Pubblicato il 27/01/2026

N. 00703/2026REG.PROV.COLL.

N. 01755/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale -OMISSIS-del 2023, proposto da -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’avvocato Giuseppe Cutilli, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

contro

Provincia di Teramo, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Gaetano D’Ignazio, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;
Dirigente del Settore B13-Edilizia scolastica-Genio civile provinciale di Teramo, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo, sezione I, -OMISSIS-, n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia di Teramo;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 3 dicembre 2025 il consigliere AN IC CO e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Gli appellanti impugnano la sentenza che ha respinto il ricorso contro le determinazioni con cui la Provincia di Teramo ha intimato la sospensione dei lavori di ricostruzione e recupero delle opere danneggiate dal sisma del 2009, ha trasmesso gli atti alla competente Procura della Repubblica e ha sospeso l’istruttoria in attesa della decisione di quest’ultima.

2. I fatti di causa rilevanti, quali emergono dalle affermazioni delle parti non specificamente contestate e comunque dagli atti e documenti del giudizio, possono essere sinteticamente ricostruiti nei termini seguenti.

2.1. Dopo il sisma del 6 aprile 2009, gli appellanti hanno presentato un progetto di recupero abitativo per l’aggregato -OMISSIS-di Teramo, che comprendeva l’immobile della signora -OMISSIS-.

Il progetto strutturale è stato depositato presso l’ufficio del Genio civile di Teramo, come da attestato n. -OMISSIS-del 2 aprile 2013 relativo a “ Lavori di riparazione fabbricato danneggiato dal sisma del 06/04/2009 ad uso civile abitazione sito a Teramo – Via Stazio ”.

L’intervento è stato poi assentito dal Comune con permesso di costruire n. -OMISSIS-dell’8 ottobre 2013 rilasciato per la “ Sopraelevazione del piano sottotetto per la realizzazione di locali residenziali e restauro edificio ”.

2.2. A seguito della segnalazione di un privato, il -OMISSIS-novembre 2013 i tecnici del Genio civile hanno svolto un sopralluogo presso il cantiere, rilevando delle incongruenze rispetto al progetto strutturale depositato, relative al piano sottotetto.

2.3. Il 4 dicembre 2013 gli interessati hanno presentato all’ufficio del Genio civile un’istanza di variante avente a oggetto “ Cambio di destinazione d’uso del piano sottotetto e lievi modifiche strutturali non sostanziali ”, che tuttavia non è stata istruita in ragione delle difformità e discordanze rilevate in sede di sopralluogo, nonché per il fatto che i lavori erano quasi interamente realizzati.

2.4. I tecnici del Genio civile hanno svolto un sopralluogo il 6 febbraio 2014, rilevando le seguenti difformità:

- aperture esistenti nella muratura disposte diversamente da come rappresentate nello stato di fatto;

- mancata o imprecisa rappresentazione su elaborato grafico di aperture esistenti;

- inesatta indicazione delle strutture portanti dei locali coperti a terrazza che risultano essere del tipo misto anziché in laterizio;

- tre portatili in cemento armato posti in aderenza alla muratura nei laboratori n. 9, 11 e 13;

- struttura portante in sistema misto organizzato con pilastri in muratura di mattoni pieni ed elementi orizzontali (travi) in cemento armato o calcestruzzo.

2.5. I tecnici hanno svolto un sopralluogo anche l’11 febbraio 2014, rilevando un’ulteriore difformità consistente nella diversa distribuzione delle aperture sulla muratura portante in alcuni casi riconducibili a 1) puntuali mancate rappresentazioni di aperture esistenti su setti murari portanti (difetto di rilievo dello stato ante operam ) e 2) diffuse modifiche delle aperture su sette murari portanti, nonché, al piano primo, una trave in ferro posta a sostegno di due solai a volta che non risulta rilevata nelle rappresentazioni dello stato di fatto ovvero di progetto.

