Pubblicato il 10/07/2025

N. 06045/2025REG.PROV.COLL.

N. 02087/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2087 del 2025, proposto da “New Food Società Cooperativa” Cooperativa a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG A00AED6849, rappresentata e difesa dall’avvocato Paolo Cantile, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Mario Caliendo in Roma, via del Trullo, n. 6,

contro

il Comune di Casandrino, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Antonio D'Angelo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
“La Mediterranea Società Cooperativa”, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione Seconda, n. 7011/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Casandrino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 giugno 2025 il Cons. Ezio Fedullo e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

Il sig. Mario Sepe, nella sua qualità di Presidente del Consiglio di Amministrazione della Società “NEW FOOD Società Cooperativa” a r.l., ha impugnato dinanzi al T.A.R. per la Campania il provvedimento del Comune di Casandrino del 3 luglio 2024, di esclusione della suddetta cooperativa dalla gara indetta per l’affidamento del servizio annuale di refezione scolastica della scuola materna per l’anno scolastico 2023/2024.

Prima ancora, la menzionata cooperativa aveva impugnato la determinazione dirigenziale n. 486 del 23 novembre 2023 del medesimo Comune di Casandrino, con la quale il suddetto servizio, previa esclusione della stessa dalla gara, nella quale si era collocata in prima posizione, in conseguenza dell’esito negativo della verifica di anomalia condotta dalla stazione appaltante con riferimento alla sua offerta, era stato aggiudicato a “La Mediterranea Società Cooperativa”.

Il suddetto ricorso era stato definito in senso favorevole alla ricorrente con la sentenza del T.A.R. per la Campania n. 3633 del 10 giugno 2024, con la quale veniva conclusivamente rilevato che “ il procedimento di verifica di anomalia nel caso in esame ha risentito sia di una carenza di istruttoria nell’acquisizione d’ufficio di elementi utili a conoscere l’attuale entità di alcuni costi di esercizio (che avrebbe reso necessaria un’idonea ulteriore interlocuzione con l’operatore economico volta ad accertare in modo esaustivo la ragione delle criticità rilevate nel verbale) sia di una valutazione complessiva della sostenibilità dell’offerta che, invece, sono state poste direttamente a sostegno di una valutazione, condizione che sola può giustificare l’esclusione del concorrente ”.

Avverso il nuovo provvedimento di esclusione, adottato dalla stazione appaltante a seguito della sentenza citata, la cooperativa “New Food”, nuovamente esclusa, ha formulato, con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, le censure di seguito sintetizzate.

Essa, con il primo articolato motivo di censura, ha lamentato in primo luogo che la stazione appaltante, eludendo il pronunciamento del T.A.R., non aveva dimostrato che gli ipotizzati maggiori costi avrebbero completamente assorbito i margini di utile previsti dall’offerta da essa presentata.

Con il punto n. 1 della sua relazione, in particolare, il R.U.P. aveva affermato di aver “ provveduto ad una puntuale indagine di mercato utilizzando prodotti e grammature contenute nel file di analisi di costo delle derrate alimentari fornito dalla New Food Soc Coop arl denominato “Prima settimana” ”, pervenendo a calcolare una differenza tra il costo medio a pasto preventivato dalla ricorrente e quello risultante dalla suddetta analisi pari ad € 0.9088 per la prima settimana, ad € 0.85344 per la seconda, ad € 0.7506 per la terza e ad € 1.09133 ( recte , 0,09133) per la quarta.

Aveva rilevato quindi il R.U.P. che il costo medio mensile del singolo pasto “ Infanzia ” era pari ad € 1.7531, che moltiplicato per i 32.560 pasti corrispondeva ad un costo complessivo di € 57.080,94, a fronte del costo di € 28.737,46 indicato nei giustificativi, con la conseguente “ significativa erosione ” dell’utile di impresa, determinata anche dal costo dei 1.620 pasti gratuiti, che sarebbe passato da € 1.429,82 ad € 2.840,02.

Deduceva in senso critico la ricorrente, dopo aver riportato (anche graficamente) alcuni passaggi motivazionali dell’originario provvedimento di esclusione, con particolare riguardo alla parte in cui evidenziava che “ non appare aderente alla realtà l’asserto che il costo unitario del singolo pasto possa essere unico per le 53 diete speciali proposte ”, che:

- il costo-pasto, aggiornato al 6 febbraio 2024, era pari ad € 0,973;

- per alcuni costi, essa aveva riportato un costo maggiore rispetto alle fatture per eventuali scostamenti o imprevisti;

- considerando che il costo per un pasto della primaria, in ragione delle maggiori grammature, è di media del 18% in più e quello per gli adulti del 35% rispetto a quello dell’infanzia, ogni giornata alimentare sarebbe costata € 217,706, pari per 162 giorni ad € 35.268,372, a fronte di un utile e riserve varie pari ad € 47.236,07.

