Pubblicato il 09/05/2025

N. 04030/2025REG.PROV.COLL.

N. 01778/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1778 del 2024, proposto da
IU EL, quale titolare della ditta individuale Buatta di EL IU, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Maria Perullo, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Mollica Leonardo, nella qualità di parrocco della Casa filiale Parrocchia dell’Immacolata, non costituito in giudizio;
Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Barbara Accattatis Chalons D'Oranges e Antonio Andreottola, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, Sez. VII, n. 7157 del 2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 gennaio 2025 il Cons. Stefano Fantini e uditi per le parti gli avvocati Marone, in sostituzione dell'avvocato Perullo, e Laurenti, in sostituzione dell'avvocato Accattatis Chalons D'Oranges;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.-La signora IU EL, nella qualità di titolare della ditta individuale Buatta, ha interposto appello nei confronti della sentenza 27 dicembre 2023, n. 7157 del Tribunale amministrativo regionale della Campania, Sez. VII, che ha respinto il suo ricorso ed i motivi aggiunti avverso, rispettivamente, la delibera di Giunta municipale di Napoli n. 268 in data 30 giugno 2021, disponente la revoca della delibera della stessa Giunta n. 578 del 26 ottobre 2017 (di parziale pedonalizzazione della via Cifariello), e la ordinanza dirigenziale della Quinta Municipalità Vomero/Arenella n. 4 del 23 gennaio 2023, che ha previsto la istituzione, lungo via Cifariello (nel tratto compreso tra i civici 14/18), di un percorso pedonale protetto sul lato destro della via, con l’ausilio di paletti dissuasori di sosta.

L’appellante è titolare di un’attività di ristorazione a Napoli, nella via Cifariello, e ha chiesto all’amministrazione comunale, anche mediante ricorso avverso il silenzio inadempimento oppostole (accolto dal Tribunale amministrativo regionale della Campania, Sez. VII, con sentenza 10 marzo 2021, n. 1590), l’istituzione di un percorso pedonale protetto, in attuazione della deliberazione n. 578 del 2017. In tale contesto è sopravvenuta la deliberazione di Giunta n. 268 del 2021, che ha revocato la delibera di pedonalizzazione n. 578 del 2017; la revoca è motivata nella considerazione della ostilità dei residenti di via Cifariello alla pedonalizzazione, apprezzata positivamente dalla Quinta Municipalità, e soprattutto in ragione delle difficoltà alla circolazione che imporrebbe la pedonalizzazione tenendo conto delle peculiarità della strada.

2. – Con il ricorso in primo grado la signora IU ha impugnato il provvedimento di revoca, deducendone l’illegittimità per violazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990 (omessa comunicazione dell’avvio del procedimento), per vizio motivazionale, integrante anche la violazione dell’art. 3 della stessa legge n. 241 del 1990, nonché per sviamento di potere, risultando, a suo dire, la delibera di revoca preordinata ad evitare l’insediamento del commissario ad acta. Con successivi motivi aggiunti la signora IU ha impugnato l’ordinanza n. 4 del 23 gennaio 2023, con cui il direttore della Quinta Municipalità ha disposto l’istituzione, lungo via Cifariello, di un percorso pedonale protetto, sul lato destro della strada, con l’ausilio di paletti dissuasori di sosta, lamentandone la contraddittorietà, oltre che la illegittimità derivata dalla delibera impugnata con il ricorso introduttivo.

3. - La sentenza appellata ha respinto il ricorso ed i motivi aggiunti escludendo l’applicabilità della disciplina sulla partecipazione al procedimento concernente un’attività pianificatoria (e dunque caratterizzata da atti generali) relativa alla determinazione delle aree pedonali e non ritenendo configurabili gli ulteriori vizi di difetto di motivazione e di istruttoria.

4.- Con il ricorso in appello la signora IU ha criticato la sentenza di prime cure, reiterando, alla stregua di motivi di critica della sentenza, le censure di primo grado, e lamentando in alcuni casi il vizio di omessa pronuncia.

