Pubblicato il 06/10/2025

N. 07803/2025REG.PROV.COLL.

N. 00385/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 385 del 2024, proposto da Angial s.r.l.s., nella persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avv. Giuseppe Scavuzzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio fisico eletto in Roma, via Germanico 24, presso lo studio del difensore;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Umberto Garofoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto in Roma, via del Tempio di Giove 21, presso la sede dell’Avvocatura Capitolina;

della sentenza del T.a.r. Lazio, sede di Roma, sez. II, 29 maggio 2023 n.9063, che ha respinto il ricorso n. 5177/2019 R.G. proposto per l’annullamento:

della nota 8 febbraio 2019, prot. n.7172, notificata a mezzo pec il giorno stesso, con la quale il Dirigente del Dipartimento sviluppo economico attività produttive, Direzione sportelli unici, U.O. affissioni e pubblicità, di Roma Capitale ha dichiarato l’improcedibilità della richiesta di cambio di titolarità degli impianti pubblicitari di proprietà della Angial s.r.l. di cui alla comunicazione 30 gennaio 2019 prot. n. QH4932;

visto il ricorso con i relativi allegati;

visti gli atti e documenti tutti di causa;

udito il relatore dott. Luigi Furno alla pubblica udienza del giorno 17 luglio 2025;

uditi, altresì, i difensori delle parti;

ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

1.Angial s.r.l.s., società operante nel campo delle affissioni pubblicitarie nel territorio di Roma e cessionaria di un ramo di azienda contenente alcuni impianti pubblicitari, con ricorso di primo grado presentato dinanzi al T.a.r Lazio ha impugnato, chiedendone l’annullamento, il provvedimento negativo con cui Roma Capitale ha declinato l’istanza di voltura delle autorizzazioni connesse agli impianti inclusi nel ramo d’azienda ad essa ceduto dalla Angial s.r.l, sul presupposto della natura sostanzialmente abusiva degli impianti pubblicitari oggetto di cessione.

1.1. Nel ricorso di primo grado, Angial s.r.l.s. ha lamentato l’illegittimità della motivazione posta da Roma Capitale a sostegno del diniego di voltura per i seguenti motivi:

I) “ violazione e falsa applicazione degli artt. 3, comma 4, l. 241/90 e 24 cost.; omessa indicazione dell’autorità cui ricorrere e del termine entro cui proporre ricorso ”.

Ad avviso della parte ricorrente in primo grado, il provvedimento di diniego sarebbe illegittimo per violazione dell’art. 3, comma 4, della legge n. 241 del 1990, in quanto ometterebbe di indicare il “termine e l’autorità cui è possibile ricorrere” (cfr. pag. 4 del ricorso di primo grado);

II) “ violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 3, 4, 35, 41 e 97 cost. - dell’art. 30, comma 4, regolamento comunale in materia di esposizione della pubblicità e di pubbliche affissioni, approvato con deliberazione dell’assemblea capitolina del 30/07/2014 n. 50 - - illogicità ed ingiustizia gravi e manifeste. eccesso di potere ”. Con tale motivo Angial s.r.l.s. ha eccepito l’irrilevanza della natura abusiva degli impianti pubblicitari in esame, atteso che questi ultimi risulterebbero comunque censiti nella nuova banca dati di Roma Capitale del 2009;

III) “ violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 3, 4, 35, 41 e 97 cost. - dell’art. 3 l. 241/90 - dell’art. 2560 c.c. - dell’art. 11 del regolamento comunale in materia di esposizione della pubblicità e di pubbliche affissioni, approvato con deliberazione dell’assemblea capitolina del 30/07/2014 n. 50 illogicità ed ingiustizia gravi e manifeste. eccesso di potere ”.

