Pubblicato il 27/05/2025

N. 04589/2025REG.PROV.COLL.

N. 02945/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2945 del 2023, proposto da GI LI TI, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Govi, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giovanni Galoppi in Roma, via Sistina n. 42;

contro

Comune di Bologna, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonella Trentini, Nadia Zanoni, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Antonella Trentini in Bologna, piazza Maggiore,6;

nei confronti

Dipartimento Urbanistica del Comune di Bologna, non costituito in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda) n. 00796/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bologna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 marzo 2025 il Cons. Luigi Furno e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

FATTO

1.Il sig. GI LI TI è proprietario di un immobile ad uso commerciale che ha ampliato in conformità alla previsione dello strumento urbanistico.

A tal fine egli ha presentato la SCIA necessaria per il cambio di destinazione d’uso da “commercio in strutture di vicinato con superficie di vendita fino a 250 mq.” a “commercio in medio - piccole strutture con superficie superiore a mq. 250 e fino a mq. 1.500” e il Comune gli ha imposto il pagamento di una somma a titolo di monetizzazione di standard.

Egli ha, quindi, corrisposto, con riserva, la somma di € 51.556,47 (di cui “€ 28.355,41 per PU” ed “€ 23.201,06 per Verde”).

1.1. Lo stesso ha, successivamente, inoltrato istanza al Comune per ottenere la restituzione della somma, a suo dire, indebitamente corrisposta, ma il Comune ha rigettato l’istanza con nota PG 33083.

2. Il Signor LI TI ha, quindi, con il ricorso dinanzi al T.a.r. Emilia Romagna, chiesto l’accertamento della non debenza della somma corrisposta e la conseguente restituzione della stessa.

2.1. Il signor LI ha, infine, notificato un ricorso per motivi aggiunti avverso la nota con cui il Comune, in risposta alla richiesta di riesame formulata parallelamente alla proposizione del ricorso, ha confermato la propria posizione.

3. Il T.a.r, con la decisione 4 ottobre 2022, n. 796, ha dichiarato il ricorso inammissibile, non ritenendo che “la monetizzazione sostitutiva della cessione degli standard afferisce al reperimento delle aree necessarie alla realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria all’interno della specifica zona di intervento; e ciò vale ad evidenziare la diversità ontologica della monetizzazione rispetto al contributo di concessione, di talché, sotto il versante processuale, non si può utilizzare lo strumento dell’azione di accertamento ammesso per contestare la legittimità del contributo ex art. 3 o comunque la insussistenza di tale obbligazione pecuniaria ancorché già assolta”.

4. L’interessato ha proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

5. Si è costituito nel giudizio di appello il Comune di Napoli, chiedendo di dichiarare l’appello infondato.

6. All’udienza del 6 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con un primo mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione di inammissibilità della sentenza impugnata.

1.1. Ad avviso della parte appellante, le controversie in materia di contributi urbanistici, incluse quelle relative all’accertamento-quantificazione della monetizzazione degli standards, sono giudizi di carattere civile relativi all’esistenza o all’entità di un’obbligazione legale devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo”, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. f, del D.lgs. n. 104/2010, aventi ad oggetto diritti soggettivi di natura patrimoniale la cui cognizione è devoluta al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva”.

1.2. Più in particolare, la parte appellante contesta l’assunto del T.a.r. secondo cui sussisterebbe una diversità ontologica tra la fattispecie della monetizzazione degli standard rispetto a quella relativa al contributo di concessione.

Secondo la parte appellante, contrariamente a quanto ritenuto dalla sentenza impugnata, entrambe le predette fattispecie avrebbero ad oggetto l’accertamento di un rapporto di credito, con il corollario per cui, sul piano processuale, non sarebbero soggette alle regole delle azioni impugnatorie - annullatorie degli atti amministrativi ed ai rispettivi termini di decadenza.

A sostegno di questa conclusione, la parte appellante evidenzia che in relazione al carico urbanistico, cui è collegato il fabbisogno di dotazioni territoriali, ciò che assume rilievo relativamente ad un edificio esistente è la sua effettiva variazione se ed in quanto costituisca aumento di tale fabbisogno. Il che, ad avviso dell’appellante, varrebbe sia con riferimento agli oneri di urbanizzazione, sia con riferimento alle dotazioni territoriali.

Da quanto osservato discenderebbe, nella prospettiva in esame, la possibilità per il privato di poter ricorrere dinanzi al giudice amministrativo nell’ordinario termine di prescrizione decennale ex a rt. 2946 c.c. con l’azione di accertamento, anche alla luce del fatto che, nel caso di specie, non v’è stata alcuna contestazione dei parametri generali e delle tariffe predeterminate dall’Amministrazione, ma esclusivamente la contestazione dell’erroneità della loro applicazione.

2. Il motivo non è fondato.

2.1. La motivazione esposta dal T.a.r. risulta corretta sul piano giuridico e priva di vizi logici, sicché merita conferma.