Per quanto concerne invece le “ diete speciali ”, la parte ricorrente, dopo aver richiamato i rilievi formulati dal R.U.P. con l’originario provvedimento di esclusione, premesso che le stesse rappresentavano il 2,5% della popolazione scolastica e che il costo di un pasto per celiaci era del 23% in più rispetto a quello normale, deduceva che il costo maggiorato (assumendo come riferimento il costo del pasto per la primaria) sarebbe stato pari ad € 1.412, con una differenza per pasto di € 0,264 e con un costo complessivo per 5 pasti sui 162 giorni alimentari di soli € 213,84.

Con il secondo punto della relazione, il R.U.P. aveva rilevato, quanto al piano dei trasporti organizzato mediante l’utilizzo di due furgoni elettrici più uno di riserva, che il costo effettivo risultante da una indagine di mercato, a fronte di quello di € 8.848,44 indicato nei giustificativi, doveva considerarsi pari ad € 9.642,24, cui aggiungere € 1.904,64 per il terzo furgone elettrico sostitutivo, per un costo complessivo di € 11.546,88, che andava ad erodere il dichiarato utile d’impresa.

La parte ricorrente, dopo aver richiamato anche per tale aspetto il contenuto dell’originario provvedimento di esclusione (nella parte in cui rilevava che “ l’O.E. non tiene conto del costo del terzo furgone che mette a disposizione in caso di emergenza ”), deduceva che “ il furgone di scorta è AZIENDALE il cui costo è già presente, indipendentemente o meno della commessa ” e che “ in ogni caso i furgoni in noleggio sono garantiti con sostituzione ”.

Con il terzo punto della sua relazione, concernente i “ Menu aggiuntivi per ricorrenze speciali ”, il R.U.P. aveva rilevato che, come specificato nella sentenza citata, essi, insieme ai c.d. “ Menù della tradizione campana ”, incidevano per € 1.300,00, mentre relativamente agli omaggi ed al pranzo a sacco andavano computati ulteriori € 1.663,00: aveva aggiunto il R.U.P. che il concorrente affermava che tale somma, pari a complessivi € 2.963,00, era prevista nella più generale voce riportata a pag. 6 della propria relazione di giustifica come “ spese per attrezzi e opere provvisionali e per quanto altro occorre alla esecuzione piena e perfetta del contratto – Migliorie varie ” ed andava quindi ad aggiungersi alle somme che il medesimo R.U.P. aveva attribuito a tale voce, costituenti oggetto dei successivi rilievi.

Anche per questo aspetto, la parte ricorrente riportava le osservazioni contenute nell’originario provvedimento di esclusione, nel senso che l’operatore economico non aveva fornito “ documentazione utile alla dimostrazione che tali menù aggiuntivi costino quanto un menù standard, stesso dicasi per i c.d. “Menù della tradizione campana” ”, obiettando che i menù della tradizione campana erano quasi tutti con ingredienti standard (gnocchi, penne, cipolle, rigatoni, impasto di pizza, fior di latte), per cui incidevano in misura assolutamente marginale, mentre un leggero costo in più avrebbero potuto averlo i pasti speciali, in numero di appena 5 in tutto l’anno, ed aggiungendo che i pasti sopra indicati potevano incidere, al massimo, per € 1.300.

La parte ricorrente sottoponeva quindi a critica il rilievo, recato dall’originario provvedimento di esclusione, concernente gli “ omaggi agli alunni a Natale e Pasqua//Buffet Omaggio per 80 persone//Pranzo al sacco per la prima gita ”, in relazione ai quali veniva osservato dal R.U.P. che “ non viene esplicitato il costo di tali omaggi, ovvero non si dà la possibilità al RUP di verificare quel è il loro impatto sulla determinazione dell’offerta economica finale ”: la ricorrente replicava indicando i costi per ciascuna di tale voce (€ 301,50 per la prima, € 402 per la seconda ed € 960 per la terza).

Con il rilievo n. 4, relativo ad “ Impianto di microfiltrazione dell’acqua ad osmosi, uno ogni 60 utenti ➔ 4 impianti ”, il R.U.P. aveva rilevato che “ da una ricerca di mercato effettuata risulta che ognuno di questi impianti non costa meno di 2.500,00 €, pertanto l’O.E. è pronto ad investire 10.000,00 € a Casandrino per fornire tali impianti. La relativa quota di ammortamento è, pertanto, pari ad € 2.000,00 e va ad aggiungersi ai costi a sostenersi per la fornitura ”, pari secondo il R.U.P. a complessivi € 26.162,41, superiore ai € 14.000,00 dichiarati, cui aggiungere € 2.963,00 relativi ai già menzionati Menù speciali, facendo incrementare la cifra per “ le spese per attrezzi e opere provvisionali e per quanto altro occorre alla esecuzione piena e perfetta del contratto – Migliorie varie ” ad € 29.125,41, superiore agli € 14.000,00 previsti per la suddetta voce ed ai 4.500 € per riserva di offerta tecnica.