A giudizio della parte ricorrente in primo grado, il caso in esame non rientrerebbe nel perimetro delle fattispecie, definito dall’art. 11 del Regolamento comunale in materia di esposizione della pubblicità e di pubbliche affissioni così come da ultimo modificato con Deliberazione dell’assemblea di Roma Capitale del 30 luglio 2014, n. 50, in presenza delle quali Roma Capitale è legittimata a declinare l’istanza di voltura in esame.

IV) “ contraddittorietà dell’azione amministrativa. violazione dei canoni e principi di correttezza, buona fede e imparzialità. eccesso di potere ”. Con il motivo in esame Angial s.r.l.s. – pur riconoscendo che Roma Capitale, con la deliberazione n. 425 del 2013 aveva già adottato una deliberazione di diffida alla rimozione degli impianti pubblicitari in esame – ha affermato che tale deliberazione non sarebbe di per sé ostativa al rilascio dell’autorizzazione alla voltura delle autorizzazioni, a fronte del regolare pagamento del relativo canone pubblicitario;

V) “ violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 7 e 10 l. 241/90 ”. Con tale motivo la parte ricorrente in primo grado ha lamentato la violazione delle garanzie procedimentali di cui agli articoli 10 ed 11 della legge n. 241 del 1990.

VI) “ violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 41 e 97 cost. e dei canoni e principi di correttezza, buona fede e imparzialità. eccesso di potere ”. Con tale ultimo motivo, Angial s.r.l.s. ha dedotto di aver subito un’ingiusta lesione del proprio diritto di iniziativa economica tutelato dall’art. 41 della carta costituzionale.

2. Il T.a.r. Lazio, con la decisione 29 maggio 2023, n. 9063, ha respinto il ricorso, ritenendo che nessuna voltura o cessione di titoli autorizzatori potesse ammettersi a fronte del trasferimento di impianti pubblicitari divenuti abusivi.

3. La società ha proposto appello per i motivi riportati nella parte in diritto.

4. Si è costituita nel giudizio di secondo grado Roma Capitale chiedendo di dichiarare l’appello infondato.

5. Alla pubblica udienza del giorno 17 luglio 2025, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione.

DIRITTO

1.Con un primo mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui non avrebbe considerato che il censimento dei cartelli delle aziende e il pagamento del relativo canone pubblicitario, ai sensi ai sensi dell’art. 64 D.lgs. 446/97, determinerebbero automaticamente la regolarità del cartello stesso.

In tal senso la parte appellante trae argomento dalla delibera 116/13, nella quale si legge che: “è stato altresì deciso di assicurare all’impiantistica pubblicitaria inserita nella Nuova Banca Dati una temporanea presenza sul territorio, nelle more della conclusione del processo amministrativo di autorizzazione mediante il Piano Regolatore degli impianti pubblicitari ”.

Da tale delibera, in particolare, la parte appellante desume la conclusione secondo la quale anche gli impianti senza scheda dovrebbero temporaneamente permanere sul territorio sino all’adozione del piano regolatore degli impianti.

Ciò implicherebbe la illegittimità del provvedimento di diniego contestato, che, ad avviso dell’appellante, lederebbe i diritti acquisiti dalla Angial dalla propria dante causa e contraddittoriamente negherebbe il valore di autorizzazione ai titoli precedentemente rilasciati dall’Amministrazione stessa.

1.2. Sotto un diverso profilo, la parte appellante lamenta l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui avrebbe trascurato di considerare che l’Amministrazione avrebbe riportato nel provvedimento di diniego una serie di elementi non accertati definitivamente e comunque non veritieri, e, in ogni caso, non idonei a integrare una congrua, ragionevole, logica ed esaustiva istruttoria.

Ciò in quanto Roma Capitale, prima di adottare il provvedimento in esame, avrebbe dovuto verificare, da una parte, la presenza degli impianti nella Banca Dati e, dall’altra, l’assenza di qualsivoglia morosità a carico della dante causa dell’odierna appellante, unico motivo quest’ultimo che, nella prospettiva in esame, avrebbe potuto ostare al riconoscimento della voltura.

