l’appello inammissibile o, comunque, respingerlo in quanto infondato.

6. Si è costituita in giudizio anche l’ANAFE – Associazione Nazionale Produttori Fumo Elettronico, depositando un atto di intervento ad ND . L’Associazione ha affermato di rappresentare le aziende italiane che producono e distribuiscono sigarette elettroniche e aromi e di avere quindi interesse all’accoglimento dell’appello.

7. Con memoria del 15 maggio 2025, il Ministero, oltre a ribadire le proprie ragioni, ha chiesto che l’intervento dell’ANAFE sia dichiarato inammissibile.

8. All’udienza pubblica del 10 luglio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Deve innanzitutto essere dichiarato inammissibile l’intervento ad ND dell’ANAFE.

Nel processo amministrativo, infatti, l’intervento ad ND può essere svolto da colui il quale vanti una posizione di fatto, dipendente o collegata alla situazione fatta valere con il ricorso principale, cd. intervento adesivo-dipendente, escludendosi invece tale possibilità nei riguardi del cointeressato, cd. intervento autonomo/principale, cioè di colui il quale vanti un interesse personale e diretto all’impugnazione del provvedimento oggetto di censura ( ex multis cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 21 maggio 2024, n. 4519).

Nel caso di specie, l’Associazione, quale ente esponenziale delle imprese del settore, ben avrebbe potuto impugnare direttamente il decreto ministeriale oggetto della presente controversia, come infatti risulta aver fatto nel giudizio definito con sentenza del TAR Lazio n. 18787 del 2023. Tale sentenza non è stata impugnata ed è ora inammissibile l’intervento nel giudizio instaurato da altro soggetto avente un interesse qualificato (Cons. Stato, Ad. Plen., 29 ottobre 2024, n. 15).

2. Nel merito, la presente controversia verte sulla portata temporale delle previsioni del decreto ministeriale 7 marzo 2022 “ Individuazione delle tariffe da porre a carico dei fabbricanti ed importatori di prodotti da tabacco e relative modalità di versamento per le attività di cui agli articoli 4, 6, 8 e 21 del decreto legislativo 12 gennaio 2016, n. 6 ”.

Si tratta di un atto di attuazione del d.lgs. n. 6 del 2016 (Recepimento della direttiva 2014/40/UE sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati e che abroga la direttiva 2001/37/CE). In particolare, l’art. 30 del citato d.lgs. n. 6 prevede che ad alcune attività disciplinate dal decreto stesso e svolte da Amministrazioni pubbliche si provveda « mediante tariffe predeterminate, sulla base del costo effettivo del servizio reso, da porre a carico dei fabbricanti ed importatori di prodotti del tabacco ».

Le attività in questione sono quelle di cui agli articoli 4 (misurazioni dei livelli massimi di emissioni di catrame, nicotina e monossido di carbonio delle sigarette), 6 (raccolta, analisi e gestione dei dati e delle informazioni relative a ingredienti, emissioni e additivi), 8 (valutazione dell’eventuale presenza di aromi caratterizzanti, dell’eventuale impiego di additivi o aromi vietati o in quantitativi tali da accrescere, in misura significativa e quantificabile, l’effetto tossico o di dipendenza del prodotto del tabacco nonché delle sue proprietà CMR-cancerogene/mutagene/reprotossiche) e 21 (ricezione, memorizzazione, gestione, analisi e pubblicazione dei dati trasmessi dai fabbricanti e dagli importatori di sigarette elettroniche e di contenitori di liquido di ricarica).

L’art. 30, comma 2, prevede che: « Con decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, da adottarsi entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, sono individuate le tariffe di cui al comma 1 e le relative modalità di versamento ». Il comma 3 aggiunge che le tariffe debbano essere aggiornate almeno ogni 2 anni.

3. Come visto, però, il decreto ministeriale è stato adottato solo dopo sei anni, entrando in vigore il 30 maggio 2022.

L’art. 1, comma 3, del decreto dispone, in generale, che le tariffe si applichino a decorrere dall’entrata in vigore del decreto stesso. Tuttavia l’art. 2, comma 3, prevede: « Per le notifiche relative agli articoli 6 e 21 del decreto legislativo 12 gennaio 2016, n. 6, presentate dal 20 novembre 2016, le tariffe di cui all’allegato 1 devono essere versate entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto ».