Deduceva la ricorrente che, per quanto concerneva l’impianto di microfiltrazione, dopo aver riprodotto in parte qua l’originario provvedimento di esclusione, la stazione appaltante non teneva conto che tali impianti si ammortizzano in 5 anni, per cui la loro incidenza era del 20% per ogni anno.

Essa contestava quindi i costi di alcune migliorie riportati nell’originario provvedimento di esclusione, determinandone il costo complessivo in € 12.218,96, ed evidenziava che, anche considerando gli € 29.968,93 calcolati dall’Ente, si avrebbe una differenza di € 17.749,97, per cui anche in tale ipotesi l’offerta risulterebbe affidabile, essendo l’utile previsto pari ad € 35.736,07, oltre € 14.000 per progetto, € 4.500 per spese di attuazione progettuale, € 3.000,00 per altre spese generali, € 5.000 per costi imprevisti ed € 3.500 per incremento personale, per un totale di € 65.736,07.

L’ultimo rilievo del R.U.P. concerneva i “ Costi del Personale e costi per la sicurezza ”.

Premesso che l’O.E. stimava tali costi in € 34.234,83, aveva rilevato il R.U.P. che, se si analizzavano le tabelle di costo orario del relativo CCNL, si aveva un costo di € 50.494,59, cui andava aggiunto il costo delle due figure menzionate nel progetto tecnico ma non contabilizzate come costi del personale, ovvero del responsabile del servizio per 7,6 ore/settimana e del biologo nutrizionista per 7,6 ore/settimana: pertanto, immaginando un livello D2 per il nutrizionista ed un livello E2 per il responsabile del servizio, andavano calcolati secondo il R.U.P. ulteriori costi per € 10.261,21, con una conseguente macroscopica differenza tra quanto dichiarato e quanto risultante dalle tabelle di costo del CCNL, pari ad € 26.520,97.

Quindi, aveva concluso il R.U.P. che “ l’O.E. per mantenere tutti gli impegni progettuali deve lavorare con una perdita pari a € 27.331,52 ”, ritenendo quindi “ l’offerta non congrua poiché non presenta i requisiti di sostenibilità, di attendibilità, di serietà e dell’effettiva possibilità dell’impresa di eseguire correttamente l’appalto alle condizioni proposte ”.

La parte ricorrente, dopo aver richiamato i rilievi dell’originario provvedimento di esclusione concernenti il mancato computo delle suddette figure professionali, deduceva che le stesse erano “ strettamente aziendali ” e che il relativo costo non era “ imputabile alla commessa ma al totale delle commesse ”, pur considerando la possibilità di dare “ per buona l’incidenza data dall’Ente per altri € 5.965,20 ” ed aggiungendo che “ in realtà l’incidenza dovrebbe essere calcolata al 5% in quanto su un totale di 4.000 pasti al giorno prodotti dalla ricorrente, quelli eventualmente prodotti per il comune di Casandrino incidono per circa il 5% poiché sono pari a 200 pasti ”.

La successiva contestazione della ricorrente concerneva le visite mediche, il DVR e la formazione.

Infine, con il secondo motivo di ricorso, la ricorrente lamentava che il Comune intimato non aveva ritenuto di richiedere alla stessa chiarimenti e che il provvedimento impugnato reiterava i vizi inficianti quello originario ed annullato dal T.A.R. con la sentenza citata, in elusione del giudicato.

Il T.A.R. adito, con la sentenza n. 7011 del 12 dicembre 2024, ha dichiarato l’inammissibilità del primo motivo di ricorso “ per difetto di sufficiente specificità delle censure ”, atteso che, “ nonostante nel provvedimento impugnato si dia conto di una rinnovata valutazione dell’offerta, alla luce di costi desunti da un’indagine di mercato, nonché della valutazione complessiva operata per affermarne l’insostenibilità alla luce dei costi accertati, il ricorrente si è limitato a censurare il provvedimento riproducendo per la gran parte le medesime doglianze già formulate avverso il precedente provvedimento di esclusione (determinazione n. 486/2023), senza prendere in esame le nuove argomentazioni poste a fondamento del rinnovato giudizio e la valutazione complessiva di anomalia. Così facendo ha omesso di indicare le circostanze dalle quali possano desumersi i vizi dedotti, mancando una precisa corrispondenza tra le censure e il contenuto concreto del provvedimento ”.

Ha altresì rilevato il T.A.R. che, “ pur volendo considerare le doglianze che possono attagliarsi al contenuto del rinnovato giudizio di anomalia, esse, dirigendosi verso soltanto alcuni degli argomenti sottesi alla nuova valutazione, non evidenziano nel loro complesso la palese irragionevolezza del giudizio formulato ”, atteso che “ la ricorrente, come si è innanzi evidenziato, ha contestato solo talune delle voci ricalcolate riproducendo in massima parte le censure formulate avverso il precedente giudizio di anomalia. Tenendo conto delle voci contestate e di quelle per le quali non v’è prova dell’effettivo ammontare, la valutazione effettuata dalla stazione appaltante non risulta inattendibile, nonostante l’utile e le spese generali e le riserve per imprevisti ammonti al non esiguo importo di € 47.236,07 (derivante dalla somma tra l’utile d’impresa dichiarato, pari a € 35.736,07, € 3.000,00 di spese generali, € 5.000,00 per costi imprevisti, € 3.500,00 per costo correttivo del personale) ”.

Ha in proposito evidenziato il T.A.R.:

“ 2.2.1. Quanto al costo sub a) il ricorso, rifacendosi alla consulenza tecnica depositata in atti, riporta un calcolo alternativo delle voci di costo senza specifiche contestazioni sulle verifiche effettuate dalla stazione appaltante con riguardo ai prezzi considerati ed ai parametri utilizzati per pervenire al suddetto calcolo. La ricorrente ha, tuttavia, depositato fatture aggiornate sui costi di cui può godere presso i suoi fornitori, dalle quali lei stessa afferma che, rispetto a quelli inizialmente dichiarati, emergerebbe un maggior costo pari ad € 6.530,912 per i pasti normali e 213,84 per quelli speciali, per un totale di € 6.744,75.

2.2.2. Per la voce sub b) afferma che essa può godere di una convenzione per il noleggio degli automezzi che, tuttavia, non è stata depositata in atti. Afferma, inoltre, che il terzo furgone è aziendale e, dunque, non sarebbe da computare come costo aggiuntivo. Anche di tale circostanza non si fornisce riscontro alcuno, pertanto il maggior costo di € 2.698,44 non può ritenersi efficacemente contestato.

2.2.3. Sui pasti per ricorrenze speciali (voce sub c), ammette che possano incidere per un maggior importo di € 1.300, ma evidenzia che tale maggior costo è contemplato negli accantonamenti pari a 18.500 euro per incrementi progettuali. Per quanto concerne gli omaggi ed al pranzo a sacco lo stesso ricorrente perviene al medesimo importo aggiuntivo di € 1.663,00 indicato nel provvedimento impugnato.

2.2.4. Anche il costo ammortizzato di € 2.000,00 per l’impianto di microfiltrazione è lo stesso considerato dalla s.a. Sono contestati i costi delle ulteriori forniture senza, tuttavia, dare prova dei prezzi più bassi indicati. L’unica voce che ragionevolmente va eliminata è il costo di 9.000€ per le zanzariere che non è certo debba essere effettivamente affrontato. Ai maggiori costi per € 26.162,41 considerati dalla s.a. vanno, dunque, detratti almeno € 9.000,00 per le zanzariere, pervenendosi così ad un maggior costo di € 17.162,41.

2.2.6. Sui maggiori costi del personale (voce sub e), il ricorrente contesta unicamente l’importo indicato per le figure del responsabile del servizio e del biologo nutrizionista, affermando che essi potrebbero incidere al massimo per € 5.965,20. Nulla ha osservato sugli altri maggiori costi da applicare in base al C.C.N.L. che incidono per altri € 16.259,76. La somma dei costi del personale non considerati sarebbe pari, dunque, a 22.224,96.

Dunque considerando i maggiori costi indicati dal ricorrente e quelli non contestati si perviene ad una somma maggiore pari ad € 49.095,12 che supera l’utile e le riserve rendendo il ricorso inidoneo a contestare efficacemente il giudizio di inaffidabilità dell’offerta ”.

Il T.A.R. ha infine statuito l’infondatezza della censura di elusione del giudicato, osservando che la stazione appaltante ha “ rispettato le prescrizioni della sentenza n. 3633/2024 rinnovando il giudizio di anomalia ed indicando, con motivazione sufficientemente comprensibile, le ragioni della valutazione di anomalia dell’offerta ”.

La sentenza costituisce oggetto della domanda di riforma proposta, con l’appello in esame, dalla originaria ricorrente, le cui doglianze saranno di seguito illustrate ed analizzate.

Si oppone invece all’accoglimento dell’appello il Comune di Casandrino.

All’esito dell’odierna udienza di discussione, quindi, il ricorso è stato trattenuto dal Collegio per la decisione di merito.

Prima di tutto, il Collegio ritiene di riepilogare i tratti essenziali della vicenda oggetto di controversia.

L’originario provvedimento di esclusione, purtroppo, non è stato prodotto da nessuna delle parti agli atti del presente e del precedente grado di giudizio: tuttavia, le sue ragioni sono desumibili indirettamente dalla sentenza n. 3633/2024, che ne ha sancito l’annullamento, oltre che dal ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, atteso che i contestati stralci motivazionali in esso riportati dalla ricorrente attengono al provvedimento di esclusione originario e già annullato dal T.A.R. (e non a quello, sopravvenuto, oggetto del presente giudizio).

Mediante lo stesso (determinazione dirigenziale n. 486 del 23 novembre 2023), il R.U.P. evidenziava che:

- incrociando i dati estrapolabili dai “ quadri riepilogativi ” del menù “ infanzia ” con il progetto tecnico e le fatture prodotte dalla ricorrente, non era possibile verificare il costo reale di tutto quanto necessario per rendere il servizio, le fatture prodotte erano parziali in riferimento ai prodotti indicati oltre che aggiornate al 2022, per cui non tenevano conto degli aumenti dei costi nel frattempo verificatisi, non era stato possibile verificare il costo delle diete per celiaci o soggetti intolleranti, né poteva ritenersi aderente alla realtà che il costo unitario del singolo pasto potesse essere unico per le 53 diete speciali proposte;

- non era stato indicato il costo del terzo furgone indicato in offerta come mezzo di trasporto emergenziale;

- non vi era prova che i “ Menu aggiuntivi per ricorrenze speciali ” e quelli della “ tradizione campana ” costassero quanto il menu “ infanzia ” e non era stato esplicitato il costo degli “ omaggi agli alunni a Natale e Pasqua // Buffet Omaggio per 80 persone // Pranzo a sacco per la prima gita ”, con conseguente impossibilità di valutarne l’incidenza sull’entità dell’offerta;

- il costo dell’” impianto di microfiltrazione dell’acqua ed osmosi ogni 60 utenti ” era pari ad € 2.500 e quello degli altri oggetti di fornitura era stato sottostimato e/o non computato, ammontando il costo delle migliorie a complessivi € 29.968,93;

- nell’ambito dei “ costi del personale e costi della sicurezza ” mancava l’indicazione di 15,2 ore settimanali relativi al responsabile del servizio ed al biologo nutrizionista, pari ad € 5.965,20, da aggiungere ai costi dichiarati, pari ad € 34.234,83;

- erano stati sottostimati i costi per formazione, visite mediche e relazione del DVR, non adeguati alle attuali quotazioni di mercato.

Come si vede, l’originario provvedimento di esclusione derivava essenzialmente dalle carenze dei giustificativi prodotti dalla prima graduata, i quali non davano conto dei criteri applicati per la determinazione di alcune significative voci dell’offerta: esso quindi difettava sul piano della dimostrazione della incidenza delle sottostime, peraltro non adeguatamente documentate, sulla complessiva sostenibilità dell’offerta.

Il T.A.R., con la sentenza citata (n. 3633/2024), ha infatti ritenuto che l’impugnato giudizio di anomalia fosse carente sul piano istruttorio, quanto alla effettività degli ipotizzati maggiori costi (profilo in ordine al quale sarebbe stata giustificata una interlocuzione con la ditta concorrente), e sul piano valutativo, quanto all’apprezzamento della loro incidenza sulla sostenibilità dell’offerta, sollecitando la stazione appaltante a “ procedere al riesercizio del potere di verifica di anomalia, alla luce delle considerazioni contenute nella presente sentenza ”.

Con il nuovo provvedimento di esclusione (del 3 luglio 2024) impugnato in primo grado dalla odierna appellante, il R.U.P. ha appunto ritenuto di dare esecuzione alla sentenza citata, emendando quello originario dei vizi ravvisati dal T.A.R..

Quanto al primo profilo invalidante messo in risalto dalla sentenza citata, relativo come si è detto alla carenza istruttoria inficiante il provvedimento di esclusione originario quanto alla entità dei maggiori costi computati dalla stazione appaltante, il predetto provvedimento sopravvenuto evidenzia:

- che dalle condotte indagini di mercato in ordine ai prezzi delle materie prime è risultata una differenza tra il costo medio a pasto calcolato dalla ricorrente e quello effettivo, per un costo complessivo di € 57.080,94 a fronte del costo di € 28.737,46 indicato nei giustificativi, con la conseguente “ significativa erosione ” dell’utile di impresa, cui avrebbe concorso anche il costo dei 1.620 pasti gratuiti, che sarebbe passato da € 1.429,82 ad € 2.840,02;

- che il costo effettivo risultante da una indagine di mercato per quanto concerne i due furgoni elettrici per il trasporto dei pasti, a fronte di quello di € 8.848,44 indicato nei giustificativi, deve considerarsi pari ad € 9.642,24, cui aggiungere € 1.904,64 per il terzo furgone elettrico sostitutivo, per un costo complessivo di € 11.546,88, che va ad erodere ulteriormente il dichiarato utile d’impresa;

- che il costo dei “ Menu aggiuntivi per ricorrenze speciali ”, pari ad € 1.300,00 insieme ai c.d. “ Menù della tradizione campana ”, e quello degli omaggi e del pranzo a sacco, pari ad ulteriori € 1.663,00, per complessivi € 2.963,00, incidono nella più generale voce relativa alle “ spese per attrezzi e opere provvisionali e per quanto altro occorre alla esecuzione piena e perfetta del contratto – Migliorie varie ”, cui afferiscono anche il costo dell’“ Impianto di microfiltrazione dell’acqua ad osmosi, uno ogni 60 utenti ➔ 4 impianti ”, la cui quota di ammortamento è pari annualmente ad € 2.000,00, e gli altri costi relativi alla fornitura, per complessivi € 26.162,41, cui aggiungere € 2.963,00 relativi ai già menzionati Menù speciali, facendo incrementare la cifra per “ le spese per attrezzi e opere provvisionali e per quanto altro occorre alla esecuzione piena e perfetta del contratto – Migliorie varie ” ad € 29.125,41, superiore agli € 14.000,00 previsti per la suddetta voce ed agli € 4.500 previsti per riserva di offerta tecnica;

- che i “ Costi del Personale e costi per la sicurezza ”, a fronte di quelli dichiarati di € 34.234,83, sono quantificabili invece in € 50.494,59, cui va aggiunto il costo delle due figure menzionate nel progetto tecnico ma non contabilizzate come costi del personale, pari ad € 10.261,21, con una conseguente macroscopica differenza tra quanto dichiarato e quanto risultante dalle tabelle di costo del CCNL, pari ad € 26.520,97.

Quindi, ha concluso il R.U.P. che “ l’O.E. per mantenere tutti gli impegni progettuali deve lavorare con una perdita pari a € 27.331,52 ”, ritenendo quindi “ l’offerta non congrua poiché non presenta i requisiti di sostenibilità, di attendibilità, di serietà e dell’effettiva possibilità dell’impresa di eseguire correttamente l’appalto alle condizioni proposte ”.

Ciò premesso sul piano fattuale, lamenta in primo luogo la parte appellante l’erroneità della statuizione di inammissibilità recata dalla sentenza appellata con riferimento al primo motivo di ricorso – sulla scorta, come si è visto, della carenza nell’atto introduttivo del giudizio di specifiche censure dirette a contestare il provvedimento impugnato, diverse da quelle formulate avverso l’originaria determinazione escludente, nonostante il primo scaturisca dalla rivalutazione dei presupposti del giudizio di anomalia, sia quanto al riscontro dei maggiori costi non adeguatamente stimati dalla offerente, sia quanto alla loro rilevanza ai fini dell’apprezzamento della sostenibilità dell’offerta – deducendo, in senso contrario, che il gravame conteneva specifiche contestazioni sia quanto al mancato adeguamento della stazione appaltante alle indicazioni recate dalla sentenza di annullamento, sia quanto alla illogicità del provvedimento impugnato, avendo essa dimostrato di poter eseguire regolarmente e con significativi ritorni di utile la fornitura, aggiungendo di avere lamentato la carenza istruttoria del suddetto provvedimento in ordine sia ai dati di costo relativi ai beni di consumo ed alle attrezzature, sia alle voci inerenti il costo del lavoro, con riguardo alle quali il R.U.P. avrebbe anche omesso di verificare la concreta incidenza sull’offerta, avendo peraltro la stazione appaltante omesso sia di attivare la doverosa interlocuzione con l’impresa sia di effettuare una valutazione complessiva della sostenibilità dell’offerta.

La censura non può essere accolta, dovendo quindi essere confermata, perché corrispondente alla concreta impostazione difensiva del gravame, la statuizione di inammissibilità recata dalla sentenza appellata con riferimento al primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio.

Deve invero osservarsi che, come si è visto allorché sono stati esposti i contenuti deduttivi di quest’ultimo, essi hanno ad oggetto – come anche graficamente si evince dal fatto che, in corrispondenza di ogni censura, la parte ricorrente riproduce gli stralci dell’originario provvedimento di esclusione (determinazione dirigenziale n. 486 del 23 novembre 2023) – le ragioni addotte dalla stazione appaltante a fondamento del primigenio giudizio di anomalia, che il T.A.R. ha ritenuto carente sul piano istruttorio e motivazionale, senza confrontarsi con quelle esposte con la nuova relazione (del 3 luglio 2024) con la quale il R.U.P., in dichiarata ottemperanza della sentenza n. 3633/2024, ha concluso il rinnovato sub-procedimento di valutazione della congruità dell’offerta ex art. 110 d.lvo n. 36/2023.

Va in proposito evidenziato – anche al fine di escludere subito la fondatezza della censura di elusione del giudicato, mossa al provvedimento impugnato con il secondo motivo del ricorso introduttivo del giudizio e correttamente respinta nel merito dal T.A.R. – che il R.U.P. ha integrato il provvedimento originario sia quanto alla indicazione delle verifiche istruttorie effettuate per ricalcolare le voci rilevanti dell’offerta non adeguatamente stimate dalla offerente (basti rilevare che la citata relazione è arricchita sia dalle tabelle contenenti i dati di costo delle materie prime – nonché le fonti informative dalle quali gli stessi sono stati ricavati – ai fini del calcolo del costo medio settimanale dei pasti, di cui ai documenti sub 1 della produzione documentale di primo grado del Comune di Casandrino – sia dagli allegati concernenti il costo delle attrezzature migliorative offerte dalla ricorrente, di cui ai documenti nn. 2-12 della suddetta produzione), sia quanto alla valutazione della incidenza dei maggiori costi così determinati sulla complessiva attendibilità dell’offerta (essendo la predetta relazione corredata da un quadro riepilogativo delle differenze di costo riscontrate, distinte per componenti dell’offerta, e della progressiva erosione del margine di utile preventivato dall’impresa, fino ad arrivare ad un margine negativo di € 27.331,52).

