Pubblicato il 16/04/2025

N. 03269/2025REG.PROV.COLL.

N. 01202/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1202 del 2022, proposto dal sig. AN EA, rappresentato e difeso dall’avv. Luigi Paccione, con domicilio digitale presso il medesimo in assenza di elezione di domicilio fisico in Roma;

contro

Comune di Putignano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv. Antonio Leonardo Deramo, con domicilio digitale presso il medesimo in assenza di elezione di domicilio fisico in Roma;

nei confronti

MA EL S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avv. Vito Aurelio Pappalepore, con domicilio fisico eletto in Roma, via Guglielmo Calderini n. 68;
Regione Puglia, Vin Sport Project S.r.l., Nadir S.S.D. a r.l., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione terza, dell’11 ottobre 2021, n. 1459, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Putignano e della MA EL S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 marzo 2025 il cons. AN Guarracino e uditi per le parti gli avvocati Luigi Paccione, Antonio Leonardo Deramo e Vito Aurelio Pappalepore;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Il sig. AN EA ha impugnato la sentenza, indicata in epigrafe, con la quale il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia ha dichiarato in parte irricevibile e in parte inammissibile il ricorso con cui, agendo in qualità di proprietario di un appartamento per civile abitazione compreso nel Piano di lottizzazione relativo al sub-comparto C1.3 della zona di espansione C.1 del Piano di fabbricazione del Comune di Putignano, aveva chiesto che si accertasse che la società MA EL s.r.l., disattendendo le prescrizioni del piano di lottizzazione approvato nel 1981, aveva posto in essere una condotta di lottizzazione abusiva per la realizzazione del Centro sportivo “Nadir” all’interno del sub-comparto e ne aveva domandato la condanna alla rimozione delle opere e - insieme al Comune di Putignano, alla Vin Sport Project s.r.l. e alla Nadir S.S.D. a r.l. - al risarcimento del danno, previa declaratoria d’inesistenza o di nullità della deliberazione consiliare n. 70 del 3 novembre 1998, di adozione di variante al piano, e delle concessioni edilizie n. 235/94 del 2 marzo 1999, e n. 14/2002 del 1° marzo 2002, relative all’esecuzione delle opere in contestazione.

2. – Il Comune di Putignano e la società MA EL s.r.l. si sono costituiti in giudizio per chiedere il rigetto dell’appello.

3. – Le parti hanno depositato memorie e repliche e alla pubblica udienza del 4 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

4. – Con la sentenza appellata il giudice di primo grado ha definito in rito il giudizio, dichiarando il ricorso in parte irricevibile e in parte inammissibile.

In motivazione, nello specifico, ha ritenuto:

- fondata l’eccezione di tardività dell’impugnazione degli atti adottati dall’amministrazione comunale (i.e. la deliberazione consiliare n. 70 del 1998 di adozione di variante e le concessioni edilizie nn. 235/94 del 2009 e 14/2002 del 2002), malgrado il ricorrente ne avesse prospettato l’inesistenza ovvero la nullità; secondo il T.a.r., infatti, di quegli atti, siccome conformi al modello legale tipico, « non può predicarsi in alcun modo l’inesistenza, essendo state adottate da un organo assembleare investito di potestà deliberativa specifica (il consiglio comunale), nel rispetto di una forma pubblica prevista (deliberazione collegiale pubblicata all’albo pretorio per giorni 15), per il conseguimento di un fine pubblico specificamente individuato (l’assetto urbanistico da dare ad una zona di territorio comunale) », né può predicarsi la nullità, poiché non riconducibili alle ipotesi previste dall’art. 21 septies della l. 7 agosto 1990, n. 241, e comunque il termine di decadenza di centottanta giorni per la proposizione dell’azione di nullità, ex art. 31, co. 4, c.p.a. risultava abbondantemente spirato, trattandosi di atti adottati negli anni 1998 e 2002, come pure – allorché il giudizio, poi riassunto innanzi al T.a.r. a seguito di regolamento di giurisdizione, era stato iniziato con atto di citazione dinanzi al Tribunale ordinario di Bari, notificato il 18 giugno 2012 - il termine di decadenza per l’azione di annullamento;

- fondata l’eccezione di inammissibilità della domanda risarcitoria, perché, sebbene l’azione di risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi debba essere proposta, ex art. 30, co. 3, c.p.a., entro il termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo, la domanda risarcitoria risultava proposta, per la prima volta, con l’atto di citazione suddetto, notificato nel mese di giugno del 2012, a distanza di quasi dieci anni dal completamento dell’impianto sportivo, la cui realizzazione il ricorrente aveva individuato quale fonte dei pregiudizi patrimoniali e non patrimoniali subiti; ha soggiunto il T.a.r. che, anche a voler applicare al caso concreto il termine di prescrizione quinquennale di cui all’art. 2947, co. 1, c.c., il diritto al risarcimento è prescritto, poiché il fatto lesivo costituito dal completamento dei lavori non può identificarsi nella completa esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria nel sub-comparto, ma, in conformità alla giurisprudenza penale di legittimità in materia di lottizzazione abusiva, nella conclusione dei lavori di rifinitura interni ed esterni, quali gli intonaci e gli infissi; nonché prescritto anche alla luce dell’art. 2947, co. 3, c.c. (a mente del quale “ in ogni caso, se il fatto è considerato dalla legge come reato, e per il reato è stabilita una prescrizione più lunga, questa si applica anche all’azione civile” ), in quanto il reato di lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio, poiché punito con la pena dell’arresto fino a due anni e l’ammenda da 15.493 a 51.645 euro, è reato di natura contravvenzionale e, quindi, a norma dell’art. 157 c.p., si estingue per prescrizione “... in un tempo non inferiore a quattro anni se si tratta di contravvenzione, ancorchè punit(o) con la sola pena pecuniaria” ;

- assorbite le domande di accertamento della supposta lottizzazione abusiva e di violazione, ad opera della società MA EL s.r.l., di tutti i parametri urbanistici e edilizi imposti dal Piano di lottizzazione, essendo l’utilità di tali domande vanificata dalla prescrizione del diritto al risarcimento dei danni;

- prescritti, in particolare quanto alle singole domande di accertamento (a) dell’inadempimento dell’obbligo di non edificare derivante dalla convenzione di lottizzazione e (b) della violazione delle norme sulle distanze, i diritti fatti valere dal ricorrente, giacché questi avrebbe dovuto domandare il risarcimento del danno ex art. 872 c.c. e la riduzione in pristino dello stato dei luoghi o il risarcimento del danno per equivalente ex art. 2933 c.c. entro il termine di cinque anni decorrenti dal 30 settembre 2003, in assenza di atti interruttivi (dato che, ha osservato il T.a.r. nel punto III della motivazione, « dall’esame degli atti di causa emerge che l’opera edilizia è stata completata nel mese di settembre del 2003 »);

- inammissibili le domande di condanna alla rimozione delle opere, giacché « una volta accertata la tardività delle domande di accertamento dell’invalidità dei provvedimenti amministrativi, e l’intervenuta prescrizione delle domande risarcitorie formulate, sorte non diversa tocca alle connesse domande di rimozione delle opere realizzate, che vanno dichiarate inammissibili »;

- non sostenute dal necessario corredo probatorio le domande, autonomamente proposte dal ricorrente, di risarcimento del danno per equivalente, poiché « il ricorrente non ha fornito adeguata prova di avere subito un decremento patrimoniale della propria abitazione quale conseguenza della realizzazione dell’impianto sportivo polivalente », nonché di risarcimento del danno esistenziale derivante dalla violazione delle norme edilizie poste a tutela dei rapporti interprivati, poiché « difetta anche in tal caso prova specifica di un nesso di causalità immediata esistente tra la realizzazione del centro e le ripercussioni che il ricorrente assume di aver subito nella propria sfera esistenziale a motivo di una complessiva “invivibilità” del quartiere residenziale ».

5. – Avverso la decisione di prime cure l’appellante ha articolato otto motivi di impugnazione per censurarne i vari capi decisori, ma tutto l’impianto argomentativo dell’appello ruota, sostanzialmente, intorno all’assunto che nell’edificazione del centro sportivo polivalente all’interno del subcomparto C1/3 la MA EL s.r.l. abbia consumato una lottizzazione abusiva a formazione progressiva in danno dei residenti, tra i quali l’appellante, proprietario di un’unità immobiliare posta a confine con l’impianto. Nello specifico, la realizzazione del centro sarebbe avvenuta in violazione degli obblighi e delle prescrizioni contenuti nel piano di lottizzazione, come approvato con deliberazione consiliare n. 201 del 14 dicembre 1981 e recepito nella convenzione urbanistica stipulata il 29 luglio 1982, avuto riguardo agli allineamenti, alle distanze, alle destinazioni d’uso e a un vincolo di inedificabilità ivi previsti, grazie a una serie di atti amministrativi (la deliberazione di adozione di variante, nel 1998, e le concessioni edilizie del 1999 e del 2002) che egli assume essere nulli ovvero inesistenti.

Ciò tanto è vero che il primo motivo di appello esordisce con l’affermazione che il nodo centrale del processo è costituito dal seguente quesito: se le opere edilizie eseguite dalla MA EL s.r.l. siano o meno conformi con il Piano di lottizzazione del sub comparto C1.3 della zona di espansione C.1 del Comune di Putignano.

6. – Occorre dunque, sia per esigenze logiche che per ragioni di economia processuale, prendere le mosse da questa questione, che l’appellante ha riproposto alla luce della congetturata inesistenza o, comunque, nullità della deliberazione di consiglio comunale n. 70 del 3 novembre 1998 che, approvando il progetto di variante agli strumenti urbanistici avrebbe superato i vincoli del piano di lottizzazione, con conseguente rilascio della concessione edilizia n. 235/94 del 1999.