2.6. Un quarto e ultimo sopralluogo è stato svolto il 14 febbraio 2014, rilevando le seguenti difformità al piano secondo e nelle porzioni escluse dalle visite precedenti:

- diffuse modifiche delle aperture su setti murari portanti;

- errata rappresentazione degli spessori di muratura riferibili alla porzione di fabbricato posta sui lati sud-est, in quanto le misure rilevate non trovano corrispondenza nello stato di fatto né in quello di progetto;

- posa in opera di un solaio piano al secondo piano, che è difforme dal progetto – che mirava alla semplice sostituzione dell’impalcato esistente con uno nuovo – e di cui non è documentato il calcolo né il particolare esecutivo;

- bucatura sul solaio ligneo di dimensioni superiori rispetto alla “botola” rappresentata nel progetto.

Inoltre, al piano sottotetto sono state rilevate molteplici difformità riconducibili a una diversa distribuzione dei setti murari portanti (assenza di setti riportati come esistenti; presenza di setti non riportati; presenza di finestre non rappresentate nel progetto), oltre a una diversa conformazione del tetto in legno, nonché del sottotetto, con particolare riferimento alle altezze.

2.7. Con verbale di contestazione del 27 febbraio 2014 la Provincia di Teramo-Servizio del Genio civile, ha rilevato le seguenti inosservanze:

- violazione dell’art. 3 della l.r. Abruzzo 17 dicembre 1996, n. 138, in quanto il progetto depositato presso il Genio civile non corrisponde a quello depositato in Comune per il rilascio del permesso di costruire;

- violazione dell’art. 7 della l.r. Abruzzo n. 138 del 1996, in quanto l’opera realizzata è difforme dal progetto depositato presso il Genio civile;

- violazione degli artt. 93 e 94 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, per la realizzazione di lavori senza il previo deposito della variante e l’ottenimento del prescritto attestato ai sensi degli artt. 2 e 4 della l.r. Abruzzo n. 138 del 1996.

2.8. Il verbale è stato trasmesso alla Procura della Repubblica presso il Tribunale di Teramo con nota prot. 63673 del 10 marzo 2014.

2.9. Con decreto n. -OMISSIS-del 10 marzo 2014 la Provincia di Teramo-Ufficio del Genio civile, richiamate le contestazioni, ha ordinato la sospensione dei lavori.

2.10. Il 20 marzo 2014 gli interessati hanno presentato una domanda di sanatoria per le opere già eseguite.

2.11. Con nota n. -OMISSIS-del 10 aprile 2014 la Provincia di Teramo, ricordando di aver inviato il verbale di contestazione all’autorità giudiziaria, ha comunicato la sospensione dell’istruttoria sulla pratica a sanatoria in attesa della decisione della Procura della Repubblica.

2.12. Gli interessati hanno impugnato dinanzi al T.a.r. per l’Abruzzo la determinazione di sospensione dei lavori, il verbale di contestazione con la relativa nota di trasmissione alla Procura della Repubblica, la comunicazione di sospensione dell’istruttoria, sostenendo che le varianti non avrebbero dovuto essere oggetto di previa comunicazione perché di natura non sostanziale, che le opere nel sottotetto avrebbero addirittura ridotto il carico, che la pendenza del procedimento penale non comporterebbe sospensione del procedimento né imporrebbe la sospensione dei lavori.

2.13. Nel corso del giudizio di primo grado la sospensione di lavori è stata revocata con provvedimento prot. -OMISSIS-del 23 febbraio 2016 ed è stato rilasciato l’attestato di deposito in sanatoria del progetto in variante, con nota prot. -OMISSIS-del 25 febbraio 2016.

2.14. Con memoria depositata per l’udienza pubblica, i ricorrenti hanno chiesto che venisse disposta una consulenza tecnica d’ufficio per accertare la natura delle opere e limitato la domanda all’accertamento incidentale dell’illegittimità degli atti impugnati ai fini della condanna della Provincia al risarcimento dei danni.

3. Con sentenza -OMISSIS-, n. 315, il T.a.r. ha respinto il ricorso e condannato i privati al pagamento delle spese processuali.

In particolare, il Tribunale, ritenuta superflua la c.t.u. e reputata irrilevante ai fini della decisione la revoca della sospensione dei lavori, ha considerato accertata la sopraelevazione del piano sottotetto e sostenuto che non sarebbe stato possibile realizzarla senza previo deposito del progetto all’ufficio del Genio civile, con la conseguenza che la sospensione dei lavori e la conseguente trasmissione degli atti alla Procura della Repubblica costituivano atti dovuti, rispetto ai quali, tra l’altro, non rileva l’omesso invio della comunicazione di avvio del procedimento.