A fronte della rinnovazione istruttoria e della integrazione motivazionale, con le quali il Comune di Casandrino ha inteso superare il relativo deficit del provvedimento originariamente impugnato e per tale ragione annullato dal T.A.R., la parte ricorrente si è limitata in primo grado, sulla scorta delle osservazioni contenuta nel documento allegato al ricorso denominato “ Relazione Casandrino tecnica di parte ”, ma in realtà privo di ogni indicazione anche quanto al tecnico redattore, a:

- affermare che “ il costo pasto (AGGIORNAMENTO AL 06 FEBRAIO 2024) è di € 0,973 ”, senza illustrare il procedimento seguito ed i dati utilizzati per addivenire alla suddetta conclusione, né specificamente contestare quelli acquisiti ed il ragionamento compiuto dalla stazione appaltante per quantificare il costo medio del singolo pasto “ Infanzia ” nella diversa misura di € 1,7531 (cfr. pag. 6 della relazione del R.U.P.);

- contestare i rilievi contenuti nell’originario provvedimento di esclusione in ordine alle 53 diete speciali, non riprodotti nel nuovo provvedimento di esclusione e quindi irrilevanti al fine di giustificare (e, nella prospettiva di parte ricorrente, contestare) i presupposti del rinnovato giudizio di anomalia;

- sostenere la non incidenza sui costi della commessa del furgone sostitutivo, il riferimento ai quali ha carattere accessorio nell’ambito della motivazione del nuovo provvedimento di esclusione, che fa principale riferimento al costo di noleggio dei due furgoni elettrici adibiti stabilmente al trasporto delle merci;

- affermare che il costo dei Menù speciali è pari ad € 1.300 e quello degli omaggi pari ad € 1.663,50, sempre assumendo a riferimento l’originario provvedimento di esclusione, laddove quello (non meramente) confermativo oggetto di giudizio non contesta i suddetti costi, ma li richiama quale elemento concorrente all’assorbimento delle voci (utili e riserve per imprevisti) sulle quali si fonda la remuneratività dell’offerta;

- affermare che il costo dell’ammortamento dell’impianto di microfiltrazione pesa annualmente per € 2.000, anche in questo caso obliterando che la stessa valutazione è contenuta nel nuovo provvedimento di esclusione;

- contestare il costo stimato dalla stazione appaltante per le altre attrezzature offerte come migliorie, assumendo a riferimento le indicazioni contenute nell’originario provvedimento di esclusione, le quali sono state invece riviste con quello sopravvenuto, cui sono allegati i documenti dimostrativi dei costi effettivi: in ogni caso, delle deduzioni formulate sul punto dalla ricorrente, sono pertinenti solo quella concernente le zanzariere, tanto da essere state ritenute fondate dallo stesso T.A.R. con la sentenza appellata, laddove rileva che “ l’unica voce che ragionevolmente va eliminata è il costo di 9.000€ per le zanzariere che non è certo debba essere effettivamente affrontato. Ai maggiori costi per € 26.162,41 considerati dalla s.a. vanno, dunque, detratti almeno € 9.000,00 per le zanzariere, pervenendosi così ad un maggior costo di € 17.162,41 ”, mentre, quanto alle altre voci contestate, se da un lato manca qualsiasi elemento probatorio del costo delle borracce e del libro delle vacanze, dall’altro lato la ricorrente si è limitata a documentare il costo della lampada UV disinfettante (€ 90 calcolato dalla stazione appaltante a fronte di € 53,70 documentato dall’impresa) e quello dei paraspigoli (€ 99,76 a fronte di € 192,80 calcolati dal R.U.P.), aventi tuttavia incidenza limitata, ed a sostenere il carattere duplicativo del costo delle tovaglie personalizzate (determinato dal R.U.P. in € 1.526,22);

- contestare l’incidenza del costo del Responsabile del servizio e del biologo/nutrizionista, senza svolgere alcun rilievo con riguardo al maggior costo della manodopera impiegata per l’esecuzione della commessa; in ogni caso, quanto al primo profilo, la parte ricorrente ha sostenuto che il relativo costo - quantificato dal R.U.P. in € 10,261,21 e non, come affermato dalla ricorrente facendo riferimento al provvedimento originario di esclusione, in € 5.965,20 - non sarebbe imputabile alla commessa e che comunque andrebbe rapportato al numero di pasti prodotti per il Comune di Casandrino rispetto a quelli totali, senza specificamente contestare il diverso criterio applicato dal Comune – nel senso di calcolare il costo in questione sulla base dell’impegno orario delle due figure secondo lo stesso progetto tecnico della ricorrente – nonostante la sua intrinseca ragionevolezza;

- contestare le stime fatte dal R.U.P. con riguardo a visite mediche, redazione del DVR e formazione, sebbene trattasi di rilievi contenuti nell’originario provvedimento di esclusione e non riportate nel nuovo.

La parte appellante, in ogni caso, censura la sentenza appellata anche relativamente alla statuizione di infondatezza del primo motivo del ricorso introduttivo, deducendo che la stazione appaltante non avrebbe dimostrato che gli ipotizzati maggiori costi assorbono integralmente i previsti margini di utile, laddove sarebbe stato sufficiente chiedere ad essa opportuni chiarimenti.

Essa richiama pedissequamente, in proposito, le deduzioni formulate con il ricorso introduttivo del giudizio, ampliandole con considerazioni attinenti al furgone di riserva e contestando il calcolo dei costi delle materie prime effettuato dal R.U.P., deducendo che questo ha fatto riferimento ai prezzi al dettaglio mentre la ricorrente, dati i volumi di acquisto, compra direttamente alla fonte di produzione conseguendo i relativi risparmi.

Ebbene, se quanto alla censure riproposte non possono che ribadirsi le considerazioni innanzi formulate, non essendo peraltro nemmeno specificamente censurati i motivi sottesi alla corrispondente statuizione reiettiva nel merito recata dalla sentenza appellata, non può non rilevarsi che quelle inerenti al calcolo del costo delle materie prime sono inammissibili nella presente sede, in quanto aventi carattere del tutto innovativo rispetto alle deduzioni formulate con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, che non recavano alcun riferimento alla questione delle fonti di approvvigionamento utilizzate dalla ricorrente.

Deve quindi ritenersi che, sebbene la sentenza di primo grado sia meritevole di parziale correzione (laddove, ad esempio, indica una differenza di costo relativamente alle migliorie pari ad € 17.162,41, a fronte degli € 10.625,41 indicati dalla stazione appaltante), i maggiori costi quantificati dal R.U.P. e non efficacemente contestati dalla ricorrente, pur ridimensionati alla luce dei rilievi che precedono, supportino il giudizio di anomalia sotteso al provvedimento impugnato in primo grado.

Deve infatti osservarsi che la ricorrente non ha considerato nei suoi giustificativi:

- un maggiore costo per l’acquisto derrate pari ad € 28.737,46;

- la conseguente differenza di costo dei pasti gratuiti pari ad € 1.410,20;

- la differenza di costo dei furgoni per € 2.698,44;

- il costo dei Menù aggiuntivi per € 2.963,00;

- il costo dell’impianto di microfiltrazione pari ad € 2.000,00;

- il maggior costo delle migliorie per € 13.506,85;

- la differenza del costo del lavoro per € 26.520,97.

A fronte di una differenza di costo totale pari ad € 77.836,92, la ricorrente ha indicato nei giustificativi le suddette voci:

- utile pari ad € 35.736,07;

- “ spese per attrezzi e opere provvisionali e per quanto altro occorre alla esecuzione piena e perfetta del contratto – Migliorie varie ” pari ad € 14.000,00;

- “ altri oneri da progetto tecnico ” per € 4.500,00;

- “ costi imprevisti ” per € 5.000,00;

- “ costo correttivo per personale ” per € 3.500,00;

- “ spese generali ” pari ad € 3.000,00, per complessivi € 65.736,07.

Ebbene, residua un costo non considerato pari ad € 12.100,85 che, sebbene inferiore rispetto al margine negativo di € 27.331,52 calcolato dalla stazione appaltante, determina comunque l’insostenibilità complessiva dell’offerta presentata dalla ricorrente e giustifica il giudizio di non congruità della stessa sotteso alla esclusione della stessa dalla gara.

Né può ritenersi l’utilità della invocata ulteriore interlocuzione procedimentale con la ricorrente, ove si consideri che l’impugnato provvedimento di esclusione scaturisce dal contraddittorio svoltosi nell’ambito del precedente giudizio, in occasione del quale, oltre che nel presente giudizio, alla ricorrente è stato ampiamente consentito di giustificare i criteri di calcolo della sua offerta.

Va infine respinta l’istanza istruttoria della appellante, reiterativa di quella formulata in primo grado ed intesa allo svolgimento di una verificazione, non essendo rilevante, per le ragioni innanzi illustrate, ai fini del decidere, non potendo il suddetto mezzo istruttorio sopperire alle lacune dimostrative del ricorso introduttivo del giudizio.

L’appello deve quindi essere complessivamente respinto e la ricorrente condannata alla refusione delle spese del giudizio a favore del Comune di Casandrino, nella complessiva misura di € 2.000,00, oltre oneri di legge.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, lo respinge.

Condanna la ricorrente alla refusione delle spese del giudizio a favore del Comune di Casandrino, nella complessiva misura di € 2.000,00, oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere, Estensore

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ezio Fedullo	Michele Corradino

IL SEGRETARIO