Pubblicato il 10/12/2025

N. 09733/2025REG.PROV.COLL.

N. 05418/2025 REG.RIC.

N. 05770/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5418 del 2025, proposto dalla Società Gasdotti Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Gianluigi Pellegrino, Gianmarco Poli, Daniele Rosato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Montalto delle Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Massimo Spinozzi, con domicilio eletto presso il suo studio in Ancona, via Leopardi n. 2;
Regione Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Sara Api, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

PI NI, CO ON, non costituiti in giudizio;

e con l'intervento di

con opposizione di terzo:
Regione Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Sara Api, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 5770 del 2025, proposto dalla Regione Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Sara Api, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Montalto delle Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Massimo Spinozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Società Gasdotti Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gianluigi Pellegrino, Gianmarco Poli, Daniele Rosato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

CO ON, PI NI, non costituiti in giudizio;

per la riforma

quanto al ricorso n. 5418 del 2025:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale Per Le Marche (sezione Prima) n. 00420/2025

quanto al ricorso n. 5770 del 2025:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale Per Le Marche (sezione Prima) n. 00420/2025, resa tra le parti.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Montalto delle Marche, della Regione Marche e della Società Gasdotti Italia S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 novembre 2025 il Cons. UC RR e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il contenzioso trae origine dalla contestazione del diniego opposto dal Comune di Montalto delle Marche all’istanza della Società Gasdotti Italia S.p.A. volta all’adozione dei decreti di imposizione di servitù di gasdotto e di occupazione temporanea delle aree necessarie per la realizzazione di un gasdotto.

La società Gasdotti Italia S.p.a., odierna appellante, svolge attività di trasporto di gas naturale di interesse pubblico ai sensi del D. Lgs 164/2000.

Con Decreto del Dirigente della Regione Marche n. 452 del 14.12. 2023, la società veniva autorizzata alla realizzazione ed esercizio del gasdotto “Anello Val d’Aso DN 150/100 (6”/4”) DP 75 bar”, opera che interessava varie aree ricomprese nel territorio di alcuni comuni marchigiani, tra cui il Comune di Montalto delle Marche.

Il citato decreto recava approvazione del progetto, apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e dichiarazione di pubblica utilità, urgenza e indifferibilità ai sensi dell’art. 52 quater del d.P.R. n. 327/2001.

A fronte dell’indisponibilità di taluni proprietari, SGI, in data 9.7.2024, presentava istanza al Comune di Montalto delle Marche per l’adozione, ex artt. 22, 22 bis e 52- octies d.P.R. 327/2001, dei decreti di imposizione di servitù di gasdotto e occupazione temporanea sui fondi interessati nel territorio comunale.

La suddetta istanza veniva preceduta da uno scambio di note tra la società e la Regione Marche.

E infatti, in riscontro alla richiesta di chiarimenti da SGI sulla competenza ad adottare i decreti di imposizione di servitù e occupazione temporanea, l’ente regionale adottava la nota prot. n. 734703 del 12.6.2024, comunicando che « Tenuto conto della tipologia di opera autorizzata e di quanto disposto dall’art. 9 della L.R. 18 aprile 1979, n. 17, gli atti del procedimento espropriativo sopra indicati sono di competenza dei Comuni ».

A supporto, la Regione allegava alla nota il parere n. 1161480 del 12.3.2007, successivamente inviato anche al Comune in data 1.8.2024, avente ad oggetto l’interpretazione dell’art. 9 L.R. 18 aprile 1979, n. 17, in cui si chiariva che «… Per le fasi successive alla dichiarazione di pubblica utilità, quelle concernenti gli atti che conducono al decreto di esproprio e alla determinazione della relativa indennità – come sopra osservato in relazione alle linee elettriche – la competenza è dei Comuni, ciascuno relativamente al territorio interessato ».

Con nota prot. n. 6482 del 22.7.2024 a firma del Sindaco, il Comune riscontrava negativamente la richiesta di SGI richiamando, quali presupposti del diniego:

- la pendenza del ricorso r.g. n. 52/2024 proposto dal Comune stesso contro il Decreto regionale n. 452/2023;

- l’asserita competenza regionale all’adozione degli atti espropriativi alla luce della L. R. Marche n. 17/1979 e considerata la non pertinenza – in quanto riferiti ad elettrodotti – e la irrilevanza dei pareri regionali allegati da SGI;

- la mancata dimostrazione da parte dell’istante del fallimento di accordi bonari;

La società chiedeva al comune il riesame dell’istanza.

Nel frattempo la Regione, con nota del 4.10.2024, sollecitava il responsabile dell’ufficio tecnico comunale a procedere all’imposizione delle servitù e all’occupazione temporanea, richiamando i propri pareri (fra cui il parere n. 1161480 del 12 marzo 2007) interpretativi della L.R. n. 17/1979 circa la delega ai Comuni delle funzioni espropriative.

Con nota prot. n. 9488 del 4.11.2024, il Responsabile dell’Area Tecnica confermava il diniego, fondandolo sulle seguenti ulteriori motivazioni:

- sussistenza di una situazione di conflitto di interessi dell’ente, oppostosi all’opera mediante parere contrario in conferenza, proposizione del gravame avverso il decreto autorizzativo, e adozione di specifiche delibere giuntali;

- perplessità sull’adesione acritica alla richiesta regionale, fondata su pareri interni ritenuti non vincolanti e non pertinenti;

- assenza di pubblico interesse dell’intervento, siccome rispondente a “domanda incrementale” di un operatore privato;

- adozione delle Delibere di GM n. 119 del 16.10.2024 – con cui la giunta autorizzava la proposizione del ricorso giurisdizionale avverso il Decreto regionale n. 452/2023 - e n. 2 del 15.1.2024 – con cui la Giunta ha stabilito di non adottare i decreti di imposizione di servitù e di occupazione temporanea richiesti;

- rischio di responsabilità verso terzi.