Alla sospensione dei lavori, poi, secondo il T.a.r. « deve affiancarsi anche la sospensione dell’istruttoria del procedimento in sanatoria, perché il procedimento penale, che fa seguito alla trasmissione degli atti alla Procura della Repubblica, contestualmente alla sospensione dei lavori, può concludersi o con l’ordine di demolizione, in caso di accertata impossibilità di adeguamento sismico dell’edificio in quanto compromesso dalla realizzazione dei lavori strutturali in variante, o con l’imposizione di prescrizioni che consentano di pervenire a detto adeguamento ».

Infine, il Tribunale ha ritenuto che l’eventuale interesse storico dell’edificio – comunque non adeguatamente dimostrato – non potrebbe esonerare dall’adeguamento del progetto di variante al rispetto della normativa antisismica.

Non essendovi quindi illegittimità degli atti, non vi è un danno “ingiusto” risarcibile.

4. Gli interessati hanno proposto appello contro la decisione.

Nel giudizio di secondo grado si è costituita la Provincia di Teramo, resistendo al gravame.

Nel corso del processo le parti hanno depositato memorie e repliche, approfondendo le proprie tesi.

All’udienza del 3 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Con il primo motivo di appello si deduce “ Error in procedendo ” per « violazione degli artt. 34 co 3 c.p.a. e 112 c.p.c. in relazione al capo della pronuncia che ha respinto la domanda risarcitoria senza avvedersi che la stessa in realtà – e a ben vedere - non è mai stata introdotta in giudizio dagli appellanti ».

5.1. In particolare, si censura la sentenza nella parte in cui ha respinto una domanda risarcitoria che i ricorrenti non avrebbero mai formulato, essendosi limitati a chiedere l’accertamento dell’illegittimità degli atti, riservandosi poi ulteriori azioni in un eventuale, separato giudizio.

5.2. Il motivo è fondato.

A ben vedere, infatti, in primo grado gli appellanti non hanno formulato alcuna domanda di condanna al risarcimento del danno, pertanto la decisione del Tribunale di respingerla (con particolare riferimento al pt. 30 della motivazione, secondo cui dalla reiezione della richiesta di accertamento dell’illegittimità degli atti impugnati « consegue il rigetto della domanda di risarcimento per difetto dell’elemento costitutivo dell’ingiustizia del danno oltre che di qualsivoglia elemento probatorio sull’an e sul quantum della perdita lamentata ») si pone in contrasto con il principio generale, sancito dall’art. 112 c.p.c. e applicabile al giudizio amministrativo in forza del rinvio esterno disposto dall’art. 39 c.p.a., secondo cui il giudice non può pronunciarsi oltre i limiti delle domande proposte dalle parti.

È bene precisare, in considerazione delle eccezioni della Provincia, che l’interesse degli appellanti sussiste ed è diretto a evitare che si formi un giudicato sfavorevole rispetto a una posizione di cui questi non hanno chiesto tutela e di cui potrebbero ancora chiedere tutela in un diverso giudizio, nel quale devono poter agire in maniera piena ed effettiva.