5. - Si è costituito in resistenza il Comune di Napoli puntualmente controdeducendo e chiedendo la reiezione del ricorso in appello.

6. - All’udienza del 23 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.- Il primo motivo di appello critica la statuizione che ha disatteso la censura volta a contestare l’omessa comunicazione di avvio del procedimento di revoca della delibera giuntale n. 578 del 2017, nell’assunto che venga in rilievo non già un atto generale, quanto piuttosto un provvedimento di secondo grado incidente sulla posizione differenziata dell’appellante, soggetto qualificato anche per avere proposto un ricorso avverso l’inerzia dell’amministrazione, conclusosi con la sentenza dello stesso Tribunale amministrativo regionale della Campania n. 1590 del 2021, che ha escluso, appunto, la natura di atto generale della delibera di pedonalizzazione revocata.

Il motivo è infondato.

E’ difficile dubitare della natura pianificatoria della deliberazione di istituzione dell’area pedonale urbana nella via Filippo Cifariello; e peraltro tale connotazione è inferibile anche dalla previsione normativa di cui all’art. 7, comma 9, del d.lgs. n. 285 del 1992 (codice della strada). Si tratta di un atto di pianificazione urbanistica del traffico (in termini Cass., SS.UU., 9 marzo 2009, n. 5629), che, in quanto tale, è sottratto alla disciplina sulla partecipazione al procedimento, a mente dell’art. 13, comma 1, della legge n. 241 del 1990 (Cons. Stato, VI, 26 marzo 2024, n. 2854). Coerentemente alla natura pianificatoria della delibera revocata, anche il procedimento che ha portato alla deliberazione (di secondo grado) di revoca non è assoggettato alla comunicazione di avvio del procedimento.

2. - Il secondo motivo si appunta sul capo 9.2 della sentenza, secondo cui le osservazioni formulate dalla Polizia municipale con il parere in data 24 giugno 2021 avrebbero carattere assorbente e da sole sarebbero in grado di sostenere il provvedimento di revoca; ad avviso dell’appellante, il paventato pericolo della chiusura della strada con i paletti era inesistente in quanto il dirigente della Quinta Municipalità, con l’ordinanza n. 7 del 2021, aveva disposto l’installazione di paletti amovibili, al fine di consentire il transito di mezzi di soccorso; inoltre le osservazioni della Polizia municipale attenevano solamente al quomodo della pedonalizzazione, e non all’ an ; conseguentemente detto parere della Polizia municipale non poteva essere posto a base del provvedimento di revoca. Deduce, ancora, l’appellante che la sentenza non abbia esaminato i motivi di ricorso nn. 2, 2.1 e 4, concernenti, rispettivamente, la competenza del dirigente della Municipalità a provvedere sulla pedonalizzazione delle strade ricadenti nella viabilità secondaria (che vi aveva provveduto con l’ordinanza n. 7 in data 28 aprile 2021), la pretestuosità del richiamo alle proteste popolari avverso la pedonalizzazione, risalenti nel tempo, nonché lo sviamento di potere perpetrato dalla delibera di revoca, invero finalizzata ad evitare l’insediamento del commissario ad acta.

L’articolato motivo non appare meritevole di positiva valutazione.

Procedendo per ordine, effettivamente il parere della Polizia locale in data 24 giugno 2021 assume un’importanza assai significativa e del tutto ragionevole ai fini della decisione amministrativa, ponendo in evidenza le difficoltà che deriverebbero dal progetto di pedonalizzazione ai veicoli di soccorso e di emergenza ed anche al transito dei pedoni « che avverrebbe non in sicurezza visto che si troverebbero a percorrere una strada con doppio senso di circolazione sprovvista di marciapiede ». Non è, del resto, agevole, sul piano concettuale, distinguere tra osservazioni sull’ an e sul quomodo , atteso che una ipotetica differente realizzazione della pedonalizzazione (correlata, ad esempio, all’istituzione di un senso unico di marcia) giustifica, di per sé, l’espressione di un differente parere.