Di qui la conclusione secondo cui il provvedimento di diniego impugnato in primo grado sarebbe illegittimo per di difetto di motivazione e di istruttoria.

2.3. Il motivo, complessivamente formulato, non è fondato.

In senso contrario, rileva il Collegio che l’abusività o meno degli impianti pubblicitari ha carattere pregiudiziale rispetto alla possibilità di richiedere la voltura.

Nella fattispecie in esame, la Angial s.r.l., dante causa dell’odierna appellante, era priva di un valido titolo autorizzatorio. Risulta, infatti, pacificamente dalle risultanze probatorie in atti che gli impianti pubblicitari nella disponibilità di quest’ultima società sono impianti “senza scheda”.

Tanto premesso, la conclusione secondo la quale gli impianti “senza scheda” non sono volturabili trova riscontro, sul piano normativo, nell’art. 11 del Regolamento comunale in materia di esposizione della pubblicità e di pubbliche affissioni, così come modificato con la Deliberazione dell’Assemblea di Roma Capitale del 30 luglio 2014, n. 50, il quale, per quanto di rilievo nel presente giudizio, prevede che: “1. Alla cessione di azienda che eroga servizi di pubblicità, o di un ramo di essa, non consegue il trasferimento al cessionario delle relative autorizzazione, né la successione nel rapporto di locazione di impianti di proprietà comunale. A tal fine il cessionario presenta apposita comunicazione di voltura, comprovando l’avvenuto trasferimento d’azienda, o di un ramo di essa, mediante copia conforme dei relativi contratti muniti degli estremi della registrazione o in caso di pubblicità conto proprio, dichiarazione di titolarità all’esercizio dell’attività.2. Non ha titolo, in ogni caso, al rilascio del provvedimento di trasferimento il cessionario inadempiente nei confronti del Comune, nel pagamento dei canoni di pubblicità o dei corrispettivi dei rapporti di locazione di impianti pubblicitari, come pure nel caso di morosità del cedente, a meno che tali situazioni debitorie non siano sanate entro 30 giorni dalla data di presentazione dell’istanza di trasferimento.3. Il provvedimento di trasferimento è, altresì, negato qualora il cedente o il cessionario non siano in possesso dei requisiti di cui all’art. 7, comma 3, ovvero siano decaduti di diritto da precedente contratto o abbiano installato o collocato abusivamente nel territorio del Comune impianti o altri mezzi pubblicitari di qualunque tipo o formato ”.

Il richiamato art. 7, comma 3, a sua volta, si riferisce ai casi in cui il cedente o il cessionario versino in una delle situazioni che comportano la decadenza dall’autorizzazione, circostanza quest’ultima che, come si avrà modo di rilevare oltre, si è effettivamente verificata in relazione alla posizione della dante causa dell’odierna appellante.

Dall’inequivoco tenore letterale del sopra riportato art. 11 si ricava, in particolare, la conclusione, cui correttamente è giunto anche il giudice di primo grado, secondo cui nessuna voltura o cessione di titoli autorizzatori può ammettersi a fronte del trasferimento di impianti pubblicitari divenuti abusivi.

2.4. A sostegno di questa conclusione occorre ulteriormente rilevare che, in coerenza con il riportato quadro regolamentare, con la delibera di Giunta n. 425, del 13 dicembre 2013, Roma Capitale ha inteso: i) assicurare la permanenza sul territorio di tutti gli impianti pubblicitari già denunziati all’interno del procedimento di Riordino (varato con le deliberazioni del Consiglio comunale n. 254/1995 e della Giunta comunale n. 1689/1997 e ss.mm.ii.) confermando quanto stabilito dalla precedente deliberazione n. 116, del 5 aprile 2013, in ordine alla chiusura del procedimento di riordino con l’inserimento di detti impianti nella c.d. “Nuova Banca Dati” nell’anno 2009; ii) prevedere la rimozione degli altri impianti collocati sul suolo pubblico, parimenti inseriti nella “Nuova Banca Dati” del 2009, ma privi delle caratteristiche dei precedenti, in quanto senza titolo, e, in quanto tali, definiti nel procedimento come “senza scheda”.

Successivamente, con l’art. 34, comma 9, del Regolamento comunale, recante le norme in materia di esposizione della pubblicità e di pubbliche affissioni (nel testo introdotto dalla deliberazione dell’Assemblea capitolina n. 50/2014), è stato previsto che “ gli impianti riconducibili alla procedura di riordino, già riconosciuti come validi nella Nuova Banca Dati, permangono sul territorio, nel rispetto del presente regolamento, fino al 31 gennaio 2014, senza possibilità di rinnovo o rilascio di nuove autorizzazioni, e comunque non oltre l’esito delle procedure di gara conseguenti alla redazione dei piani di localizzazione ”.

Dal delineato quadro regolatorio emerge, dunque, pianamente, che i c.d. “impianti senza scheda” sono da qualificarsi come privi di un valido provvedimento autorizzatorio e che la permanenza degli stessi sul territorio comunale, seppur tollerata dall’Amministrazione, non si è mai tradotta in atti formali di autorizzazione.

2.5. Alla luce delle considerazioni che precedono, privo di pregio si rivela anche il sub-motivo con il quale la parte appellante lamenta un presunto difetto di istruttoria dell’amministrazione capitolina, la quale, nella prospettiva della parte appellante, avrebbe dovuto limitari a verificare l’assenza di morosità in capo alla dante causa Angial s.r.l. posto che, come detto, il diniego di voltura è stato motivato sulla base della pacifica premessa, risultante dalle prove in atti, della riconduzione dell’impianto di che trattasi tra quelli “senza scheda”, in quanto privo di autorizzazione e come tale non volturabile.

Ne discende ulteriormente che, come puntualmente rilevato dalla decisione impugnata, la mancanza di un valido titolo autorizzatorio a monte esclude in radice, peraltro, qualsiasi violazione della libertà di iniziativa economica della società appellante.

3. Con un secondo mezzo di gravame la parte appellante lamenta l’erroneità del capo della decisone impugnata nel quale si è affermato che “… Ne discende, pertanto, la piena legittimità dell’avversato diniego di voltura, non essendo possibile trasferire la titolarità di un’autorizzazione inesistente. La mancanza di un valido titolo autorizzatorio a monte esclude in radice, peraltro, qualsiasi violazione della libertà di iniziativa economica della società ricorrente”.

Ad avviso della parte appellante, la voltura in esame non sarebbe negativamente condizionata dal venir meno della validità dei precedenti titoli autorizzativi, posto che la Angial s.r.l. ha impugnato la comunicazione adottata ai sensi della citata deliberazione n. 425/2013 dinanzi al T.a.r. Lazio, con il ricorso recante RG n. 4100/2014, tutt’ora pendente, al fine di ottenerne l’annullamento.

3.1. Il motivo non è fondato.

Il Collegio rileva che, in relazione al predetto ricorso recante RG n. 4100/2014, il T.a.r. Lazio, Sez. II, con ordinanza n. 2013, dell’8 maggio 2014, ha respinto l’istanza cautelare, non essendo gli impianti pubblicitari supportati da relativo titolo autorizzativo, ma soltanto tollerati in via temporanea dall’amministrazione.

La Angial s.r.l., dopo aver presentato appello per la riforma della suddetta ordinanza, con il successivo atto del 14 giugno 2014 ha dichiarato di rinunciarvi, omettendo, peraltro di ulteriormente coltivare il ricorso di prime cure, e determinandone, così come rilevato con il decreto del 12 novembre 2019, la relativa perenzione. Pertanto, a seguito dell’intervenuta perenzione del ricorso recante R.G. 4100/2014, deve ritenersi che sia la Angial s.r.l., sia conseguentemente la odierna parte appellante siano decadute dalla possibilità di rimettere in discussione la nota con cui è stata negata la voltura degli impianti in esame, essendo divenuto ormai incontestabile il presupposto logico-giuridico sulla scorta della quale tale nota è stata adottata, vale a dire il carattere abusivo degli impianti stessi.

Di qui l’infondatezza del motivo esaminato.

4. Con un terzo mezzo di gravame la parte appellante ha lamentato la illegittimità del provvedimento impugnato in primo grado per violazione dei principi generali di buona fede, correttezza ed imparzialità cui l’Amministrazione dovrebbe necessariamente improntare la sua condotta, oltre che delle norme di cui agli artt. 3, 41 e 97 Cost. e 1175, 1176, 1337 e 1375 c.c.

4.1. Il motivo, così come è formulato, è inammissibile per mancata specificazione dei motivi di appello, in violazione dell’art. 101, comma 2, Cod. proc. amm..

Il Collegio ricorda che il principio di specificità dei motivi di impugnazione posto dalla predetta disposizione codicistica impone che sia rivolta una critica puntuale alle ragioni poste a fondamento della sentenza impugnata, non essendo sufficiente la mera riproposizione dei motivi contenuti nel ricorso introduttivo.

Tale conclusione si impone anche alla lice della premessa, largamente condivisa sia in dottrina sia in giurisprudenza, secondo cui il giudizio di appello dinanzi al giudice amministrativo è una revisio prioris instantiae , i cui limiti oggettivi sono segnati dai motivi di impugnazione (tra le tante, Cons. Stato, sez. V, 8 aprile 2021, n. 2843; sez. V, 26 agosto 2020, n. 5208).

In applicazione di tali principi, occorre rilevare che la parte appellante, con il motivo in esame, ha formulato censure direttamente avverso il provvedimento impugnato in prime cure, senza in alcun modo criticare le argomentazioni sviluppate al riguardo dal giudice di primo grado.

Il Collegio non può quindi che ribadire come, secondo un costante indirizzo interpretativo, l’appello non può limitarsi a una generica riproposizione dei motivi di ricorso disattesi in primo grado, dovendo contenere una puntuale critica ai capi della sentenza appellati; a tal fine, pur non richiedendosi l’impiego di formule sacramentali, si esige l’onere specifico, a carico dell’appellante, di formulare una critica specifica della motivazione della sentenza appellata in modo che il giudice di appello sia posto nelle condizioni di comprendere con chiarezza i principi, le norme e le ragioni per cui il primo giudice avrebbe dovuto decidere diversamente ( ex pluribus , Cons. Stato, VI, 30 dicembre 2021, n. 8715; V, 19 aprile 2021, n. 3159).

5. Infine, con un ultimo motivo di gravame (pagine 18 dell’atto di appello) la parte appellante si limita a richiamare gli ulteriori motivi del ricorso di primo grado, con la seguente formula “Ci si riporta infine a tutti gli ulteriori motivi di cui all’atto introduttivo del giudizio di primo grado, che qui devono intendersi riportati e ritrascritti”.

Ritiene il Collegio che anche tale ultimo motivo, così come formulato, sia inammissibile. per mancata specificazione dei motivi di appello, in violazione dell’art. 101, comma 2, Cod. proc. amm., sulla base delle medesime ragioni indicate in occasione dell’esame del terzo motivo di appello, che in questa sede, dunque, si intendono richiamate.

6. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello deve, nel suo complesso, essere respinto.

7. Le spese di questo grado di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano a loro volta così come in dispositivo, in misura prossima ai valori medi di cui ai parametri considerando ai sensi del d.m. 147/2022 la causa di valore indeterminato e di difficoltà media.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n.385/2024 R.G.), lo respinge.

Condanna Angial s.r.l.s. alla rifusione in favore di Roma Capitale delle spese di questo grado del processo, spese che liquida in complessivi € 9.000 (novemila/00), oltre rimborso spese forfetario ed accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Furno	Francesco Gambato Spisani

IL SEGRETARIO