Con ricorso al T.a.r. per le Marche, la SGI impugnava il diniego sindacale del 22.7.2024; quindi proponeva un primo atto per motivi aggiunti avverso la nota dirigenziale del 4.11.2024, recante il secondo diniego, e successivi motivi aggiunti avverso le delibere di GM n. 2/2024 e n. 119/2024 se ed in quanto da intendersi richiamate “ ob relationem ” nella motivazione del diniego.

Il gravame era diretto, in via principale, ad accertare la competenza del comune all’adozione dei provvedimenti espropriativi richiesti.

Costituitosi in giudizio, il Comune resistente eccepiva preliminarmente il difetto di legittimazione e interesse della ricorrente. Nel merito contestava la fondatezza delle avverse pretese.

Anche la Regione si costituiva nel giudizio, sostenendo la legittimità della delega ai Comuni e la fondatezza del ricorso SGI.

Con ordinanza n. 233/2024, il T.a.r. respingeva l’istanza cautelare per carenza di periculum.

L’appello cautelare veniva accolto con ordinanza n. 246/2025 del Consiglio di Stato, ai soli fini della celere trattazione del merito.

Con la sentenza gravata, il T.a.r. per le Marche:

1. ha disatteso le eccezioni preliminari sollevate dal Comune, accertando la sussistenza della legittimazione attiva e dell’interesse al ricorso in capo alla ricorrente, direttamente incisa dalla decisione comunale, non escludendo l’eventuale potere sostitutivo regionale l’interesse concreto all’azione;

2. ha dichiarato inammissibile per violazione delle forme rituali di cui all’art 50 c.p.a l’intervento della Regione Marche, disponendone l’estromissione dal giudizio con conseguente stralcio degli scritti prodotti. Sul punto ha ritenuto che la stessa non potesse qualificarsi come soggetto controinteressato in quanto portatrice di un “interesse meramente indiretto all’annullamento degli effetti provocati dagli atti impugnati che impattano negativamente in modo mediato e indiretto sulla posizione giuridica della regione”;

3. ha accertato l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso introduttivo avverso la nota sindacale del 22.7.2024, stante l’adozione della successiva nota dirigenziale del 4.11.2024 che, in quanto dotata di motivazione più ampia costituisce nuovo atto lesivo, non meramente confermativo dell’originario diniego, tale da esaurire la lesività del primo atto. Il nuovo provvedimento è stato impugnato con motivi aggiunti, determinando il venir meno dell’interesse all’annullamento del primo diniego;

4. ha respinto il primo atto per motivi aggiunti avverso la nota dirigenziale del 4.11.2024, concentrando lo scrutinio sulla motivazione “normativa” con cui il Comune nega la propria competenza, ritenendo non vincolanti i pareri regionali e non sussistente la delega di funzioni in favore dei Comuni ex art. 9, comma 2, L.R. Marche n. 17/1979 per l’adozione degli atti espropriativi con riferimento alle opere private di pubblica utilità, come il gasdotto in questione.

Il Collegio ha ritenuto che, secondo l’interpretazione letterale dell’art. 9, comma 2, della L. R. 17/1979, la delega ivi prevista si riferisse alle “opere pubbliche” da eseguirsi nei territori comunali e non si estendesse alle “opere di pubblica utilità” realizzate da privati: l’espressione “opere pubbliche o di pubblica utilità” non costituirebbe un’endiadi e non consentirebbe una estensione analogica.

In punto di coordinamento con il T.U. Espropri, l’estensione della delega ai casi in esame contrasterebbe con i principi desumibili dagli artt. 6, comma 9, e 52 sexies , comma 2, d.P.R. 327/2001, secondo cui per opere private l’autorità espropriante è l’Ente che ha dichiarato la p.u. (qui la Regione) e, per infrastrutture lineari energetiche di solo interesse esclusivamente locale, la competenza è del Comune.

Ritenuta legittima la motivazione normativa, basata sul difetto di competenza comunale, il T.a,r. ha giudicato assorbite le ulteriori censure, trattandosi di provvedimento “plurimotivato”;

5. Ha dichiarato inammissibile, per difetto di interesse, il secondo atto per motivi aggiunti in quanto le delibere giuntali gravate, richiamate dal comune nel proprio diniego, sarebbero atti di impulso/indirizzo interno, non immediatamente lesivi e non configurerebbero motivazione per relationem della nota del 4 novembre 2024, sicché difetterebbero di autonoma lesività.

La sentenza ha compensato integralmente le spese di giudizio.

Con ricorso in appello ritualmente notificato, la Società Gasdotti Italia S.p.a. ha chiesto la riforma della predetta sentenza n. 420 del 2025 e per l’effetto, l’accoglimento del ricorso e dei motivi aggiunti proposti in primo grado, con annullamento dei provvedimenti gravati e condanna del Comune di Montalto delle Marche, ex art. 34, co. 1, lett. c) ed e), c.p.a., a provvedere positivamente sulla predetta istanza della Società, adottando, per l’effetto, i decreti ivi richiesti.

L’appellante ha articolato i motivi di gravame come di seguito indicati:

A. Erroneo rigetto del ricorso per motivi aggiunti:

A.I. Competenza del Comune all’adozione degli atti richiesti dalla Società;

A.II. Riproposizione dei motivi fatti valere con il primo atto di motivi aggiunti, erroneamente non esaminati dal TAR sull’errato presupposto della competenza regionale all’adozione degli atti richiesti dall’odierna appellante;

B. Erronea declaratoria di inammissibilità dell’“intervento” della Regione Marche – erronea estromissione dal giudizio della stessa;

Con il primo motivo, ha dedotto plurimi profili di censura volti a denunciare l’errore interpretativo relativo all’art 9, comma 2, della L. R. n. 17/1979 e ad affermare la competenza comunale ad adottare i provvedimenti richiesti.

La norma citata, in tesi, delega ai comuni, ciascuno relativamente al proprio territorio, l’adozione dei decreti di esproprio e di asservimento delle aree necessarie per la realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità autorizzate dalla Regione.

L’appellante assume che la sentenza avrebbe isolato in modo puramente formale e atomistico la locuzione “opere pubbliche”, fraintendendo il tenore complessivo della disposizione e omettendo di rilevare che la delega regionale ai Comuni copre anche gli atti espropriativi relativi a opere dichiarate di pubblica utilità - con la sola eccezione di quelle statali - da eseguirsi nei territori comunali.

E infatti, l’interpretazione letterale della norma, il contesto e l’intenzione del legislatore mostrerebbero che la delega di funzioni vale anche in relazione opere di pubblica utilità, atteso che:

- la norma, nel suo complesso, utilizza entrambe le espressioni, non contrapponendole ma coordinandole; ne deriva che l’insieme “opere pubbliche” include il sottoinsieme “opere di pubblica utilità”:

- ll riferimento espresso ai piani P.E.E.P. e P.I.P. (che possono essere attuati da privati), contenuto nella disposizione dimostra che la delega non è limitata alle opere pubbliche in senso stretto, ma si estende anche a interventi di pubblica utilità;

- in un’ottica di decentramento delle funzioni espropriative ai comuni per opere da realizzare nel loro territorio, la dicotomia opere pubbliche – opere di pubblica utilità non osta all’equivalenza funzionale ai fini del riparto delle competenze.

I pareri regionali del 2007 e del 2024 cui fa riferimento la sentenza, ribadirebbero il precetto ricavabile dal testo di legge: l’appellante, infatti, contesta l’assunto del T.a.r. secondo cui i suddetti pareri sarebbero non pertinenti – in quanto riferiti solo agli elettrodotti – e non vincolanti.

In senso contrario, i testi richiamati sarebbero stati resi anche in relazione ai gasdotti e avrebbero valenza interpretativa della normativa regionale, tenuto anche conto che tutti gli altri comuni interessati dal tracciato hanno provveduto alla adozione dei provvedimenti in materia espropriativa, riconoscendo la propria competenza.

Dal profilo della compatibilità sistematica con il testo Unico espropri, l’appellante sostiene l’erroneità del richiamo operato dal T.a.r. agli artt. 6, comma 9, e 52 – sexies, comma 2, TU per affermare che, per opere private, l’autorità espropriante è l’ente che ha dichiarato la pubblica utilità (qui la Regione), e che solo per infrastrutture di interesse esclusivamente locale la competenza è comunale. Il T.a.r. avrebbe erroneamente elevato a principio inderogabile una regola di competenza contenuta nel testo unico espropri, mentre la costituzione consente alla regione di adottare discipline di dettaglio nel rispetto dei principi generali.

E infatti:

L’art. 5, commi 1 e 3, del medesimo testo unico consente alla Regione, nell’esercizio della potestà legislativa concorrente, di organizzare le competenze espropriative nel rispetto dei principi fondamentali e dei principi generali, che non includono la regola organizzativa dell’art. 6, comma 9 e 52 - sexies , quale “principio inderogabile” (come erroneamente ritenuto dal Tar); per contro, i veri principi generali sono quelli dell’art. 2 T.U. (legalità, efficienza, efficacia, economicità, pubblicità, semplificazione), meglio garantiti da una gestione decentrata per segmenti comunali.

Ne deriva che la Regione possa legittimamente delegare ai comuni le funzioni espropriative anche per opere di pubblica utilità.

L’interpretazione fatta propria dal T.a.r. produrrebbe un irragionevole dualismo in contrasto con il principio di sussidiarietà e con l’esigenza di celerità delle procedure, che risulterebbe meglio soddisfatta da procedimenti paralleli presso i singoli Comuni.

Con il secondo motivo, l’appellante lamenta l’omesso esame, stante il presunto assorbente difetto di competenza del comune, delle censure contenute nel primo atto di motivi aggiunti, volte a far valere l’illegittimità delle ulteriori ragioni del diniego del 4.11.2024.

Le motivazioni addotte dal comune – sussistenza di un conflitto di interessi e assenza di pubblico interesse dell’opera – oltre a non essere normativamente previste come legittime cause di astensione o rifiuto, non potrebbero comunque rappresentare cause di esonero dall’obbligo di provvedere che fa capo al comune. E ciò in considerazione della natura vincolata, nell’ an e nel quid , dell’attività di adozione dei decreti di asservimento attuativi di una dichiarazione di pubblica utilità adottata ai sensi dell’art 52– bis ss del Testi Unico.

E infatti, il decreto regionale n. 452/2023 ha autorizzato l’opera, apposto il vincolo espropriativo e obbligato SGI a iniziare i lavori entro un anno: il comune in quanto delegato ex art. 9, comma 2, L.R. Marche n. 17/1979, non avrebbe alcun margine discrezionale.