7. – In particolare, l’appellante sostiene che il T.a.r. sarebbe incorso in errore per non avere rilevato che quella variante non si era perfezionata, perché solo adottata e mai approvata (primo motivo di appello, punto XVII: la procedura di variante non si è mai perfezionata essendosi arrestata alla sola adozione, alla quale non fece seguito, come richiesto dalla normativa, il deposito degli atti presso gli uffici comunali, finalizzato alla partecipazione della cittadinanza, né tantomeno l’approvazione definitiva da parte del Consiglio comunale).

8. – La censura è infondata, poiché all’epoca la legislazione regionale conferiva alla deliberazione consiliare valore di approvazione di variante, senza necessità di controllo e autorizzazione regionale.

9. – Nella sua formulazione originaria, l’art. 4 della legge regionale 20 gennaio 1998, n. 3 (“Norme urgenti per l’accelerazione delle procedure connesse all’attuazione dei programmi comunitari e alla realizzazione di opere pubbliche realizzate dallo stato e amministrazioni centrali”) disponeva:

« 1. Nel caso in cui le opere pubbliche, finanziate nell’ambito del POP 1994-1999 o di altri programmi comunitari ovvero finanziati dallo Stato o da Amministrazioni centrali o da enti strumentali dello Stato, nonché da Province, Comuni e Comunità montane, ricadono in aree che negli strumenti urbanistici approvati non sono destinate a pubblici servizi, la deliberazione del Consiglio comunale di adozione dei progetti costituisce approvazione di variante degli strumenti stessi.

2. La deliberazione di cui al comma 1 non è soggetta a controllo e autorizzazione regionale ».

Queste disposizioni, che si applicavano anche alle opere dichiarate di pubblico interesse dal Comune nel cui territorio insistevano (cfr. art. 6 della stessa legge), consentivano appunto al consiglio comunale di approvare, con effetto di variante e senza necessità di approvazione regionale, progetti relativi a opere pubbliche ovvero da realizzarsi da parte dei privati, purché dichiarate di interesse pubblico.

Esse erano vigenti allorché venne adottata la deliberazione consiliare n. 70 del 3 novembre 1998, essendo state modificate solo in un secondo tempo con l’art. 1 della l.r. 11 febbraio 1999, n. 8.

Perciò la deliberazione consiliare n. 70 del 1998 – con la quale era stato disposto « 1. di accogliere l’istanza di accesso alla procedura accelerata formulata dalla società “MA EL” s.r.l. in data 30.7.1998, riattivando la procedura di variante al piano di lottizzazione del subcomparto C1.3 della Zona di Espansione C1 del Comune di Putignano, adottando la suddetta variante relativa al progetto di accorpamento dei due Insiemi Edilizi “S” e “S’” sia ai fini volumetrici delle attrezzature commerciali sia per la conclusiva definizione delle attrezzature sportive e del verde attrezzato […] ; 4. dichiarare l’opera di cui trattasi di interesse pubblico, ai sensi e per gli effetti degli art..4 e 6, l.r. n. 3/1998, adottando il progetto e dando atto che l’adozione dello stesso costituisce approvazione di variante allo strumento urbanistico vigente » (cfr. doc. 11 fascicolo di primo grado di parte ricorrente) - non necessitava di controlli e autorizzazioni perché la variante allo strumento urbanistico si perfezionasse definitivamente.

10. – Da quanto appena detto consegue l’infondatezza di tutti i motivi di appello basati sull’erroneo assunto che il Piano di lottizzazione approvato nel 1981 non fosse stato mai variato e che, quindi, l’intervento edilizio che ha dato vita all’impianto sportivo polivalente sia stato eseguito in violazione delle prescrizioni originarie di piano, stravolgendo il primigenio disegno urbanistico-edilizio a tal punto a dare luogo, complessivamente, a un’operazione di lottizzazione abusiva (motivi rubricati dall’appellante sub II.a, II.b, II.c, II.e, II.f, II.g, nei quali è direttamente o indirettamente presupposta l’invarianza della pianificazione del 1981, che, viceversa, ha subìto variante).

11. – La circostanza si riflette in carenza dell’elemento costitutivo della fattispecie risarcitoria rappresentato dall’ingiustizia del danno lamentato, a vario titolo, dall’appellante in relazione alla costruzione dell’impianto sportivo polifunzionale, privando d’utilità i motivi di appello sulla decadenza e sulla prescrizione delle azioni risarcitorie (rubricati dall’appellante sub II.c e II.d) e sulla mancata dimostrazione del danno (motivo rubricato sub II.h).

12. – Per queste ragioni, in conclusione, l’appello non può essere accolto e va, di conseguenza, respinto.

13. – Le spese del presente grado del giudizio possono essere compensate, in considerazione della peculiarità della vicenda esaminata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese del presente grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere

AN Guarracino, Consigliere, Estensore

Maria Stella Boscarino, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN Guarracino	Oberdan Forlenza

IL SEGRETARIO