Corretto è, in particolare, l’assunto secondo cui, non essendo stato impugnato, entro sessanta giorni dalla sua notificazione, l’atto che ha imposto il pagamento delle somme contestate (e, dunque, l’atto in concreto lesivo della posizione giuridica soggettiva del ricorrente, consolidatosi per effetto dell’inutile decorso del termine per ricorrere), l’impugnazione, mediante un’azione di accertamento proposta una volta decorso il termine di impugnazione di 60 giorni, della nota con cui il Comune ha successivamente rigettato l’istanza di restituzione di quanto corrisposto deve essere ritenuta inammissibile.

Dalla correttezza dell’assunto esposto discende che il ricorso di primo grado avrebbe dovuto essere dichiarato irricevibile e non inammissibile per le ragioni che seguono.

2.2. Questa Sezione ha già avuto modo di affermare che “La parte appellante, ritenendo che nella vicenda all’esame venga in rilievo un rapporto di natura obbligatoria proprio della posizione giuridica di diritto soggettivo, ha proposto una azione di accertamento, tale da potersi far valere nei termini prescrizionali.

Ai fini dell’individuazione dello strumento processuale, è indispensabile appurare la natura giuridica della posizione giuridica sostanziale che si intende tutelare in sede giurisdizionale, il che è necessario pure quando ci si trovi in una causa attribuita alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Nel caso in esame, viene in rilievo una posizione qualificabile come interesse legittimo, come tale soggetta alle regole processuali che accedono a tale condizione e che richiedono di proporre ricorso con il rito impugnatorio, nei termini decadenziali decorrenti dalla piena conoscenza degli atti ritenuti lesivi di simile interesse qualificato.

A tale conclusione si perviene in ragione di un’analisi che va articolata su due elementi:

a) natura e consistenza della prestazione pecuniaria richiesta;

b) genesi e scaturigine della c.d. monetizzazione.

La prestazione patrimoniale richiesta non vive in alcun modo della natura e delle finalità proprie del contributo concessorio costituito dagli oneri di urbanizzazione e dal costo di costruzione che accompagna naturaliter l’autorizzazione a costruire, la cui debenza o meno, quanto al relativo accertamento, può essere fatta valere, in linea generale, nei termini prescrizionali.

Invero, mentre il pagamento degli oneri di urbanizzazione si risolve in un contributo per la realizzazione delle opere stesse, senza che insorga un vincolo di scopo in relazione alla zona in cui è inserita l’area interessata alla imminente trasformazione edilizia, la monetizzazione sostitutiva della cessione degli standard afferisce al reperimento delle aree necessarie alla realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria all’interno della specifica zona di intervento; e ciò vale ad evidenziare la diversità ontologica della monetizzazione rispetto al contributo di concessione, di talché, sotto il versante processuale, non si può utilizzare lo strumento dell’azione di accertamento ammesso per contestare la legittimità del contributo ex art.3 o comunque la insussistenza di tale obbligazione pecuniaria ancorché già assolta.

Relativamente al punto sub b) va osservato come nella specie la monetizzazione (istituto di carattere generale che trova fondamento nelle previsioni recate dalla legge Regione Puglia n.6/79 oltreché nella legislazione nazionale di cui al Testo unico sull’edilizia n.380/2001) sia strettamente ancorata, relativamente alla sua stessa esistenza, alla previsione contenuta nell’art.52 delle NTA del PRG , lì dove il Comune di Putignano, in sede di adozione dello strumento urbanistico, ha reso obbligatoria la monetizzazione per le zone B carenti di aree per servizi, senza che tale previsione risulti essere stata impugnata.

In diretta applicazione della norma di PRG indicata, è stato poi imposto alla Edil Sapi il pagamento dell’importo relativo alla monetizzazione, con l’inserimento nel provvedimento abilitativo all’edificazione di apposita prescrizione e anche tale apposta condizione non è stata oggetto di impugnazione; anzi in relazione ad essa l’appellante ha pure provveduto a versare alcune rate della somma richiesta a titolo di controvalore delle aree a cedersi (Consiglio di Stato, 16 febbraio 2011, n. 1013; n. 6707 del 28 dicembre 2012).

2.3. Tale conclusione resta ferma, ad avviso del Collegio, anche dopo la sentenza del 30 agosto 2018 n. 12, con la quale l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha avuto modo di precisare che gli atti con i quali la pubblica amministrazione determina e liquida il contributo di costruzione, previsto dall'art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, non hanno natura autoritativa, non essendo espressione di una potestà pubblicistica, ma costituiscono l’esercizio di una facoltà connessa alla pretesa creditoria riconosciuta dalla legge al Comune per il rilascio del permesso di costruire, stante la sua onerosità, nell’ambito di un rapporto obbligatorio a carattere paritetico e soggetta, in quanto tale, al termine di prescrizione decennale; la pubblica amministrazione, nel corso di tale rapporto, può pertanto sempre rideterminare, sia a favore che a sfavore del privato, l’importo di tale contributo, in principio erroneamente liquidato, richiedendone o rimborsandone a questi la differenza nell'ordinario termine di prescrizione decennale (art. 2946 c.c.) decorrente dal rilascio del titolo edilizio, senza incorrere in alcuna decadenza, mentre per parte sua il privato non è tenuto ad impugnare gli atti determinativi del contributo nel termine di decadenza, potendo ricorrere al giudice amministrativo, munito di giurisdizione esclusiva ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a., nel medesimo termine di dieci anni, anche con un’azione di mero accertamento.

L'istituto della monetizzazione differisce, infatti, da quello relativo al contributo di costruzione, atteso che il primo, essendo un elemento essenziale della validità del titolo edilizio, attiene alla disciplina del territorio – e, dunque, può essere attratto nelle previsioni di cui all'art. 12, comma 3, del D.P.R. n. 380/2001, laddove subordina il rilascio del permesso di costruire all'esistenza di opere a standard o all'impegno alla loro realizzazione o alla cessione delle relative aree - mentre il contributo di costruzione opera sul piano dell'efficacia all'interno del rapporto paritetico fra Amministrazione e contribuente e si fonda sulla normativa di cui agli artt. 16 e ss. dello stesso Testo Unico dell'Edilizia.

Mentre il pagamento degli oneri di urbanizzazione si risolve in un contributo per la realizzazione delle opere stesse, senza che insorga un vincolo di scopo in relazione alla zona in cui è inserita l'area interessata all'imminente trasformazione edilizia, la monetizzazione sostitutiva della cessione degli standard afferisce al reperimento delle aree necessarie alla realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria all'interno della specifica zona di intervento; e ciò vale ad evidenziare la diversità ontologica della monetizzazione rispetto al contributo di concessione di talché, sotto il versante processuale, non si può utilizzare lo strumento dell'azione di accertamento (Legge n. 10/1977).

2.4. L’analisi dei precedenti più recenti della Sezione conferma le conclusioni qui esposte.

Questa Sezione ha, infatti, anche di recente, avuto modo di ribadire che “ La monetizzazione sostitutiva della cessione degli standard urbanistici non ha la medesima natura giuridica del contributo di costruzione, atteso che non è una prestazione patrimoniale imposta ai sensi dell’art. 23 Cost.; inoltre, mentre il pagamento degli oneri di urbanizzazione si risolve in un contributo per la realizzazione delle opere stesse, senza che insorga un vincolo di scopo in relazione alla zona in cui è inserita l'area interessata all'imminente trasformazione edilizia, la monetizzazione sostitutiva della cessione degli standard afferisce al reperimento delle aree necessarie alla realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria all'interno della specifica zona di intervento. Pertanto, l’obbligo di corrispondere gli oneri di urbanizzazione non esclude che sia dovuta anche la cessione di aree a standard …. La monetizzazione sostitutiva della cessione degli standard urbanistici è un beneficio di carattere eccezionale – ammesso da previsioni di legge, di norma a livello regionale ed espressione di una valutazione discrezionale dell’amministrazione comunale – concepito come misura di favore di cui può giovarsi il richiedente un titolo edilizio che, in base allo strumento urbanistico, deve, per l’appunto, cedere o reperire nella zona in cui intende realizzare l’intervento costruttivo (o anche solo un mero cambio di destinazione d’uso senza opere) aree per la realizzazione di opere pubbliche (di regola parcheggi e verde pubblico), nel rispetto delle misure e secondo i criteri dettati dal d.m. n. 1444 del 1968 ” (Cons. Stato, sez. IV, 17 maggio 2023, n. 4908).

Pertanto, “ le disposizioni contenuto nel titolo edilizio relative alla monetizzazione implicano un apprezzamento discrezionale da parte dell'amministrazione sicché sono attratte nell'ambito del regime impugnatorio dei provvedimenti amministrativi ” (Cons.

Stato sez. IV, 20 maggio 2024, n.4456).

2.5. Tanto premesso, come la giurisprudenza ha avuto modo di chiarire, nell’ambito di un quadro normativo sensibile all’esigenza costituzionale di una piena protezione dell’interesse legittimo, l’azione di mero accertamento è ammissibile ove necessaria al fine di soddisfare esigenze di tutela non suscettibili di essere soddisfatte in modo adeguato dalle azioni tipizzate (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 29 gennaio 2001, n. 15), circostanza, quest’ultima, che, nel caso in esame, non ricorre, posto che l’appellante avrebbe potuto, e dovuto, proporre un’ordinaria azione di annullamento dell’atto che ha imposto il pagamento delle somme contestate.

3. Il rigetto, per le ragioni indicate, del primo motivo di appello implica l’assorbimento del secondo motivo di appello con il quale sono stati riproposti i motivi di merito non esaminati dalla corretta pronuncia di inammissibilità di primo grado.

4. Le spese del presente grado di giudizio seguono il principio della soccombenza e sono liquidate come da dispositivo

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Condanna la parte appellante alla rifusione, in favore del Comune di Bologna, delle spese di lite, che liquida complessivamente in euro 6000,00 (seimila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Furno	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO