Pubblicato il 05/05/2026

N. 03502/2026REG.PROV.COLL.

N. 07014/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7014 del 2025, proposto da SA De TI, rappresentata e difesa dall'avvocato LE Mazza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Anas S.p.A.- Gruppo Fs Italiane, non costituito in giudizio;
Anas S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Stefania Masini, Nicoletta Malaspina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Anas S.p.A. - Gruppo Fs Italiane, Struttura Territoriale per il Piemonte, Sempione 89 S.r.l. fusa per incorporazione in Artaius S.r.l., Società Agricola Verbania Vivai S.S. di CO ER UI e CO NA NI, OL GI, HA KY KA HA, non costituiti in giudizio;

per l’ottemperanza

della sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VII n. 7383/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

visto l'atto di costituzione in giudizio di Anas S.p.A.;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 il Cons. IA RO e uditi per le parti gli avvocati Corbyons su delega dell’avv. Mazza, Masini e Malaspina;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT

1. La signora De TI, proprietaria di immobili siti in Verbania, identificati al Catasto del Comune di Verbania, foglio n. 65, part. n. 31, confinanti su un lato con la strada statale 34, ha proposto appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte n. 1170/2019, di rigetto della domanda di risarcimento dei danni conseguenti all’illegittimità dei provvedimenti resi dall’AN S.p.A. sulla sua istanza di regolarizzazione dell’accesso carraio alla sua proprietà, già annullati dallo stesso TAR con sentenza n. 791/2016, e dal ritardo con cui lo stesso ente ha avviato il relativo procedimento di riesame.

2. Il Consiglio di Stato, con la sentenza di cui è chiesta l’ottemperanza, ha accolto parzialmente l’appello con la seguente motivazione: “(omissis) 7 - Vista la connessione tra i motivi d’appello, questi possono essere analizzati congiuntamente. 7.1 - Appare necessario definire preliminarmente la questione controversa. Oggetto di giudizio è la richiesta risarcitoria relativa al danno derivante dall’attività provvedimentale illegittima della pubblica amministrazione (periodo temporale dal 22 marzo 2013 al 9 giugno 2016) e al danno derivante dal ritardo di AN nel procedere al riesame dell’istanza della ricorrente, in esecuzione della sentenza del TAR Piemonte n. 791 del 2016 (dal 10 giugno 2016 al 18 aprile 2019). 7.2 - Rispetto a entrambi i periodi il Tribunale ha rigettato le domande di risarcimento non ritenendo provato il danno subito, consistente nel lucro cessante correlato all’asserita impossibilità di avviare l’attività imprenditoriale di B & B a causa dell’indisponibilità dell’accesso carraio. L’appellante, facendo riferimento alla relazione di stima dei danni di parte, ritiene che con il diniego all’autorizzazione gli immobili siano stati privati di qualunque accesso, subendo un deprezzamento e impedendo l’avvio dell’attività di ricezione. Al contrario, il TAR non ritiene provato tale elemento in quanto con l’istanza originaria (22 marzo 2013) la ricorrente aveva chiesto la regolarizzazione dell’accesso carraio “ad uso civile”, non ad uso alberghiero/commerciale e solo con la sopra menzionata integrazione documentale depositata il 25 giugno 2017 aveva prospettato l’avvio dell’attività alberghiera e il conseguente maggior afflusso di autovetture, modificando le tavole progettuali al fine di adeguare l’accesso ad una serie di prescrizioni imposte da AN per ragioni attinenti alla sicurezza della circolazione stradale. 7.3 – Tutto ciò precisato, contrariamente a quanto affermato dal giudice di primo grado, la prova del danno relativa al mancato guadagno derivante dal ritardato avvio dell’attività di bed&breakfast può essere ritenuto provato sulla base del successivo avvio dell’attività, tutt’ora presente. La sentenza non ha inoltre considerato che a carico dell’Anas va posto il complessivo ritardo sull’istanza originaria, risalente al 2013, la quale è risultata fondata sulla base della stessa attività provvedimentale dell’amministrazione, che ha infine regolarizzato il passo carraio. Sennonché ciò è avvenuto con ritardo, oltre i termini previsti dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, poiché per incontestate deduzioni di parte ricorrente solo nel 2019 l’attività alberghiera ha potuto prendere avvio. Sul punto, in senso conforme è sufficiente richiamare ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d), cod. proc. amm. i principi enunciati in materia dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato nella sentenza del 23 aprile 2021, n. 7. Come poi si deduce nell’appello, nel sistema della responsabilità dell’amministrazione per l’illegittimo o il ritardato esercizio della propria attività provvedimentale, riconducibile al paradigma generale dell’illecito extracontrattuale ex art. 2043 cod. civ., la conoscenza delle finalità per cui viene chiesta l’emissione di un atto ampliativo della sfera giuridica dell’interessato è irrilevante, posto che l’ingiusta lesione di quest’ultima avviene al di fuori di una relazione paritetica entro cui si rende applicabile il diverso regime della responsabilità da inadempimento (anche al riguardo possono essere richiamati i principi enunciati nella citata sentenza del 23 aprile 2021, n. 7, dell’Adunanza plenaria). 7.4 - Con specifico riguardo al ritardo dell’ente intimato nell’esercizio delle proprie funzioni amministrative, il precedente nomofilattico richiamato ha precisato che i termini del procedimento previsti dalla legge generale 7 agosto 1990, n. 241, sul cui rispetto il privato così limitato nelle proprie libertà, anche economiche, deve potere confidare, costituiscono il limite entro il quale l’amministrazione deve determinarsi sull’istanza di quest’ultimo, ed oltre il quale la stessa assume invece il rischio delle conseguenze negative derivanti dalla propria ritardata attività. 7.5 - Il danno per il ritardato avvio dell’attività economica va dunque risarcito. Vanno per contro esclusi quelli da svalutazione della proprietà di parte ricorrente, che la sentenza ha correttamente negato in ragione del fatto che questa è rimasta allo stadio virtuale, per il solo tempo in cui l’accesso non è stato regolarizzato, senza essersi tradotta in un’effettiva perdita di carattere pecuniario; ed inoltre quelli inerenti alle spese sostenute nel procedimento, che parimenti la sentenza ha ricondotto ad oneri comunque posti a carico del privato interessato all’emanazione di un provvedimento ampliativo di competenza dell’amministrazione, e che dunque sono posti al di fuori di qualsiasi relazione causale con l’esercizio delle funzioni autoritativa di quest’ultima. 7.6 – Con riguardo al danno da ritardato avvio dell’attività di b&b, nel giudizio di primo grado la ricorrente ha depositato una perizia di parte con successiva integrazione, con la quale stima in € 31.711,50 il mancato guadagno per ciascuno degli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, e in € 21.141,00, in considerazione delle minori giornate di apertura della struttura ricettiva teoricamente a disposizione, a causa della necessità di portare a compimento i lavori di realizzazione dell’accesso una volta rimossi tutti gli impedimenti di carattere amministrativo. Tuttavia, trattandosi di stime, la loro verosimiglianza, e dunque idoneità a provare il lucro cessante, avrebbe potuto essere corroborata dai dati riferibili all’effettivo esercizio dell’attività, una volta avviata. 7.7 - Sulla base degli elementi di prova agli atti di causa è dunque possibile pronunciare una condanna “sui criteri”, ai sensi dell’art. 34, comma 4, cod. proc. amm.: a questo scopo l’Anas dovrà formulare una proposta di pagamento a titolo risarcitorio di una somma per ciascuno degli anni in cui è ravvisabile il danno da mancato avvio dell’attività di b&b, e cioè 2014-2018. Il termine assegnato è di 120 giorni, decorrente a sua volta dai dati contabili e di bilancio relativa agli esercizi successivi che a questo scopo la ricorrente avrà cura di fornire all’amministrazione resistente. Il pagamento a carico di quest’ultima dovrà corrispondere all’equivalente monetario dell’utile netto quale ricostruibile in base a quello conseguito negli anni successivi, operati i necessari fattori di correzione, ed in particolare per il 2014, in base al quale per stessa prospettazione di parte ricorrente i giorni di apertura della struttura avrebbero potuto oscillare tra 180 e 270. Prudenzialmente si dovrà tenere conto del minor valore tra questi due. Per gli altri anni si potrà considerare il dato medio ricavabile dagli anni di effettivo esercizio dell’attività, eventualmente depurato dei minori risultati fatti registrare nei periodi di chiusura imposti durante l’emergenza epidemiologica nazionale, fatti salvi gli ulteriori elementi che la ricorrente potrà fornire. Sul capitale liquidato andranno aggiunti gli accessori dati dalla rivalutazione monetaria su ogni importo annuale ricavato in base ai criteri ora enunciati e gli interessi sulle somme rivalutate (omissis)”.

3. Riferisce la ricorrente di avere:

a) provveduto a notificare ad AN S.p.A. (di seguito anche solo AN) e alle altre parti del giudizio la predetta sentenza;

b) trasmesso a mezzo pec una diffida al pagamento delle spese di lite, unitamente ad una relazione, munita di allegati, con cui ha provveduto a quantificare il danno patito applicando i criteri forniti dal Consiglio di Stato.

3.1. Il danno da mancato avvio dell’attività è stato stimato in € 171.844,04 (centosettantunomilaottocentoquarantaquattro/04), alla data del 31 agosto 2024, oltre ulteriore rivalutazione ed interessi da tale data fino a quella dell’effettivo pagamento.

3.2. In relazione alla suddetta quantificazione, la sig.ra De TI ha precisato che l’attività di affittacamere è stata avviata nel 2022, allorché si è attenuata l’emergenza epidemiologica da COVID-19, pertanto il periodo preso a riferimento per stimare l’utile medio è quello compreso tra l’anno 2022 e la data dell’8.9.2024.

3.3. Con la medesima relazione, la ricorrente ha, poi, precisato che, al fine di eseguire una stima più accurata possibile dei ricavi conseguiti dall’attività di affittacamere, corrispondente ai criteri indicati nella sentenza del Consiglio di Stato n. 7383/2024 (utile netto ricostruito in base a quello conseguito negli anni successivi), sono stati estrapolati i dati relativi alle fatture e agli scontrini emessi, direttamente dall' Agenzia delle Entrate, a far data dall’1.1.2022, anno in cui è stata avviata l'attività nell' immobile sito in Via 42 Martiri, 221 a Verbania. Alla relazione sono state allegate tutte le predette fatture e tutti gli scontrini emessi nel periodo di riferimento.

3.4. Gli scontrini emessi negli anni 2022, 2023 e 2024, congiuntamente alle fatture relative agli stessi anni, rappresentano, dunque, la base di calcolo per individuare i ricavi totali. Dalle evidenze contabili, è emerso un ricavo annuo medio pari ad € 36.585,51.

3.5. Per quanto attiene ai costi di gestione, poiché, in concreto, l’attività avviata non è consistita nell’attività di B&B, ma unicamente di Affittacamere, gestita sostanzialmente dalla sig.ra De TI stessa, gli elementi di costo si sostanziano fondamentalmente nelle utenze (luce, gas, acqua), il cui dettaglio è stato riportato nella tabella riassuntiva allegata alla relazione. Detti costi sono stati stimati in € 6.397,06 annui.

3.6. Conseguentemente, in relazione agli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, l’utile annuo medio, conteggiato muovendo dai suddetti ricavi e costi, è stato stimato come segue: € (36.585,51 - 6397,06) = € 30.188,45. L’utile relativo all’anno 2014, invece, rapportato alla minore durata di 180 giorni, è stato quantificato in € 11.732,73.

4. AN ha riscontrato la nota della ricorrente con pec in data 15.11.2024 precisando che la nota in questione “ non comportava acquiescenza alcuna di AN in merito a quanto statuito giudizialmente, né in forma espressa né in forma tacita, riservandoci la possibilità di valutare ogni possibile rimedio processuale avverso la sentenza in argomento ”, e ha formulato una richiesta d’integrazione documentale.

5. Con nota del 30.1.12025 la sig.ra De TI ha trasmesso ulteriore documentazione effettivamente ritenuta utile e necessaria per quantificare il danno e, al contempo, ha formulato osservazioni rispetto alle richieste di AN ritenute, invece, non pertinenti ed ultronee.

6. AN ha ritenuto di non versare alcuna somma e ha richiesto ulteriori integrazioni documentali. In particolare, con nota del 21.2.2025, AN ha rappresentato di non poter formulare alcuna proposta di pagamento, poiché, in estrema sintesi, il dato relativo al soggetto che svolge, oggi, l’attività non sarebbe neutro, in quanto avrebbe implicazioni di tipo fiscale-tributario.

7. AN ha insistito per visionare i bilanci della società o le dichiarazioni dei redditi della ricorrente. Inoltre, ha affermato che la ricorrente non avrebbe diritto ad alcun risarcimento, in quanto non avrebbe mai avviato davvero l’attività, invece svolta dalla società di cui il figlio è amministratore.

8. Con pec del 4.5.2025, la sig.ra De TI ha trasmesso un’ultima integrazione documentale, aggiornando la stima dei costi e, di conseguenza, la quantificazione dell’utile netto conseguibile e dunque del danno cagionato da AN.

9. Con la nota del 4.5.2025, muovendo dall' utile annuo medio già stimato (in € 30.188,45) e comunicato con la precedente nota e sottraendo ulteriori nuovi costi di gestione, l’utile medio aggiornato è stato così quantificato:

- in relazione agli anni 2015, 2016, 2017, 2018: € (30.188,45-7.788,47=) € 22.399,98;

- in relazione all' anno 2014, da conteggiare per i soli 180 giorni indicati dal Consiglio di Stato: € (22.399,98:365=x:180; segue x = (22.399,98 x 180) /365 =) € 11.046,56.

10. Riferisce ancora la ricorrente che, come correttamente rilevato da AN, da tale importo è stato opportuno decurtare, ancora, il costo sostenuto per le spese per l’allestimento degli alloggi (piccolo arredo, quali letti, materassi, lampade, etc.). Le spese di arredo sono state stimate in complessivi € 5.791,14; a comprova, la ricorrente ha allegato sia l’estratto del “libro mastro” del fornitore, IRIS S.r.l., sia le singole fatture emesse per gli acquisiti effettuati.

11. Al fine della quantificazione del mancato utile in esame, seppure gli arredi abbiano una vita maggiore di 5 anni e non rappresentino una spesa periodica, l’intero importo di dette spese è stato detratto in proporzione sugli anni presi in esame. Pertanto, il costo per l’arredo è stato decurtato, suddividendo tale spesa in maniera proporzionale nel conteggio fra gli anni dal 2014 al 2018, ossia per 4,5 anni, come segue:

- per gli anni 2015-2018: € 5.791,14 / 4,5 = € 1.286,92;

- per il solo anno 2014: € 1.286,92 / 2 = € 643,46.

12. Consegue, sostiene ancora la ricorrente, che l'utile complessivo conseguito dall’Affittacamere, decurtato anche delle spese per l’arredo, è quantificabile come segue: - in relazione agli anni 2015, 2016, 2017 e 2018: (22.399,98-1.286,92=) € 21.113,06; - in relazione al solo anno 2014: (11.046,56-643,46=) € 10.403,10. Come da indicazione del Consiglio di Stato, detti importi devono essere rivalutati e incrementati degli interessi.

13. La sig.ra De TI ha quantificato l’importo complessivo da risarcire, per il mancato utile conseguito in relazione all’immobile, del cui accesso carraio è stato causa, in ragione dell’inerzia e dell’attività illegittima di AN, comprensivo di rivalutazione monetaria e interessi legali calcolati al 31.8.2024, stimandolo pari ad € 123.118,97.

14. In data 10.6.2025 la ricorrente ha ricevuto la nota a mezzo pec di AN con cui la medesima ha comunicato “ l’impossibilità di dare corso alla … richiesta di corrispondere “alla sig.ra DE DI l’importo dovuto a titolo di danno da mancato avvio dell’attività, sì come sopra quantificato ” per la motivazione che viene di seguito trascritta: “…Ebbene, da quanto da Voi documentato e finanche espressamente affermato, risulta invece che la SI.ra De TI non ha mai svolto l’attività di affittacamere e che non ha mai conseguito alcun utile da detta attività. Nonostante le numerose richieste di integrazione documentale di AN, finalizzate ad ottenere un qualsiasi documento che attestasse un introito in favore della Vostra assistita, così da poter formulare la proposta risarcitoria applicando i criteri dettati dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 7383/2024, l’unico documento ricevuto che riguardi la ricorrente SI.ra De TI è un contratto di comodato d’uso gratuito in favore del figlio della stessa, titolare della Società Eroi Re srl, che avrebbe gestito l’attività di affittacamere e percepito i relativi profitti. Nemmeno da tale integrazione documentale si ha alcuna evidenza di un utile – anche solo indiretto - in capo alla ricorrente. Né è predicabile che il risarcimento del danno in discorso venga corrisposto a detta ultima Società (n.d.r. sottolineatura nostra) che, essendo del tutto estranea al contenzioso, non può beneficiare degli effetti della sentenza resa inter alios, anche considerato che dalla visura storica la ricorrente De TI non risulta nemmeno socia di tale compagine. In questa situazione, spiace pertanto comuni care che Anas, in aderenza al giudicato del Consiglio di Stato, non può dar corso alla formulazione della proposta per mancanza dei necessari presupposti soggettivi e oggettivi visto che, come già evidenziato, la ricorrente sig.ra De TI non ha mai avviato e tantomeno svolto l’attività di affittacamere e, quindi, non ha mai conseguito utili da detta attività”.

15. La sig.ra De TI ha quindi proposto ricorso per ottenere l’esecuzione della sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VII, n. 7383/2024 articolando i seguenti motivi in diritto: “ I) DOMANDA DI CONDANNA DI AN AD OTTEMPERARE ALLA SENTENZA DEL CONSIGLIO DI STATO N. 7383/2024, DEL 4.9.2024, EX ART. 112, COMMI 2 E 3, C.P.A . ; II) DOMANDA DI DECLARATORIA DI NULLITÀ E/O ANNULLA MENTO E/O INEFFICACIA DELLE NOTE DI AN S.P.A. IN QUANTO ADOTTATE IN VIOLAZIONE E/O ELUSIONE DELLA SENTENZA DEL CONSIGLIO DI STATO N. 7383/2024; III) DOMANDA EX ART. 114, COMMA 4, LETT. E), C.P.A., DI CON DANNA AL PAGAMENTO DI UNA SOMMA DI DENARO PER OGNI GIORNO DI RITARDO DI AN; IV) DOMANDA EX ART. 114, COMMA 4, LETT. D), C.P.A., DI NO MINA DI UN COMMISSARIO AD ACTA; V) IN SUBORDINE, DOMANDA EX ART. 112, COMMA 5, C.P.C.: RI CHIESTA DI CHIARIMENTI IN ORDINE ALLE MODALITÀ DI OT TEMPERANZA”.

16. Ha resistito al ricorso, chiedendone il rigetto, AN S.p.A.

17. Alla camera di consiglio del 29 gennaio 2026, il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

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18. La vicenda all’esame del Collegio ruota intorno a un’unica questione: l’individuazione delle modalità di esecuzione della sentenza della Sezione VII di questo Consiglio di Stato n. 7383/2024.

19. Con il primo motivo di ricorso, la signora De TI sostiene, in sintesi, che:

a) AN ritiene che difettino i presupposti soggettivi e oggettivi per corrispondere qualunque somma risarcitoria, poiché, a suo dire, non avendo la sig.ra De TI mai avviato personalmente l’attività di affittacamere, una volta divenutole possibile, a seguito del rilascio della concessione del passo carraio, non si sarebbe concretizzato alcun danno in capo alla ricorrente;

a.1.) AN sostiene di non potere formulare alcuna proposta, poiché il risarcimento “ verrebbe corrisposto a detta ultima Società ”, ossia la EROI.RE S.r.l., vale a dire quella che formalmente gestisce l’affittacamere, di cui il figlio, pure residente presso il medesimo immobile, è amministratore unico; secondo AN, la società non potrebbe “ beneficiare degli effetti della sentenza resa inter alios, anche considerato che dalla visura sto rica la ricorrente De TI non risulta nemmeno socia di tale compagine ”;

a.2.) la ricorrente sostiene che la posizione di AN sarebbe erronea in quanto, ottemperando alla sentenza, essa corrisponderebbe le somme di cui al risarcimento, non già alla società, bensì alla sig.ra De TI, lesa dal ritardo nell’ottenimento solo nel 2019 della concessione cui legittimamente aspirava fin dal 2013;

a.3.) il Consiglio di Stato ha condannato AN a formulare una “ proposta di pagamento a titolo risarcitorio ”, al fine di risarcire il danno cagionato all’appellante, già ritenuto provato nell’ an ; detta proposta di pagamento non ha natura bonaria / transattiva, ma deve consistere nell’integrale danno subìto dalla ricorrente, in termini di lucro cessante, ossia dei mancati guadagni connessi alla ritardata attività di Affittacamere nell’immobile della sig.ra De TI, del cui passo carraio è stato causa;

a.4.) il Consiglio di Stato ha chiaramente enunciato i criteri di liquidazione e la documentazione da cui evincere la quantificazione del danno, da ritenersi pari “ all’equivalente monetario dell’utile netto quale ricostruibile in base a quello conseguito negli anni successivi… ”; l’esplicitazione dei dati riferibili all’utile medio conseguito negli anni successivi è, dunque, volta a corroborare i dati forniti in giudizio per dimostrare la sussistenza del danno consistente nel lucro cessante;

a.5.) a differenza del danno emergente, consistente in un decremento patrimoniale avvenuto, il lucro cessante si identifica quale possibile incremento patrimoniale e ha di per sé una natura ipotetica; la valutazione causale ex art. 1223 c.c. assume la fisionomia di un giudizio di verosimiglianza e di probabilità, in cui occorre stabilire se il guadagno futuro e solo prevedibile si sarebbe concretizzato con ragionevole grado di probabilità, se non fosse intervenuto il fatto ingiusto altrui;

a.6.) i dati forniti in giudizio dalla sig.ra De TI, ancorché ritenuti verosimili e infatti idonei a comprovare la sussistenza del danno, secondo il Consiglio di Stato, possono ora essere supportati da dati relativi all’attività effettivamente svolta a seguito del rilascio del provvedimento e della realizzazione dell’Affittacamere; ciò, in via del tutto sganciata dal soggetto che, allo stato, detta attività svolge; non si tratta, infatti, di quantificare un ipotetico decremento patrimoniale dell’attuale esercente l’attività, da valutare scrupolosamente anche avuto riguardo alla specificità degli accadimenti e delle condizioni attuali di esercizio dell’attività stessa, ma si tratta di fornire dati i più oggettivi e precisi possibili, così da quantificare il mancato guadagno che, sempre in via ipotetica, l’odierna ricorrente avrebbe conseguito, se avesse potuto avviare la sua attività fin dal 2014, in assenza dell’attività illegittima e dell’inerzia di AN;

a.7.) a tal fine, costituisce un dato del tutto neutro quale sia il soggetto che svolge oggi l’attività che l’appellante avrebbe voluto avviare e che ha dovuto ritardare a causa di AN; la circostanza per cui la ricorrente non ha avviato personalmente l’attività, ma ha rimesso la gestione alla società del figlio, pur occupandosene personalmente, non può incidere, modificandola, sulla pronuncia già passata in giudicato sulla sussistenza del danno e sul nesso fra questo e la condotta di AN;

a.8.) l’utile netto medio conseguibile dall’attività di Affittacamere, svolta nell’immobile del cui passo carraio è stata causa, come risultante dalla differenza fra i ricavi e i costi, è, infatti, il medesimo; per stimarlo correttamente, pertanto, occorre idealmente situarsi, sulla “linea del tempo”, in allora, nel periodo 2014-2018 e, da quel punto ideale, quantificare i danni che si proiettano nel futuro e che comunque, per definizione, non sono determinabili con la certezza propria di quelli verificabili sul piano storico, come invece nel caso del danno emergente;

a.9.) AN pretende di trasformare il danno da lucro cessante, che è stato già accertato nella sua esistenza, in un danno emergente; tuttavia, la decisione sulla sussistenza e sulla natura del danno è ormai definitiva ed è stata statuita dal Consiglio di Stato, che l'ha ritenuto provato sulla base delle allegazioni disponibili e fornite in allora dalla sig.ra De TI;

a.10.) il danno da lucro cessante per gli anni 2014-2018 si è integrato in capo alla signora De TI e consiste nei suoi mancati introiti per l'affittacamere che avrebbe avviato fin dal 2014, se le fosse stato consentito da AN.

20. Con il secondo motivo di ricorso, la signora De TI sostiene, in sintesi, che:

a) le note trasmesse da AN sembrerebbero assumere idoneità provvedimentale, trattandosi di atti con cui l’amministrazione formalmente determina di non ottemperare al giudicato;

a.1.) per il caso in cui dovesse attribuirsi alle medesime efficacia provvedimentale, la ricorrente chiede di volerne accertare e dichiarare la nullità e/o l’annullamento e/o inefficacia, in quanto adottate in violazione e/o elusione della sentenza di cui si chiede ottemperanza.

21. Con il terzo motivo, la ricorrente chiede una pronuncia ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a. ossia la fissazione di una somma di denaro a carico di AN S.p.A. per ogni ulteriore inottemperanza al provvedimento giurisdizionale e/o per ogni giorno di ritardo nell’esecuzione della sentenza e, dunque, nel pagamento del risarcimento già accertato nell’ an con la sentenza Consiglio di Stato, Sez. VII, del 4.9.2024, n. 7383.

22. Con il quarto motivo la ricorrente chiede che sia nominato un commissario ad acta affinché curi gli adempimenti necessari al pagamento del risarcimento del danno già accertato nell’ an con la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VII, del 4.9.2024, n. 7383.

23. AN S.p.a. con memoria depositata il 12 gennaio 2026 ha contestato le argomentazioni della ricorrente sostenendo, in sintesi, che:

a) sarebbe impossibile pagare il danno da mancato guadagno per “ritardato avvio” di una attività che pacificamente la ricorrente De TI non ha mai avviato né gestito;

b) in ogni caso, sarebbero erronei gli importi chiesti dalla ricorrente.

24. Il ricorso è fondato e deve essere accolto.

25. Occorre preliminarmente sgombrare il campo da un equivoco. Non si controverte, in questa sede, dell’ an del risarcimento del danno che, invece, AN S.p.A., nella sostanza, rimette in discussione.

26. La sentenza di cui la signora De TI chiede l’ottemperanza ha già pronunciato sulla spettanza del risarcimento. Quel che resta da determinare è il quantum e, i criteri dettati in sentenza, sono chiarissimi. L’art. 34, comma 4, c.p.a., non comporta la traslazione in sede di ottemperanza di tutto il giudizio risarcitorio, ma esclusivamente della parte che concerne la determinazione del quantum , restando l'accertamento dell’ an debeatur e la definizione dei criteri del risarcimento attratti nella giurisdizione di cognizione.

27. La circostanza che l’attività di affittacamere sia stata formalmente esercitata dal figlio della ricorrente non può rimettere in discussione il giudicato.

28. Com’è noto, i danni derivanti dalla perdita del guadagno di un’attività commerciale per loro stessa natura evidenziano la pratica impossibilità di una precisa dimostrazione (cfr. Cass. Sez. III, 24 aprile 1997, n. 3596). Spetta all’attore l'onere di fornire elementi, di natura contabile o fiscale, con riguardo, indicativamente, alla consistenza ed alla redditività dell'esercizio commerciale, al fatturato e agli utili realizzati negli anni precedenti, all’incidenza del pagamento del canone e degli oneri connessi alla locazione. L’esercizio del potere discrezionale di liquidare il danno in via equitativa, conferito al giudice dagli artt. 1226 e 2056 c.c., non esime la parte interessata dall'onere di dimostrare non solo l’an debeatur del diritto al risarcimento, ove sia stato contestato o non debba ritenersi in re ipsa , ma anche ogni elemento di fatto utile alla quantificazione del danno e di cui, nonostante la riconosciuta difficoltà, possa ragionevolmente disporre (Cassazione civile, sez. II, 3 novembre 2021, n. 31251). La signora De TI ha sicuramente fornito elementi utili depositando una stima dei danni per definire il mancato guadagno. Occorre tenere conto che la sentenza di cui è chiesta l’ottemperanza non è stata pronunciata su un caso di illegittima compressione di un’attività già aperta, bensì su un illegittimo ostacolo all’apertura di un’attività.

29. La responsabilità della Pubblica Amministrazione per lesione di interessi legittimi, sia da illegittimità provvedimentale sia da inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, ha natura di responsabilità da fatto illecito aquiliano e non già di responsabilità da inadempimento contrattuale. Il principio del termine ragionevole impone alla Pubblica Amministrazione di concludere il procedimento entro un lasso di tempo congruo, tenendo conto della complessità del caso e degli interessi coinvolti. Il risarcimento del danno da ritardo è inteso, infatti, come strumento di reintegro in quanto consente al privato di ottenere il ripristino della situazione economica che avrebbe raggiunto se non si fosse verificata la dilazione del termine procedimentale. Il pregiudizio, quindi, non risiede nel fatto in sé dell'attesa ma nell'ostacolo nel godimento medio tempore del bene della vita. Il risarcimento del danno da ritardo è inteso, infatti, come strumento di reintegro in quanto consente al privato di ottenere il ripristino della situazione economica che avrebbe raggiunto se non si fosse verificata la dilazione del termine procedimentale (tra le tante, Consiglio di Stato sez. III, 28 aprile 2025, n. 3568).

30. Le argomentazioni contenute nella memoria di AN rimuovono, nella sostanza, la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VII n. 7383/2024 che, invece, com’è ovvio, deve essere eseguita. Gli argomenti in ordine al concreto esercizio dell’attività economica da parte del figlio della ricorrente sono del tutto eccentrici rispetto al perimetro del presente giudizio. L’impedimento all’esercizio dell’attività e il danno derivante dalla ritardata apertura sono stati subiti dalla signora De TI e, su questo punto, si è formato il giudicato.

31. Resta quindi da definire il quantum del risarcimento che, vista la pacifica inottemperanza da parte di AN, il Collegio ritiene di determinare visto che la ricorrente ha dato ampi elementi di natura contabile in base ai quali la parte soccombente poteva (e doveva) formulare una proposta ai sensi dell’art. 34 comma 4 del codice del codice del processo amministrativo. AN sostiene di non volersi sottrarre “ all’obbligo di eseguire la sentenza n. 7383/2024 ” (pagina 2 della memoria depositata il 12 gennaio 2026). Ma è proprio quello che fa ammettendolo nella stessa memoria, in cui tutto l’argomentare è volto a rimettere in discussione il giudicato confondendo l’ an del risarcimento del danno con i criteri per determinarlo.

32. Va peraltro osservato che, in punto di fatto, la vicenda è descritta plasticamente nella memoria di replica della ricorrente laddove, significativamente, si osserva (pagine 3 e 4): “ Allorquando finalmente AN ha regolarizzato l’accesso, i lavori sono stati ultimati e il procedimento è stato definito nell’aprile del 2019, la ricorrente ed il figlio hanno valutato due circostanze: - da un lato, il più che considerevole tempo trascorso fra il momento in cui l’attività poteva essere finalmente avviata (2019, allorché la ricorrente aveva 65 anni) e quello in cui si era manifestata l’intenzione di avviare l’attività, ossia il 2011, data del permesso di costruire (cfr. doc. 17, già prodotto sub doc. 13 nel relativo giudizio RG 5883/2020; inoltre, cfr. doc. C), di cui lo stesso Consiglio di Stato dà atto nella sentenza di cui si chiede ottemperanza (doc. A); - dall’altro, la circostanza sopra rappresentata per cui, seppure contrariamente a quanto richiesto e sostenuto dalla ricorrente, l’accesso era stata infine autorizzato come ad uso promiscuo e dunque anche commerciale”; (…) le camere destinate all’attività sono ubicate nello stesso immobile di residenza del sig. MO RO e della ricorrente, la quale, seppure attualmente non gestisce l’attività e non ritrae un utile dalla medesima, non può revocarsi in dubbio che intendesse realizzare l’Affittacamere per ricavarne un’entrata e, semplicemente, a di stanza di 9 anni dalla richiesta del titolo per ristrutturare l’immobile di sua proprietà da adibire ad Affittacamere, una volta terminati i lavori, ha lasciato che fosse il figlio a gestirlo per il tramite della sua società .

33. È da condividere appieno quanto affermato dalla ricorrente, sempre nella memoria depositata il 16 gennaio 2026 (pagina 6), vale a dire che AN ha cagionato un danno alla ricorrente, “ ma ora vorrebbe sottrarsi all’onere risarcitorio, giovandosi proprio di quel fattore che (in uno con l’illegittimità del diniego iniziale) ha cagionato il danno, ossia il protrarsi (illegittimo) del tempo, il quale ha infine determinato nella ricorrente la scelta di affidare alla società del figlio la gestione dell’Affittacamere ”.

34. La prospettiva in cui si è posta la sentenza di cui la signora De TI chiede l’ottemperanza è quella di un risultato che non si è realizzato, vale a dire di un mancato guadagno e non di una perdita di chance. Il danno patrimoniale da mancato guadagno, concretandosi nell’accrescimento patrimoniale effettivamente pregiudicato o impedito, presuppone la prova, sia pure indiziaria, dell’utilità patrimoniale che il danneggiato avrebbe conseguito in mancanza dell’illecito, esclusi i mancati guadagni meramente ipotetici, perché dipendenti da condizioni incerte, sicché la sua liquidazione richiede un rigoroso giudizio di probabilità (e non di mera possibilità), che può essere equitativamente svolto in presenza di elementi certi offerti dalla parte, dai quali il giudice possa sillogisticamente desumere l’entità del danno subito. Il rigore probatorio richiesto, naturalmente, non può che essere temperato dai criteri della causalità giuridica, sorretti dalla nota regola del “ più probabile che non ”, di elaborazione giurisprudenziale. Ne deriva che il giudice deve verificare soprattutto la coerenza e logicità della ricostruzione causale della relazione tra i fatti materiali e le conseguenze dannose. Si tratta di un procedimento, questo, ben diverso da quello che lo stesso giudice è tenuto ad operare, in tema di prova della perdita di chance . La sentenza ha ritenuto non occorresse l’assoluta certezza della perdita del mancato guadagno, ma che fosse sufficiente, in linea con la consolidata giurisprudenza della Suprema Corte, che “ sulla base della proiezione di situazioni già esistenti, possa ritenersi che il danno si produrrà in futuro secondo una ragionevole e fondata previsione ” (Cass. Civ., Sez. III, 2 marzo 2010, n. 4945).

35. Ebbene, la sentenza n. 7383/2024, si ribadisce, si è posta nell’ottica del mancato guadagno e, in quest’ottica, si è mossa per dettare i criteri ai sensi dell’art. 34 comma 4 c.p.a. Nonostante la chiarezza dei criteri sulla base dei quali AN S.p.A. era tenuta a eseguire la sentenza, la signora De TI è stata costretta a un ulteriore ricorso.

36. È pertanto necessario che questo Giudice quantifichi direttamente la somma dovuta. Il calcolo da effettuare non richiedeva particolari sforzi interpretativi e può essere indicato, tenuto conto dell’ampio corredo probatorio presentato dalla ricorrente, nel modo che segue:

a) sulla base dei (corretti) calcoli effettuati dalla ricorrente nella nota del 4 maggio 2025, l’utile annuo medio, sottratti i costi di gestione è quantificato in € 21.113,06;

b) in relazione all’ anno 2014, da conteggiare per soli 180 giorni secondo i criteri indicati dalla sentenza, € 10.403,10;

c) sul totale degli importi sommati vanno aggiunti interessi e rivalutazione monetaria, anche in questo caso, secondo il chiaro comando contenuto nella sentenza, “ su ogni importo annuale ” “ e gli interessi sulle somme rivalutate ”; ciò, in applicazione del consolidato orientamento secondo cui sulla somma determinata deve essere calcolata la rivalutazione anno per anno e sugli importi rivalutati dovranno essere corrisposti gli interessi legali, in base ai principi generali sulla liquidazione dell'obbligazione risarcitoria (sul punto, cfr. Cass. civ., 20 aprile 2023, n. 10634).

37. Si è tenuto conto di tutte le decurtazioni proposte dalla ricorrente, ivi compresa la voce dei costi per gli arredi, seppure, a rigore, tutte stimate verosimilmente e abbondantemente in eccesso, a testimonianza della correttezza della proposta. Per questa ragione, non sono necessari interventi correttivi di questo Giudice, in via equitativa. Le osservazioni di AN S.p.A. in ordine al trattamento fiscale dell’attività esercitata sono inconferenti tenuto conto che, com’è noto, le indennità conseguite a titolo di risarcimento di danni consistenti nella perdita di redditi, costituiscono redditi della stessa categoria di quelli sostituiti o perduti (articolo 6, comma 2, del Testo Unico delle imposte sui redditi); le somme percepite con funzione di sostituzione o integrazione di componenti reddituali (lucro cessante) costituiscono reddito della stessa categoria dei redditi sostituiti o integrati. AN pretende, in sostanza che l’utile sia computato tassandolo due volte.

38. Va esclusa la ricorrenza dei presupposti per pervenire all’accoglimento della richiesta di liquidazione di una somma di denaro a titolo di penalità di mora in ragione della natura ampiamente satisfattiva del tasso di interesse applicato per il ritardo con decorrenza fissata sino al soddisfo.

39. In caso di ulteriore inerzia, è nominato commissario ad acta il Prefetto del Verbano Cusio Ossola o un funzionario dotato di idonea qualificazione professionale da lui delegato che si sostituirà all’amministrazione e provvederà all’esecuzione della sentenza.

L’eventuale compenso spettante al commissario, che è posto a carico dell’amministrazione intimata, sarà liquidato dalla Sezione su istanza del commissario stesso che documenterà l’attività svolta e le eventuali spese sostenute per adempiere al suo ufficio.

Le spese, vista l’esistenza di difficoltà di accertamento della vicenda fattuale controversa, idonea ad incidere sulla esatta conoscibilità a priori delle rispettive ragioni delle parti (in tal senso, Consiglio di Stato, Sez. VI, 30 gennaio 2020, n. 780, Cass. civ., Sez. Unite, 30 luglio 2008, n. 20598), possono essere compensate tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto:

a) dichiara l'obbligo di AN S.p.A. di dare completa esecuzione, entro il termine di 60 (sessanta) giorni dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente decisione, alla sentenza di questa Sezione n. 7383/2024, con conseguente sua condanna alla corresponsione alla ricorrente di quanto dovuto nella misura specificata in motivazione;

b) dispone che, in caso di ulteriore inerzia, all’amministrazione inottemperante si sostituisca un commissario ad acta che è nominato in persona del Prefetto del Verbano Cusio Ossola o di un funzionario da lui delegato; pone a carico di AN S.p.A. l’eventuale compenso spettante al commissario che sarà liquidato con separato provvedimento su documentata istanza dell’interessato;

c) compensa le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa;

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

LE GI, Presidente FF

Valerio Perotti, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

IA RO, Consigliere, Estensore

L'NS	IL PRESIDENTE
IA RO	LE GI

IL SEGRETARIO