Con specifico riferimento al merito delle motivazioni del comune, l’appellante ha rilevato l’insussistenza del dedotto conflitto di interessi, stante:

-l’inerenza della norma di cui all’art 6 bis l. 241/90 a interessi privati del funzionario preposto all’ufficio, non al dissenso politico amministrativo dell’ente su scelte altrui;

- il superamento dello stesso mediante adozione, ex art. 14 quater della legge n. 241/90, del decreto regionale n. 452/2023 a conclusione della Conferenza di servizi

- l’esecutività e piena efficacia del titolo regionale considerato che il ricorso r.g. 52/2024 del Comune contro il Decreto n. 452/2023 non è stato corredato da domanda cautelare.

Ha evidenziato, poi, l’impossibilità di sindacare l’interesse pubblico, essendo lo stesso già stato accertato dalla Regione nella fase di dichiarazione di pubblica utilità ed avendo il decreto di esproprio una funzione attuativa non valutativa. Risultando, dunque, irrilevante l’argomento secondo cui l’opera servirebbe esigenze incrementali di un operatore privato.

Con il terzo motivo, infine, l’appellante ha censurato la declaratoria di inammissibilità dell’intervento Regionale. Il T.a.r. avrebbe erroneamente estromesso la Regione dal giudizio di primo grado considerato che alla stessa era stato ritualmente notificato il ricorso e i motivi aggiunti e si è costituita depositando memoria; non occorreva un separato atto di intervento ex art. 50 c.p.a., essendo sufficiente la costituzione quale parte evocata in giudizio.

Si è costituito in giudizio il Comune di Montalto delle Marche per resistere all’appello, confutando i motivi di gravame e concludendo per la loro reiezione nel merito, con conferma della sentenza appellata.

Nell’ambito del presente giudizio, la Regione Marche, in via prudenziale, ha proposto opposizione di terzo ex artt. 108 e 109 c.p.a., deducendo la lesione di un interesse autonomo e incompatibile con la regola statuita dalla sentenza, che la vincolerebbe a provvedere direttamente sull’istanza di SGI, in contrasto con la delega di funzioni ai Comuni prevista dall’art. 9 della L.R. n. 17/1979.

Ha chiesto la riforma integrale della sentenza, con accoglimento del ricorso SGI e dei motivi aggiunti, annullamento dei provvedimenti comunali impugnati e riconoscimento della competenza comunale ex art. 9 L.R. 17/1979, nonché la considerazione della propria posizione quale parte necessaria del giudizio e non come mero interventore.

Ha altresì formulato istanza di riunione del presente giudizio con l’appello RG 5770/2025.

La sentenza è stata, altresì, gravata con distinto appello RG 5770 del 2025 dalla regione Marche che, previa sospensione cautelare, ne ha chiesto la riforma in ordine alla declaratoria di inammissibilità della costituzione regionale in giudizio e alla disposta estromissione, instando per l’accoglimento del ricorso e dei motivi aggiunti proposti in primo grado da SGI, con annullamento degli atti gravati e riconoscimento della competenza comunale ex art. 9 L. R. 17/1979.

Con il primo motivo di gravame, l’appellante ha dedotto “ Errore in udicando e in procedendo. Violazione e falsa applicazione degli articoli 27,18, 41, 46, 49, 50, 51,108 co. 1 c.p.a. e art 102 cpc. Violazione e falsa applicazione dell’art 73 c.p.a.. Errato supposto e considerato in diritto. Violazione del diritto di difesa e del contraddittorio. Inefficacia della sentenza”, lamentando l’erronea qualificazione della posizione regionale nell’ambito del giudizio, la propria estromissione con conseguente violazione del contraddittorio processuale ”

Contrariamente a quanto ritenuto, la Regione non è portatrice di un interesse “meramente indiretto”, legittimante solo un intervento ad adiuvandum , ma titolare di una situazione giuridica autonoma e incompatibile con la regola di giudizio, tale da configurare la qualità di litisconsorte necessario o, comunque, di parte legittimata alla proposizione dell’opposizione di terzo avverso la pronuncia.

E infatti il T.a.r., negando la competenza comunale, vincola di fatto la Regione a pronunciarsi sull’istanza di SGI, in contrasto con la delega ex art. 9 L.R. 17/1979.

La qualificazione in termini di mero interventore e la conseguente estromissione dal Giudizio con stralcio delle memorie, peraltro in mancanza di eccezioni di controparte e di avviso in sede di udienza pubblica ex art 73 cpa, avrebbero determinato la violazione del contraddittorio e una lesione del diritto di difesa dell’ente il quale era stato ritualmente notificato del ricorso e dei motivi aggiunti e si era costituito ai sensi dell’art 46 cpa

Con il secondo motivo lamenta “ Errore in procedendo e in iudicando, errato presupposto in fatto e in diritto, difetto di motivazione, illogicità, violazione dell’art. 34 c.p.a. ”.

Critica la declaratoria di improcedibilità del ricorso introduttivo, evidenziando come la nota comunale del 4.11.2024 non costituisse atto né confermativo né sostitutivo del diniego espresso il 22.7.2024, trattandosi di una mera comunicazione interlocutoria con la regione, non indirizzata a SGI, con cui venivano esplicitati i motivi del precedente diniego, senza alcuna ratifica o revoca dello stesso.

Ciò posto, il T.a.r. avrebbe dovuto pronunciarsi sul ricorso introduttivo, accogliendolo per l’assorbente vizio di incompetenza del Sindaco in favore dell’organo dirigenziale, ai sensi dell’art. 107 del D. Lgs. 267/2000, senza introdurre valutazioni su poteri non ancora esercitati, in violazione dell’art 34 c.p.a.

Nell’articolare il terzo motivo la Regione censura la sentenza per “ Errore in iudicando, violazione e falsa applicazione dell’art. 1 e 9 della l.r. 17/1979, del dpr 616/1977, del dpr 327/01 artt. 5, 6 e da 52 bis a 52 sexies, del dlgs 164/2000 art. 9 e 30, dell’art. 12 preleggi, errato supposto in fatto e in diritto ”.

Sostanzialmente, deduce l’erronea e restrittiva interpretazione dell’art. 9, comma 2, L.R. n. 17/1979 operata dal T.a.r., censurando la statuizione che ha escluso l’operatività della delega di funzioni espropriative ai Comuni per le opere di pubblica utilità. L’Amministrazione regionale sviluppa plurime argomentazioni volte a dimostrare che la delega legislativa comprende, oltre alle opere pubbliche, anche quelle di pubblica utilità – con l’unica eccezione delle opere di competenza statale -, richiamando la lettera della norma, la ratio legis , le direttive attuative, la prassi applicativa e il coordinamento con la normativa statale e regionale in materia di infrastrutture lineari energetiche.

Più nel dettaglio, evidenzia che:

- l’art. 9 L.R. 17/1979, interpretato alla luce della direttiva regionale n. 2/1982 e dell’art. 106 d.P.R. 616/1977 (laddove confermano l’equivalenza terminologica e chiariscono che la delega riguarda entrambe le categorie), delega ai Comuni le funzioni espropriative per opere pubbliche e di pubblica utilità, salvo quelle di spettanza statale;

- la prassi consolidata conferma l’operatività della delega anche per opere di pubblica utilità, atteso che i comuni adottano gli atti espropriativi anche per tali categorie e considerato che la Regione non si è mai dotata di una struttura per gli espropri;

- il d.P.R. 327/2001 non contiene principi fondamentali che impediscano la delega; anzi, gli artt. 5, 57 e 59 riconoscono la potestà legislativa regionale in materia e prevedono la possibilità per le regioni di conferire la delega nel rispetto dei principi fondamentali fissati dalla normativa statale;

- l’opera in questione, infrastruttura lineare energetica di interesse regionale, rientra nella competenza regionale per la fase autorizzativa (artt. 52-quater e 52-sexies d.P.R. 327/2001), ma gli atti ablativi successivi sono delegati ai Comuni;

- la qualificazione dell’opera come “privata di pubblica utilità” è riduttiva: l’attività di trasporto gas è di interesse pubblico ex art. 8 d.lgs. 164/2000; i gasdotti, analogamente agli elettrodotti, perseguono fini generali e sono assimilabili alle opere pubbliche.

Il T.a.r. avrebbe illegittimamente operato un’integrazione postuma della motivazione del Comune, il quale non ha mai contestato il fatto che la delega riguardasse anche le opere di pubblica utilità.

Con il quarto ed ultimo motivo, rubricato “ Riproposizione della deduzione regionale rimasta assorbita ”, la Regione contesta le osservazioni espresse dal Comune con la nota del 4.11.2024 sulla presunta assenza di pubblico interesse dell’opera in oggetto.

Ribadisce che la pubblica utilità è stata dichiarata con il decreto regionale n. 452/2023, tuttora efficace, che l’opera è prevista nel Piano di Sviluppo Decennale della rete gas e nel PNIEC 2030, ed è funzionale alla sicurezza e flessibilità della Rete.

In questo giudizio si sono costituiti la Società Gasdotti Italia s.p.a. e il Comune di Montalto delle Marche, rispettivamente per sostenere le ragioni dell’appellante, la prima, e per contrastarle, il secondo.

Alla udienza pubblica del 13 novembre 2025 i due appelli sono stati trattenuti in decisione, previo deposito di memorie con le quali le parti hanno nuovamente illustrato le rispettive tesi difensive.

DIRITTO

Vengono in decisione gli appelli proposti, rispettivamente, dalla Società Gasdotti Italia s.p.a. (RG 5418 del 2025) e dalla Regione Marche (RG 5770 del 2025) avverso la sentenza del T.a.r. per le Marche n. 420 de 2025 che ha respinto il ricorso della prima avverso gli atti del Comune di Montalto delle Marche con i quali è stato negato – dapprima dal sindaco e successivamente dal dirigente competente - il rilascio di provvedimenti impositivi di servitù di gasdotto, necessari alla estensione della rete, ritenendo sussistente in materia la competenza della Regione Marche anziché quella del Comune.

La Regione Marche, essendo stata estromessa dal giudizio di primo grado, con distinto appello nonché mediante intervento per opposizione di terzo nell’appello proposto dalla Società Gasdotti Italia s.p.a., fa valere la propria posizione di parte necessaria del giudizio, avendo il Comune contestato l’ampiezza della delega in favore degli enti locali marchigiani, adottata con legge regionale, in materia espropriativa.

Preliminarmente va disposta, ai sensi dell’art. 96, comma 1, c.p.a., la riunione dei due appelli in quanto proposti avverso la medesima sentenza.

L’appello della Società Gasdotti Italia s.p.a. è fondato per le seguenti ragioni.