Il TAR ha annullato il decreto impugnato, avendo accertato l’illegittimità delle modalità di determinazione delle tariffe e il fatto che, comunque, la misura delle stesse non sia stata diversificata tenendo conto dei minori costi sopportati dalle Amministrazioni negli anni passati. Il giudice di primo grado ha però ritenuto legittimo che le tariffe possano essere richieste anche come corrispettivo delle attività svolte tra l’entrata in vigore del decreto legislativo e quella del decreto ministeriale.

4. Il Collegio ritiene quest’ultimo assunto condivisibile e, pertanto, l’appello deve essere respinto.

Non può trovare accoglimento la tesi dell’appellante circa il carattere retroattivo del decreto ministeriale impugnato. Il diritto alla determinazione della tariffa è sorto con l’entrata in vigore del d.lgs. n. 6 del 2016 ed era riferito a tutte le attività individuate dalle pertinenti norme del decreto stesso (artt. 4, comma 6, 6, comma 9, 8, comma 8 e 21, comma 4), vale a dire anche quelle poste in essere tra l’entrata in vigore del decreto legislativo e l’adozione del decreto ministeriale.

Quest’ultimo infatti deve limitarsi alla quantificazione dei costi sopportati dall’Amministrazione e rappresenta dunque un atto esecutivo, che si limita ad indicare il quantum e le concrete modalità applicative di un’obbligazione imposta direttamente dalla norma primaria.

Le tariffe oggetto del presente appello rappresentano un corrispettivo per le attività già svolte dalla pubblica amministrazione, nell’ambito delle funzioni di tutela della salute pubblica, ma anche a vantaggio degli stessi operatori economici e del mercato di riferimento. Come osservato dal Ministero, la determinazione delle tariffe non ha efficacia retroattiva, ma quantifica un onere relativo ad attività già eseguite o che hanno richiesto attività di gestione e mantenimento dei sistemi sin dal 2016.

Considerata la natura pacificamente ordinatoria del termine posto dall’art. 30 d.lgs. n. 6 del 2016 e la circostanza che, come detto, il decreto ministeriale era fin dall’inizio chiamato a quantificare i costi di attività svolte a partire dall’entrata in vigore del decreto legislativo, non appare fondata la pretesa per la quale, in caso di ritardo nell’adozione del decreto ministeriale, quest’ultimo dovrebbe trovare applicazione solo per le attività successive all’adozione stessa.

In tale quadro, il significato da attribuire all’espressione “tariffe predeterminate” è semplicemente quello di tariffe stabilite in via generale per tipologia di attività. Né può discorrersi di una lesione del legittimo affidamento delle imprese, proprio perché, fin dall’emanazione del d.lgs. n. 6 del 2016, era chiaro che gli operatori economici avrebbero dovuto corrispondere una tariffa.

Il ritardo (oggettivamente abnorme) nella determinazione delle tariffe si è, a ben vedere, risolto in un vantaggio per i produttori, che, come osservato dall’Amministrazione, hanno potuto utilizzare la fruttuosità del denaro per tutto il relativo periodo senza pagare interessi legali.

Poiché il decreto ministeriale è espressivo di un’attività amministrativa vincolata, neppure è necessaria una motivazione circa l’applicazione dello stesso anche ad attività pregresse. Peraltro la motivazione non è in ogni caso richiesta per gli atti generali, ai sensi dell’art. 3, comma 2, legge n. 241 del 1990.

Il fatto che l’entrata in vigore di alcune tariffe sia stata posticipata all’adozione del decreto ministeriale non mina la legittimità dell’applicazione delle tariffe previste dagli artt. 6 e 21, d.lgs. n. 6 del 2016 anche ad attività pregresse e, comunque, non può essere sindacato nel presente giudizio, posto che ovviamente gli operatori economici non hanno interesse ad estendere il regime meno favorevole a tutte le tariffe contemplate dal d.lgs. n. 6 del 2016.

5. Per le ragioni esposte l’appello deve essere rigettato. La particolarità della controversia giustifica, tuttavia, la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giovanni Pescatore, Presidente FF

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Roberto Prossomariti, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Prossomariti	Giovanni Pescatore

IL SEGRETARIO