L’accoglimento del motivo comporta la correzione della motivazione: infatti, se in passato la giurisprudenza riteneva che il vizio di ultrapetizione comportasse la nullità della sentenza di primo grado (Cons. Stato, sez. VI, 12 dicembre 2008, n. 6169, e sez. IV, 23 settembre 2004, n. 6217) – anche in considerazione del fatto che la legge 6 dicembre 1971, n. 1034, istitutiva dei T.a.r., all’art. 34 contemplava espressamente l’ipotesi di annullamento senza rinvio della sentenza di primo grado da parte del Consiglio di Stato – l’entrata in vigore del codice del processo amministrativo ha portato ad affermare, con argomenti che il collegio condivide e ribadisce, che « l’eventuale ultrapetizione non comporta un vizio della sentenza tale da imporre la rimessione della causa al giudice di primo grado, non rientrando detto vizio in alcuna delle ipotesi tassative di annullamento con rinvio stabilite dall’art. 105, comma 1, del Codice del processo amministrativo (sul punto si rinvia a Cons.St. Ad. plen., 30 luglio 2018, n. 10 e n. 11), ma implica - in ossequio all’effetto devolutivo e sostitutivo dell’appello e al principio della conversione (o assorbimento) dei vizi di nullità della sentenza in motivi di impugnazione (art. 161, primo comma, c.p.c.) - la sola necessità di correggere la motivazione della sentenza, che va emendata dall’errata valutazione » (Cons. Stato, sez. V, 8 luglio 2022, n. 5718; analogamente, Cons. Stato, Ad. Plen., 30 luglio 2018, n. 11, pt. 55, secondo cui « la violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato (non importa se riferita a singoli motivi o a singole domande) non determina un’ipotesi di nullità della sentenza »).

6. Con il secondo motivo di appello si deduce “ Error in judicando ” per « violazione delle regole di giudizio: motivazione apodittica, illogica, contraddittoria e carente per omesso esame (ovvero per travisamento) di fatti rilevanti e decisivi ai fini della decisione del caso controverso ».

6.1. Ricordando che l’interesse all’annullamento degli atti impugnati in origine è venuto meno a seguito della riapertura del procedimento in sanatoria, con nota prot. -OMISSIS-dell’11 febbraio 2016, e della revoca del provvedimento di sospensione dei lavori, in forza del decreto prot. -OMISSIS-del 23 febbraio 2016 (che, a differenza di quanto affermato dal T.a.r., non potrebbe ritenersi nullo), nonché del rilascio dell’attestato di deposito in sanatoria prot. -OMISSIS-del 25 febbraio 2016, gli appellanti insistono nel sostenere la natura non essenziale delle variazioni rispetto al progetto iniziale, che sarebbe confermata anche dalle sentenze penali del Tribunale di Teramo n. -OMISSIS- del 17 aprile 2019 e n. -OMISSIS- del 24 aprile 2021.

6.2. Il motivo è infondato.

L’art. 96 del testo unico dell’edilizia approvato con d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 stabilisce che, quando viene accertata una violazione delle norme sulle costruzioni in zone sismiche, il verbale di contestazione è trasmesso all’autorità giudiziaria e il successivo art. 97 prevede che contemporaneamente sia ordinata con decreto la sospensione dei lavori, la quale permane « sino alla data in cui la pronuncia dell’autorità giudiziaria diviene irrevocabile » (tenuto conto che questa, ai sensi dell’art. 98, potrebbe disporre la demolizione ovvero imporre prescrizioni per conformare le opere alla normativa).

Inoltre, sino all’entrata in vigore del d.l. 29 maggio 2024, n. 69, convertito con modificazioni in legge 24 giugno 2024, n. 105 (c.d. “salva casa”) – il quale, in mancanza di presentazione di un’apposita istanza, non è peraltro applicabile d’ufficio – non era prevista alcuna ipotesi di regolarizzazione postuma degli adempimenti previsti dalla normativa antisismica, né nella legislazione statale, né in quella regionale.

Pertanto, il provvedimento della Provincia di sospensione dei lavori, così come quello di sospensione dell’istruttoria della domanda di sanatoria in attesa della pronuncia del giudice penale, sono immuni dai vizi dedotti dagli appellanti.

7. Con il terzo motivo di appello si deduce “ Error in judicando ” per « violazione delle regole di giudizio, sotto altro rilevante profilo: motivazione apodittica, carente, illogica e contraddittoria, omesso esame (ovvero travisamento) di fatti rilevanti e decisivi ai fini della decisione del caso controverso ».

7.1. In particolare, si sostiene che l’intervento edilizio non costituisca una sopraelevazione rilevante, bensì una modifica migliorativa della copertura, già prevista nel progetto originario e conforme sotto il profilo sismico, salvo minime variazioni di altezza, non ostative al rilascio della sanatoria; così come sarebbe irrilevante, sotto il profilo dei carichi, il cambio di destinazione del piano sottotetto.

S’insiste comunque nel denunciare le carenze dell’istruttoria posta alla base degli atti censurati e nel chiedere una c.t.u., contestando le misure riportate nel verbale di contestazione.

7.2. Il motivo è infondato.

Come argomentato dall’amministrazione, con osservazioni che meritano condivisione, l’esecuzione di una sopraelevazione rilevante a fini sismici emerge dal confronto tra le altezze indicate nella tavola 2 allegata al progetto strutturale depositato presso l’ufficio del Genio civile di Teramo il 2 aprile 2013, che rappresentava lo “stato di fatto”, e quelle indicate nella denuncia presentata in sanatoria il 20 marzo 2014: da questo confronto – che rende superflua l’istruttoria chiesta dagli appellanti – si evince infatti un incremento dell’altezza dell’edificio sia sottogronda, sia alla linea di colmo del tetto, con variazioni comprese tra 0,60 mt e 1,50 mt, dunque superiori a quelle relative alla semplice realizzazione del cordolo sommitale, che sarebbero irrilevanti ai sensi dell’art. 8.4.1. delle norme tecniche per le costruzioni approvate con decreto del Ministro delle infrastrutture 14 gennaio 2008 (le differenze sono esposte in dettaglio nella nota della Provincia prot. -OMISSIS-del 23 aprile 2014, la quale richiama anche le risultanze dei vari sopralluoghi svolti, doc. 15 del fascicolo di primo grado dell’amministrazione).

Nel sostenere che la differenza sia minore, pari a 0,25 mt e per questo irrilevante, la parte appellante richiama le misurazioni contenute nella relazione A allegata al provvedimento della stessa Provincia prot. -OMISSIS-del 23 febbraio 2016, di revoca della sospensione dei lavori.

In quel documento si perviene a un dato diverso sulla base del presupposto che oggetto di confronto con gli elaborati allegati alla istanza di sanatoria del 20 marzo 2014 non dovesse essere la tavola allegata al progetto strutturale del 2 aprile 2013 che rappresentava lo “stato di fatto”, bensì quella che raffigurava l’edificio “ post operam ” e presentava altezze prospettiche diverse dovute al riallineamento dell’imposta della quota di copertura.

La tesi, tuttavia, non è convincente, in quanto, per valutare la rilevanza sismica dell’intervento occorre considerarne l’impatto complessivo, muovendo comunque da un confronto con lo “stato di fatto” iniziale: diversamente, mediante varianti di per sé modeste, se isolatamente considerate, sarebbe possibile realizzare opere d’impatto significativo senza la previa valutazione dell’organo competente.

Non conducono a una diversa conclusione le pronunce del Tribunale penale di Teramo invocate dalla parte appellante (che comunque non vincolano il giudice amministrativo): non la sentenza n. -OMISSIS-del 2021, con cui si è ritenuto che l’emissione della revoca della sospensione non fosse sussumibile nella fattispecie dell’abuso d’ufficio alla luce de « l’obbiettivo contrasto dei giudizi a riscontro della complessità della pratica e, dunque, della fisiologica possibilità di un diverso orientarsi dell’azione amministrativa »; non la sentenza n. -OMISSIS-del 2018, che ha escluso « la sussistenza dell’asserita falsità circa l’attestazione di avvenuto deposito del progetto presso l’ufficio del Genio Civile » e ha ritenuto irrilevanti le variazioni.

In entrambi i casi, non viene confutata la divergenza tra l’altezza “ ante operam ” e quella indicata nel progetto in variante, presupposto in base al quale era stato emesso il provvedimento di cui gli appellanti vorrebbero dichiarata l’illegittimità.

8. L’appello è dunque fondato solo con riferimento al primo motivo, dal cui accoglimento discende tuttavia, stante il rigetto delle altre censure, la conferma della sentenza impugnata con diversa motivazione.

9. L’accoglimento parziale dell’appello e comunque la novità e particolarità delle questioni trattate giustificano la compensazione delle spese di lite di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione VII, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, per l’effetto, conferma con diversa motivazione la sentenza impugnata.

Compensa tra tutte le parti le spese di lite di entrambi i gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare gli appellanti.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

EL Di RL, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

AN IC CO, Consigliere, Estensore

Annamaria Fasano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN IC CO	EL Di RL

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.