Pubblicato il 14/02/2025

N. 01228/2025REG.PROV.COLL.

N. 07048/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 7048 del 2024, proposto da
MA IL ER, rappresentata e difeso dall'avvocato Andrea Abbamonte, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via degli Avignonesi, 5;

contro

Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Tiziana Monti e Rosanna Panariello, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

nei confronti

NI RR, non costituito in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Prima) n. 3603/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 febbraio 2025 il Cons. Francesca Picardi ed uditi per le parti gli avvocati Abbamonte e Saturno, in sostituzione degli avvocati Monti e Panariello;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. MA IL AS, che ha presentato la propria candidatura alla nomina di “Garante Regionale dei Diritti degli Animali”, istituito in Campania in base alla legge reg. n. 3/2019, ha impugnato, per l’annullamento, il decreto con cui il Presidente del Consiglio regionale ha nominato a tale carica il controinteressato NI RR, unitamente al presupposto verbale della seduta del Consiglio Regionale, inerente le operazioni di nomina/designazione del Garante.

In particolare ha lamentato la carenza motivazionale di tali provvedimenti, essendo avvenuta la nomina “ senza che fosse stato in alcun modo tenuto conto, nemmeno in fase istruttoria, dei requisiti di competenza qualificata, insiti nella previsione di privilegiare una competenza dotata di peculiarità rispetto all'incarico da svolgere ”, unitamente all’assenza di “terzietà”, e più in generale di indipendenza e autonomia in capo al controinteressato, che “ gestisce un centro veterinario / canile, effettua servizi pubblici di intervento contro il randagismo nell’interesse delle Amministrazioni Comunali e Sanitarie, partecipa a gare di appalto sia per l’affidamento dei servizi di ricovero dei cani randagi, sia nel settore ben lucrativo dei servizi di smaltimento delle carcasse animali – con appalti in corso in favore della ASL e della Regione […] esercita una fiorente attività veterinaria ampiamente descritta nel suo curriculum ”.

2. Si è costituita in giudizio per resistere la Regione, depositando memoria difensiva, a cui la ricorrente ha replicato.

Non si è costituito il controinteressato, pur ritualmente evocato in giudizio.

3. All’esito del giudizio di primo grado, nel corso del quale vi è stata rinuncia all’istanza cautelare, il T.a.r. ha rigettato i motivi formulati, previa verifica della propria giurisdizione e della sussistenza, in considerazione della strumentalità del ricorso alla riedizione della procedura, dell’interesse ad agire della ricorrente, nonostante la stessa si fosse classificata terza nella votazione del Consiglio regionale.

In particolare, il giudice di primo grado, premesso che la votazione è avvenuta a scrutinio segreto, ha ritenuto assolto l’onere motivazionale tramite l’espressione del voto, idoneo a far emergere la scelta operata in favore del candidato ritenuto maggiormente meritevole, e tramite il richiamo all’avvenuto svolgimento dell’attività valutativa in sede istruttoria (desunto dal verbale della seduta del Consiglio regionale), nell’esercizio di una discrezionalità sindacabile solo in presenza di indici sintomatici di una palese illegittimità, per essere stato privilegiato un candidato con requisiti manifestamente carenti o sproporzionati rispetto ad altro candidato.

Ha, inoltre, valutato come generica ed aspecifica la denuncia di incompatibilità del candidato nominato, veterinario e amministratore unico, oltre che titolare maggioritario, di una società, il cui oggetto è costituito dalla gestione di un canile, di un ambulatorio e di una clinica veterinaria, dalla vendita di prodotti per animali domestici, dal servizio di prelievo, trasporto e distruzione di carcasse e animali morti – società partecipante ad importanti gare di appalto di A.s.l.

4. L’appellante ha denunciato:

1) l’error in iudicando e la violazione del giusto procedimento, degli artt. 97 Cost. e 3 della legge n. 241 del 1990, in connessione con gli artt. 24 della legge n. 3 del 2019 della Regione Campania e 9 del d.lgs. n. 39 del 2013, stante l’omessa comparazione e valutazione in concreto tra i candidati e l’omessa indicazione di criteri valutativi dei requisiti richiesti, con la conseguente manifesta illogicità della nomina - fondamentalmente politica - di un candidato che ha maturato unicamente esperienze imprenditoriali nel settore del randagismo, della gestione dei canili, delle cliniche veterinarie e della termodistruzione di carcasse animali, a fronte di una candidata con esperienza didattica, culturale e relazionale nell’attività di divulgazione del rispetto degli animali e del corretto rapporto tra uomo ed animale;

2) la violazione degli artt. 97 Cost. e 3 della legge n. 241 del 1990, in connessione con gli artt. 24 della legge n. 3 del 2019 della Regione Campania e 9 del d.lgs. n. 39 del 2013, in quanto la peculiarità dell’attività imprenditoriale del controinteressato ne comporta l’assenza di terzietà ed indipendenza del medesimo nello svolgimento delle funzioni di Garante, cui sono affidati anche compiti di controllo delle strutture veterinarie, di ricovero e custodia degli animali.

5. L’appellata Regione si è costituita in giudizio, depositando tempestivamente un atto di costituzione e una successiva memoria difensiva, a cui la ricorrente ha replicato con memoria. Il controinteressato NI RR, benchè ritualmente evocato in giudizio, non si è costituito in giudizio.

6. All’udienza del 6 febbraio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

5. L’appello è infondato.

6. Il primo motivo, avente ad oggetto le lacune della motivazione e della valutazione dei profili professionali dei candidati e la illogicità della nomina del controinteressato, non può essere accolto.

6.1. In primo luogo, la doglianza della ricorrente presenta in parte profili di novità rispetto a quella formulata in primo grado. Difatti, nell’appello la ricorrente si spinge ad asserire che “ occorre che l’aspirante candidato al ruolo di Garante vanti ed abbia maturato un’esperienza didattica, culturale e relazionale nell’attività di divulgazione del rispetto degli animali e del corretto rapporto fra uomo ed animale, requisiti che rispecchiano pienamente la figura dell’odierna appellante e che, invece, non sono riscontrabili in capo al controinteressato ”, mentre nel ricorso di primo grado si è limitata a denunciare che “ la votazione del 12.10.2023 è avvenuta senza che fosse stato in alcun modo tenuto conto, nemmeno in fase istruttoria, dei requisiti di competenza qualificata, insiti nella previsione di privilegiare una competenza dotata di peculiarità rispetto all'incarico da svolgere e, tale inefficienza procedimentale e motivazionale, si è riverberata tutta in danno della ricorrente ”, richiamando gli orientamenti giurisprudenziali relativi all’onere motivazionale nei provvedimenti di nomina fiduciaria, effettuate con modalità di votazione a scrutinio segreto.

Tale contestazione, oltre ad essere nuova e, quindi, inammissibile, non trova un fondamento normativo, avendo il Consiglio regionale preferito un profilo professionale diverso da quello della ricorrente, ma pur sempre dotato di specifica esperienza nel settore degli animali e munito di adeguate competenze scientifiche e professionali, tenuto conto del titolo di veterinario. Sul punto, occorre sottolineare che l’art. 24 della legge della Regione Campania n. 3 del 2019 si limita a prevedere che il Garante sia scelto tra persone di notoria indipendenza e di comprovata professionalità, competenza ed esperienza nel settore dei diritti degli animali, senza affatto prescrivere che “ abbia maturato un’esperienza didattica, culturale e relazione nell’attività di divulgazione del rispetto degli animali e del corretto rapporto uomo ed animale ”.

6.2. A ciò si aggiunga che la conclusione a cui è giunto il giudice di primo grado in ordine alla sufficienza della motivazione ed all’adeguatezza dell’istruttoria risulta, nel caso di specie, corretta.

In proposito deve ricordarsi che, come più volte affermato da questa Sezione (vedi, tra le tante, Cons. Stato, Sez. V, 17 gennaio 2023, n. 583), l’atto di nomina non è un atto politico, bensì un atto amministrativo, seppur connotato da ampia discrezionalità ed ascrivibile alla categoria degli atti di alta amministrazione, che restano soggetti all’obbligo di motivazione sancito dall’art. 3 della legge 241/1990. Tuttavia, non occorre una rigorosa comparazione tra i requisiti dei singoli candidati, con conseguente motivazione puntuale e specifica, come se si trattasse di un procedimento concorsuale: il provvedimento di nomina piuttosto deve dar conto del fatto che i differenti requisiti di competenza, esperienza e professionalità siano stati valutati in relazione al fine da perseguire (cfr. anche, oltre a Cons. Stato, Sez. V, 17 gennaio 2023, n. 583, Cons. Stato, Sez. V, 21 agosto 2014, n. 4274, e Cons. Stato, Sez. V, 8 agosto 2023, n. 7665, che hanno precisato che nomine come quella in esame, aventi ad oggetto un difensore civico o un’autorità indipendente, affidate ad organi politici, con particolari modalità di votazione, hanno carattere onorario e fiduciario e non sono assimilabili alla selezione di un dipendente pubblico, per cui non richiedono l’avvio di un’ordinaria procedura concorsuale ai sensi dell’art. 97 della Costituzione e l’applicazione dei principi del pubblico impiego).

In definitiva, per le nomine dal carattere eminentemente fiduciario, non occorre una rigorosa comparazione tra i requisiti dei singoli candidati, con conseguente motivazione puntuale e specifica, come se si trattasse di un procedimento concorsuale, ma è sufficiente che i differenti requisiti di competenza, esperienza e professionalità siano stati valutati in relazione al fine da perseguire e che ciò risulti (Cons. Stato, Sez. V, 15 novembre 2016, n. 4718, relativa alla nomina di un difensore civico regionale).

Pure laddove la nomina sia avvenuta all’esito di una votazione a scrutinio segreto (prevista direttamente dalla legge o, comunque, legittimamente adottata in assenza di una previsione legale di voto palese), non è ravvisabile un’incompatibilità logica e strutturale tra tale modalità di voto e l’obbligo di motivazione, dovendo, però, adattarsi l’onere di esternare le ragioni della scelta, quale presidio di legalità sostanziale ed espressione dei principi di legalità ed imparzialità dell’azione amministrativa, alla segretezza del voto (ancora Cons. Stato, Sez. V, 17 gennaio 2023, n. 583), per cui l’onere di motivazione è soddisfatto se, come avvenuto nel caso in esame, vi è stata un’effettiva analisi e valutazione dei profili professionali dei candidati, risultante dai verbali delle sedute del Consiglio regionale (cfr. in questo senso Cons. Stato, Sez. V, 17 gennaio 2023, n. 583 e Cons. Stato, Sez. V, 8 agosto 2023, n. 7665: nella prima si è evidenziata la valorizzazione del profilo del candidato prescelto nell’intervento di uno dei consiglieri; nella seconda l’invito, da parte del Presidente, di votare alla luce dei requisiti professionali desumibili dai curricula, effettivamente messi a disposizione di tutti i consiglieri).

La nomina resta, del resto, sindacabile, in quanto espressione di discrezionalità amministrativa e non di una scelta politica, per eventuali profili di illegittimità o irragionevolezza se il candidato nominato non vanta i requisiti espressamente previsti oppure adeguati rispetto all’incarico: situazione non ravvisabile, nel caso di specie, in cui, come già evidenziato, il controinteressato ha una specifica competenza nel settore degli animali, in quanto veterinario di esperienza.

7. Neppure è fondato il secondo motivo, con cui si è lamentata l’assenza di terzietà del candidato nominato, sebbene per ragioni diverse rispetto a quelle individuate nella sentenza di primo grado, non peccando affatto la censura formulata dalla ricorrente di genericità.

Nel ricorso di primo grado, difatti, la ricorrente ha allegato alcune attività del controinteressato nominato (dettagliatamente descritte), che, secondo la prospettazione difensiva, lo porrebbero in una situazione di incompatibilità ex art. 9 del d.lgs. n. 39 del 2013, nonostante lo stesso abbia reso dichiarazione negativa in proposito sia in sede di formulazione della domanda di partecipazione, sia in sede di accettazione della carica.

7.1. Occorre preliminarmente interrogarsi sull’applicabilità alla fattispecie in esame dell’art. 9, comma 2, del d.lgs. n. 39 del 2013, invocato dalla ricorrente, ma letteralmente riferito a incarichi amministrativi di vertice e dirigenziali, comunque denominati - applicabilità contestata dall’amministrazione resistente.

Invero, la legge della Regione Campania n. 3 del 2019, all’art. 24, comma 6, stabilisce che il Garante dei diritti degli animali, oltre ad essere incompatibile con qualsiasi altra carica elettiva pubblica, è soggetto alle incompatibilità previste dall’art. 4 della legge regionale n. 24 del 2012, che, a sua volta, rinvia alla normativa statale vigente in materia di inconferibilità e incompatibilità di incarichi e, quindi, anche al d.lgs. n. 39 del 2013, che, peraltro, enuncia principi generali dell’ordinamento. Pertanto, sebbene il garante (dei diritti degli animali così come di altri diritti) non possa includersi tra gli incarichi amministrativi di vertice o dirigenziali, in quanto quale autorità cui sono affidati compiti di tutela e garanzia, non si occupa di coordinamento tra la politica e l’amministrazione né di amministrazione attiva, lo stesso è soggetto alla disciplina sulle cause di inconferibilità e di incompatibilità di cui al d.lgs. n. 39 del 2013, in base a tale duplica rinvio, che, peraltro risulterebbe altrimenti privo di effetti, visto che si rinviene, nella disciplina oggetto di rinvio, alcuna regola specificamente dettata per i garanti o difensori civici. Inoltre, un’autorità pubblica a cui sono affidati compiti di controllo, non solo sui privati, ma anche nei confronti delle altre amministrazioni, si trova, da un punto di vista funzionale, in posizione sovra-ordinata (o quantomeno pari-ordinata) rispetto ai dirigenti dell’amministrazione sottoposta al suo controllo, per cui è necessariamente soggetta alle stesse limitazioni e preclusioni.

7.2. Nonostante tale premessa, deve rilevarsi che l’eventuale presenza di ragioni di incompatibilità, così come la sussistenza di un potenziale conflitto di interessi, a differenza di quanto accade per le ragioni di inconferibilità dell’incarico, non si riverbera sulla legittimità della nomina.

In proposito va ricordato che, tramite la disciplina delle situazioni di inconferibilità o incompatibilità, si evita che alcune cariche pubbliche possano essere affidate a chi occupa altre cariche o svolge altre attività in considerazione o della difficoltà materiale di un efficiente esercizio delle funzioni o dell’esigenza di evitare il rischio della compresenza nella stessa persona di interessi confliggenti: tramite la previsione della inconferibilità la legge esclude del tutto l’assunzione della carica di chi si trovi in tale posizione, mentre tramite la previsione della incompatibilità si ammette l’assunzione, ma si esige che l’interessato elimini il cumulo delle situazioni incompatibili, con comminatoria, in caso contrario, della decadenza, talvolta ipso iure , talvolta in base ad un provvedimento.

Ciò è chiarito, in modo esplicito, nell’art. 1, lett. g e h, del d.lgs. n. 39 del 2013, in cui l’«inconferibilità» è definita quale la preclusione, permanente o temporanea, a conferire gli incarichi previsti dal presente decreto, mentre l’«incompatibilità» come l'obbligo per il soggetto cui viene conferito l'incarico di scegliere, a pena di decadenza, entro il termine perentorio di quindici giorni, tra la permanenza o l’assunzione nell'incarico e l'assunzione e lo svolgimento di altri incarichi o attività.

Da tale premessa deriva che la sanzione della nullità dell’atto di conferimento della nomina, di cui all’art. 18 del d.lgs. n. 39 del 2013, va limitata alle ipotesi di inconferibilità, in base al criterio di interpretazione sistematica ed al collegamento con il precedente art. 1, lett. g, mentre, laddove sussista una situazione di incompatibilità, non tempestivamente rimossa, nel termine di quindici giorni, dall’interessato, trova applicazione l’art. 19 del d.lgs. n. 39 del 2013, ai sensi del quale lo svolgimento degli incarichi di cui al presente decreto in una delle situazioni di incompatibilità di cui ai capi V e VI comporta la decadenza dall'incarico e la risoluzione del relativo contratto, di lavoro subordinato o autonomo, decorso il termine perentorio di quindici giorni dalla contestazione all'interessato.

In definitiva, le cause di incompatibilità, potendo essere rimosse dal candidato prescelto successivamente alla nomina, non determinano l’invalidità dell’atto di conferimento dell’incarico, ma la decadenza da esso (cfr. in materia analoga Cass., Sez. 2, 13 settembre 1996, n. 8271 sulle differenze tra ineleggibilità ed incompatibilità; anche Cass., Sez. L., 24 giugno 1994, n. 6080, in cui si precisa che l’incompatibilità, a differenza dell’ineleggibilità, che rende l’atto elettivo invalido, presuppone la validità di tale atto, ma allo scopo di garantire il puntuale svolgimento delle funzioni pubbliche, consente, nei casi in cui si possa determinare un’inconciliabilità tra l’ufficio e l’incarico in precedenza ricoperto, la rinunzia dell’interessato).

7.3. Il motivo deve essere, pertanto, rigettato, in quanto la nomina effettuata dal Consiglio resterebbe valida anche in presenza di eventuali situazioni di incompatibilità (peraltro, neppure dichiarate dal controinteressato, secondo le allegazioni della ricorrente), fermo l’obbligo per l’amministrazione di verificare, una volta disposta la nomina, la sussistenza e l’effettiva rimozione delle stesse, con doverosa declaratoria di decadenza nel caso di inottemperanza a quest’ultima condizione.

8.In conclusione, l’appello deve essere respinto. Le spese devono essere integralmente compensate con la parte pubblica costituita, tenuto conto della peculiarità della fattispecie e dell’assenza di precedenti specifici in ordine alla disciplina delle incompatibilità delle autorità di garanzia.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto:

Rigetta l’appello.

Dichiara integralmente compensate le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Valerio Perotti, Presidente FF

Stefano Fantini, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

Francesca Picardi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesca Picardi	Valerio Perotti

IL SEGRETARIO