E’ controversa la portata dell’art. 9 comma 2 L.R. 17/1979 secondo cui “ I comuni oltre a esercitare le funzioni amministrative concernenti le occupazioni temporanee e d’urgenza ed i relativi atti preparatori attinenti a opere pubbliche o di pubblica utilità la cui esecuzione è di loro spettanza ai sensi del terzo comma dell’art. 106 del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, sono altresì delegati ad esercitare le funzioni amministrative concernenti le occupazioni temporanee e d’urgenza e i relativi atti preparatori, la determinazione della misura delle indennità di esproprio, la pronuncia degli espropri e i relativi atti preparatori attinenti ad opere pubbliche da eseguire nei rispettivi territori, comprese quelle da realizzare nell’ambito dei piani di zona per l’edilizia economica e popolare e dei piani per gli insediamenti produttivi, ad eccezione delle opere pubbliche o di pubblica utilità la cui esecuzione è di spettanza dello Stato ”.

Secondo il T.a.r., stando al tenore letterale, la delega menzionata richiama non le “opere pubbliche o di pubblica utilità”, bensì solo le “opere pubbliche” ipotesi non ricorrente nel caso di specie. In particolare il T.a.r. afferma a p. 17 e 18 che: “ Emerge dal senso letterale della norma che, mentre la prima parte (relativa alle competenze di spettanza dei comuni) e la terza parte (relativa alle competenze dello Stato) contemplano espressamente le “opere pubbliche o di pubblica utilità”, la seconda parte, relativa alle funzioni delegate, richiama espressamente solo le “opere pubbliche”. L’espressione opere pubbliche o di pubblica utilità non può dirsi un’endiadi, ma individua due concetti ben distinti, per cui se nell’ambito della stessa norma il legislatore circoscrive una singola disposizione alle sole “opere pubbliche”, non può estendersene la portata, in via analogica, anche alle “opere di pubblica utilità”, quale quella in esame, che non è un’opera pubblica, né nel senso soggettivo (ente proponente e realizzatore), né in quello oggettivo (regime proprietario), bensì un’opera privata realizzata da un soggetto privato, seppur di pubblica utilità…….. Ubi lex voluit dixit ubi noluit tacuit per cui se il legislatore regionale, ai fini della delega di funzioni amministrative, avesse voluto omogeneizzare del tutto il regime delle opere pubbliche e di pubblica utilità, lo avrebbe fatto espressamente, ma non avendolo fatto se ne deve dedurre che la delega di funzioni amministrative ai comuni in relazione alle opere di pubblica utilità non rientrava nella volontà del normatore ”.

Aggiunge il T.a.r. che l’art. 6, comma 9, del D.P.R. n. 327/2001, norma di principio statale, nel disporre che “ Per le espropriazioni finalizzate alla realizzazione di opere private, l'autorità espropriante è l'Ente che emana il provvedimento dal quale deriva la dichiarazione di pubblica utilità ” impone di individuare nella Regione l’ente competente, essendo stata quest’ultima ad adottare la dichiarazione di pubblica utilità.

Ad ulteriore conferma richiama il disposto dell’art. 52- sexies, comma 2, del D.P.R. n. 327/2001 secondo cui “ Le funzioni amministrative in materia di espropriazione di infrastrutture lineari energetiche che, per dimensioni o per estensione, hanno rilevanza o interesse esclusivamente locale sono esercitate dal comune ” sicchè poichè nel caso di specie “ l’opera riguarda svariati comuni a cavallo di due provincie diverse e non può certo dirsi di rilevanza esclusivamente locale ” la competenza non potrebbe che essere regionale.

Le argomentazioni del T.a.r. non sono condivise dal Collegio per le seguenti ragioni:

1. Il T.U. espropri, all’art. 5, comma 1, stabilisce che “[ L]le Regioni a statuto ordinario esercitano la potestà legislativa concorrente, in ordine alle espropriazioni strumentali alle materie di propria competenza, nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale nonché dei principi generali dell'ordinamento giuridico desumibili dalle disposizioni contenute nel testo unico ”. Ciò legittima le regioni ad introdurre previsioni di dettaglio tra cui rientra certamente la previsione di delega, in favore degli enti locali, delle competenze regionali in materia espropriativa con riferimento alle opere di interesse regionale; ne discende che il successivo art. 6, comma 9, quale norma di principio, non osta a che la regione, tramite legge regionale, deleghi le proprie competenze in favore dei Comuni in materia di espropriazione per la realizzazione di opere private, trattandosi di una modalità organizzativa di esercizio di un potere che resta attribuito in via principale alla regione, nel rispetto del principio posto dalla legge statale ai sensi del già richiamato art. 5, comma 1, del D.P.R. n. 327 del 2001.

Il potere di delega in favore dei comuni è persino espressamente previsto dal Testo unico all’art. 52 sexies dove si legge “1. Fatto salvo quanto disposto dall'articolo 5, comma 3, il provvedimento di cui all'articolo 52-quater relativo a infrastrutture lineari energetiche non facenti parte delle reti energetiche nazionali è adottato dalla Regione competente o dal soggetto da essa delegato [corsivo aggiunto], entro i termini stabiliti dalle leggi regionali.”.

Viene in tal modo meno la necessità di una interpretazione costituzionalmente conforme, in senso letterale e restrittivo, dell’art. 9, comma 2, L.R. 17/1979 e si conferma la stessa legittimità del percorso interpretativo logico sistematico prospettato dalla regione con il parere richiamato del 2007.

La stessa interpretazione letterale dell’art. 9, comma 2, della l.r. n. 17 del 1979 conferma che la delega dei poteri espropriativi ivi contemplata ricomprende anche le opere di pubblica utilità, come diffusamente argomentato nel primo motivo di appello per le seguenti motivazioni:

- il fatto che la delega delle funzioni amministrative in materia espropriativa in favore dei Comuni sia prevista “ ad eccezione delle opere pubbliche o di pubblica utilità la cui esecuzione è di spettanza dello Stato ” con previsione che – per delimitare la deroga - contiene un espresso riferimento anche alle opere di pubblica utilità, conferma in modo chiaro che la delega solo formalmente è riferita alle opere pubbliche mentre in realtà il legislatore l’ha intesa riferire anche a quelle di pubblica utilità: diversamente, l’eccezione, per le opere statali, sarebbe stata riferita alle sole opere pubbliche, non anche a quelle di pubblica utilità;

- quanto precede trova conferma nel fatto che lo stesso riferimento espresso ai piani P.E.E.P. e P.I.P. (che possono essere attuati da privati), contenuto nella disposizione dimostra che la delega non è limitata alle opere pubbliche in senso stretto, ma si estende anche a interventi di pubblica utilità.

In definitiva è proprio il criterio letterale richiamato dal T.a.r. ma applicato correttamente “secondo la connessione” delle parole del testo, a deporre nel senso della ricomprensione nella delega anche delle opere di pubblica utilità, la cui esclusione, peraltro, sarebbe priva di una qualche giustificazione logica, ponendosi in contrasto con la stessa “intenzione del legislatore” di allocare tali funzioni secondo il principio di sussidiarietà, al livello organizzativo più prossimo all’ambito territoriale dell’opera da realizzare, a prescindere che si tratti di opera pubblica o di pubblica utilità.

Da altra angolazione non rileva in senso ostativo il disposto dell’art. 52- sexies comma 2 che, per l’organizzazione e la gestione dei servizi pubblici locali a rete, attribuisce ai comuni una competenza propria, distinta da quella regionale, trattandosi di ipotesi riferita alla realizzazione di reti di interesse strettamente locale laddove, nel caso controverso, si tratta di lavori per il potenziamento di una rete che non ha interesse esclusivamente locale.

In altre parole il predetto articolo, nel riservare per legge una competenza in materia espropriativa ai comuni in caso di infrastrutture lineari energetiche “aventi rilevanza o interesse esclusivamente locale”, non preclude che analoghe funzioni possano essere esercitate, in forza di delega regionale, in caso di infrastrutture aventi rilevanza o interesse sovra comunale, come accade nel caso di specie ed anzi una tale eventualità è espressamente contemplata, come si è detto, dal comma 1 dove si legge “Fatto salvo quanto disposto dall'articolo 5, comma 3, il provvedimento di cui all'articolo 52-quater relativo a infrastrutture lineari energetiche non facenti parte delle reti energetiche nazionali è adottato dalla Regione competente o dal soggetto da essa delegato [corsivo aggiunto] , entro i termini stabiliti dalle leggi regionali”.

Da quanto precede discende la fondatezza del primo motivo di appello con l’effetto che riemergono tutti i motivi di ricorso di cui al primo atto di motivi aggiunti incentrati sulle ulteriori ragioni del diniego che il T.a.r. ha assorbito, facendo applicazione dei principi sul provvedimento plurimotivato secondo cui in presenza di un diniego che si regge su più motivazioni autosufficienti, l’accertamento della legittimità di una sola di queste rende superflua in sede processuale la disamina delle restanti motivazioni addotte.

Tali motivi sono stati riproposti con il secondo motivo di appello che si passa di seguito ad esaminare.

Nel merito tutti i motivi di ricorso indirizzati avverso la determina dirigenziale, sono fondati.

Ciò vale con particolare riferimento a quello dedicato al preteso conflitto di interessi che impedirebbe al Comune di esercitare le funzioni delegate: l’opposizione e la successiva contestazione della dichiarazione di pubblica utilità dell’opera da parte del Comune, dapprima in sede di conferenza di servizi e, successivamente in sede giurisdizionale, non può ritenersi ostativa all’esercizio di una funzione pubblica, doverosa per legge, qual è l’esercizio dei poteri conferiti con legge regionale.

Un conflitto di interessi non è, invero, ipotizzabile neppure in astratto, tenuto conto che la previsione di cui all’art 6 bis della legge n. 241/90 è riferita agli interessi privati del funzionario preposto all’ufficio, non al dissenso manifestato dall’organo in seno al procedimento amministrativo;

- il Comune non ha titolo per sindacare l’interesse pubblico sotteso alla realizzazione della rete, essendo lo stesso già stato accertato dalla Regione, unico organo competente, nella fase di dichiarazione di pubblica utilità. Risulta, dunque, irrilevante l’argomento secondo cui l’opera sarebbe funzionale ad esigenze commerciali di un operatore privato. In ogni caso il decreto regionale n. 452/2023 è tuttora efficace e pertanto deve essere eseguito, essendo peraltro irrilevante anche la pendenza del giudizio intentato dal Comune per il suo annullamento;

- è irrilevante l’opposizione dei proprietari dei terreni interessati dai decreti impositivi della servitù né i rischi connessi a possibili domande risarcitorie giustificano il mancato esercizio della delega regionale;

- del pari irrilevante è l’adozione delle Delibere di GM n. 119 del 16.10.2024 – con cui la Giunta autorizzava la proposizione del ricorso giurisdizionale avverso il Decreto regionale n. 452/2023 - e n. 2 del 15.1.2024 – con cui la Giunta stabiliva di non adottare i decreti di imposizione di servitù e di occupazione temporanea richiesti, trattandosi di delibere che già il T.a.r. ha ritenuto irrilevanti ai fini della decisione, dichiarando inammissibili i secondi motivi aggiunti proposti dalla società ricorrente, con statuizione passata in giudicato.

Da quanto precede discende che tutti i motivi addotti a giustificazione del diniego sono illegittimi sicchè il secondo motivo di appello con cui sono stati contestati e confutati è fondato.

Il terzo motivo di appello relativo alla estromissione della Regione Marche dal giudizio di primo grado è invece inammissibile per difetto di legittimazione in capo appellante, trattandosi di statuizione che incide sulla sfera giuridica della sola Regione.

Dev’essere infine evidenziato che non v’è appello sulla declaratoria di improcedibilità del ricorso introduttivo avverso la nota sindacale (comunque viziata da manifesta incompetenza) e su quella di inammissibilità relativa ai secondi motivi aggiunti, atti che, in ogni caso non sono decisivi nell’economia della decisione per le motivazioni esposte dal T.a.r. che vanno sul punto confermate.

Pertanto l’appello va accolto, in parte, e previa riforma in parte qua della sentenza appellata, il ricorso di primo grado dev’essere accolto, con annullamento della sola determina dirigenziale prot. n. 9488 del 4.11.2024 impugnata con i primi motivi aggiunti e declaratoria dell’obbligo del Comune di provvedere, nell’esercizio della delega regionale, nel termine di 60 giorni, sull’istanza originaria, nel rispetto dei criteri conformativi indicati in motivazione.

L’appello della Regione è del pari fondato e va accolto, limitatamente alla sua estromissione dal giudizio di primo grado: in particolare è errata la statuizione del T.a.r. di “ stralcio delle memorie e dei documenti prodotti ed estromissione dell’interventore ”, resa sul presupposto per cui “ l’intervento in causa deve avvenire nelle forme rituali previste dall’art. 50 cpa, nella specie, però, non ossequiate ” in quanto la Regione, cui, appunto, era stato notificato il ricorso, non avrebbe dovuto a sua volta notificare – e successivamente depositare – alcun atto di intervento volontario in causa, essendo a tal fine sufficiente, trattandosi di parte necessaria ritualmente intimata, la sua costituzione in giudizio tramite il deposito di una memoria nella quale ha, in effetti, illustrato la propria posizione e le ragioni favorevoli all’accoglimento dell’impugnativa proposta dalla Società.

La Regione è infatti parte del giudizio a tutti gli effetti e si è costituita per difendere la legittimità di propri atti contestati dal Comune e che rappresentano il presupposto necessitato per il rilascio dei provvedimenti oggetto dell’istanza della società ricorrente.

E come parte soccombente ha anche legittimamente e fondatamente contestato la sentenza con autonomo ricorso che, per le motivazioni sopra esposte, dev’essere parimenti accolto, sebbene limitatamente al capo relativo alla sua estromissione.

Le ulteriori censure rivolte alla sentenza nella parte in cui ha dichiarato improcedibile il ricorso di primo grado non sono ammissibili in quanto solo la società ricorrente poteva impugnare tale capo di sentenza relativo ad un motivo della propria domanda: se la parte ricorrente rinuncia a contestare il capo dove risulta soccombente, la contestazione non può essere mossa, da altra parte costituita, con il proprio appello poiché quest’ultima avrebbe dovuto ricorrere in primo grado contro tale atto, per poi essere legittimata ad impugnare una eventuale statuizione di rigetto sul punto.

Resta fermo che la mancata impugnazione del capo relativo alla declaratoria di improcedibilità del ricorso introduttivo in primo grado è irrilevante, nell’economia complessiva del giudizio, per le motivazioni esposte.

Per analoghe motivazioni sono inammissibili i restanti motivi dell’appello autonomo della Regione che attengono al merito della materia del contendere, oggetto dei primi due motivi di appello della società Gasdotti Italia s.p.a. ma che, non costituendo al contempo oggetto di autonoma impugnazione in primo grado della Regione, non la legittimano ad una autonoma impugnazione della sentenza sul punto.

Infine dall’accoglimento dell’appello della società Gasdotti Italia s.p.a. discende anche l’improcedibilità della opposizione di terzo regionale proposta nel giudizio RG 5418 del 2025, nel quale è intervenuta la Regione, per sopravvenuto difetto di interesse, non residuando alcun profilo di pregiudizio dopo l’accoglimento dell’appello principale, se non quello relativo alla estromissione, trattato tuttavia, e accolto, nella disamina del ricorso in appello RG 5770 del 2025.

In conclusione, entrambi gli appelli devono essere accolti e, in parziale riforma della sentenza appellata, il ricorso di primo grado va accolto, con obbligo del Comune di rideterminarsi nel termine di 90 giorni dalla comunicazione della presente sentenza o dalla sua notifica se anteriore.

La novità della questione giustifica la compensazione delle spese del doppio grado tra tutte le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti, come in epigrafe proposti, li accoglie e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso della Società Gasdotti Italia s.p.a. ed annulla la determina dirigenziale prot. n. 9488 del 4.11.2024, con obbligo del Comune di rideterminarsi, nell’esercizio della delega regionale, nel termine di 90 giorni dalla comunicazione della presente sentenza o dalla sua notifica se anteriore.

Compensa le spese di lite del doppio grado tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

ZO NE, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

UC RR, Consigliere, Estensore

Luigi Furno, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UC RR	ZO NE

IL SEGRETARIO