Né può ravvisarsi una contraddittorietà con la ordinanza n. 7 del 28 aprile 2021, la quale risulta adottata in dichiarata esecuzione della sentenza n. 1590 del 2021 del Tribunale amministrativo regionale della Campania, con la previsione di modalità differenziate di pedonalizzazione (anche con elementi rimovibili all’altezza del civico 14/a).

Allo stesso modo, non è configurabile il vizio di omessa pronuncia in relazione alla individuazione dell’organo competente ad adottare il provvedimento di pedonalizzazione, avendo la sentenza di prime cure, al punto sub 8.2, espressamente affermato che la competenza spetta alla Giunta, a mente dell’art. 7, comma 9, del d.lgs. n. 285 del 1992.

Per quanto concerne il richiamo alle opposizioni dei cittadini residenti, la deliberazione n. 268 del 2021 indica con precisione il richiamo alle proteste risalenti al 2020, aggiungendo peraltro che « all’attualità permane una consistente opposizione alla pedonalizzazione da parte dei residenti formalizzata con istanze e diffide foriere di contenziosi anche per il tramite delle Istituzioni Municipali ».

Quanto, poi, al dedotto sviamento di potere, lo stesso non può essere ravvisato nella concomitanza con l’insediamento del commissario ad acta, situazione strumentale correlata all’esecuzione della sentenza n. 1590 del 10 marzo 2021 del giudice di prime cure, atteso che lo sviamento consiste nell’effettiva e comprovata divergenza tra l’atto e la sua funzione tipica, ovvero nell’esercizio del potere per finalità diverse da quelle enunciate dalla norma attributiva del potere, e dunque, in particolare, allorquando l’atto posto in essere sia determinato da un interesse diverso da quello pubblico (in termini, tra le tante, Cons. Stato, V, 8 agosto 2023, n. 7665). Il che non appare postulabile nel caso di specie alla stregua del corredo motivazionale della deliberazione giuntale di revoca, fermo restando che la censura di sviamento di potere deve essere supportata da precisi e concordanti mezzi di prova, non bastando mere supposizioni od indizi che non si traducano nella dimostrazione dell’illegittima finalità perseguita in concreto.

3.- Con il terzo motivo di appello viene poi contestato il capo 9.3 della sentenza che ha ritenuto non censurato l’assunto motivazionale del parere della Polizia municipale sulla necessità di istituire percorsi pedonali protetti ed un unico senso di marcia.

Il motivo è inammissibile per carenza di interesse, atteso che la statuizione di primo grado (sul carattere plurimotivato) è eccedente rispetto al contenuto dell’impugnato provvedimento di revoca, che non fa espresso riferimento a tale condizione “ottimale” di realizzazione della pedonalizzazione, evidenziata solo nel più volte citato parere della Polizia locale della Città di Napoli.

4. – Con il quarto mezzo viene poi criticata la statuizione di reiezione dei motivi aggiunti con riguardo al vizio proprio dell’ordinanza dirigenziale n. 4 del 2023 concernente la mancata previsione di una tutela dei pedoni in uscita dal santuario della Piccola Pompei, al termine delle funzioni religiose, a causa della istituzione di un percorso pedonale sul lato opposto della strada.

Il motivo è infondato, in quanto la ordinanza in questione contiene una precisa motivazione della scelta di istituire un percorso pedonale protetto sul lato destro della strada (nel senso di percorrenza da via Bernini a via Alvino), mediante paletti dissuasori di sosta, in ragione della presenza sul lato opposto di un importante e storico edificio di culto, che ne imporrebbe una soluzione di continuità, indirettamente incidente anche sul rispetto dell’ampiezza minima della carreggiata. Tale motivazione è coerente e comunque non può ritenersi manifestamente irragionevole.

5. - Alla stregua di quanto esposto, l’appello va respinto, in ragione dell’infondatezza dei motivi dedotti.

Sussistono tuttavia, in ragione della complessità anche fattuale della controversia, le ragioni previste dalla legge per compensare tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere, Estensore

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Fantini	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO