Pubblicato il 05/05/2026

N. 03487/2026REG.PROV.COLL.

N. 01727/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1727 del 2025, proposto da
AI MA PA, quale titolare della ditta PA AI MA, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Lo Schiavo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (ADM), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda, n. 13213 del 1° luglio 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2026, il Cons. ER AP e udito, per la parte appellante, l’avvocato Marco Di Gregorio in sostituzione dell'avv. Giovanni Lo Schiavo;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e TO

1. L’appellante espone di essere titolare di una ditta individuale ubicata in Torpè (Nuoro) in cui, ex art. 86 R.D. n. 773 del 1931 (TULPS), erano installate, alla data del 29 maggio 2019, n. 8 apparecchiature ex art. 110, comma 6, lett. a), del TULPS.

L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Ufficio dei Monopoli per la Sardegna, Sezione Operativa Territoriale di Nuoro, con provvedimento del 29 maggio 2019, ai sensi dell’art. 11 del decreto direttoriale AAMS del 9 settembre 2011, ha disposto la cancellazione del sig. AI MA PA dall’elenco RIES (Registro degli Operatori di Gioco), contestando allo stesso di non avere eseguito il versamento di € 150,00 dovuto, ai sensi dell’art. 4 del detto decreto direttoriale, per l’iscrizione annuale nell’elenco di cui all’art. 1, comma 82, della legge n. 220 del 2010.

L’interessato ha impugnato detto atto dinanzi al Tar per il Lazio che, con la sentenza della Seconda Sezione n. 8562 del 23 giugno 2022, passata in giudicato in quanto non appellata, ha accolto il ricorso e, per l’effetto, ha annullato il provvedimento di cancellazione.

Il signor PA ha conseguentemente proposto azione di risarcimento del danno, ma il Tar per il Lazio, con la sentenza della Sezione Seconda n. 13213 del 1° luglio 2024, ha respinto il ricorso.

Di talché, l’interessato, avverso tale ultima sentenza, ha interposto il presente appello, articolando i seguenti motivi:

Error in iudicando: Violazione e falsa applicazione del decreto direttoriale n. 2011/31857 del 9.9.2011 e delle relative norme n. 4, 8/4 e 11/2; violazione e falsa applicazione dell’art. 2909 c.c. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1227 c.c. e 30 c.p.a.

La sanzione della cancellazione dall’elenco RIES per la violazione commessa, sarebbe irrogata dall’ADM esclusivamente in relazione all’atto di iscrizione all’elenco, non in caso di rinnovo, per cui la mancanza della quietanza di versamento non avrebbe potuto comportare ratione temporis la disposta cancellazione.

Error in iudicando: Erroneità della sentenza per intrinseca illogicità e contraddittorietà della violazione e falsa applicazione dell’art. 1227/2 c.c. e dell’art. 1175 c.c., dell’art. 30 c.p.a. e dell’art. 2909 c.c.

Il Tar ha rigettato la domanda risarcitoria ritenendo insussistente in capo all’ADM il requisito dell’elemento soggettivo a causa di una condotta non diligente ex art. 1227, comma 2, c.c. e, comunque, non informata ai principi di buona fede e correttezza tenuta dal PA nei confronti dell’Amministrazione.

La condotta dell’interessato, viceversa, sarebbe stata improntata a buona fede anche in punto di redazione dell’autocertificazione di cui all’art. 4, comma 1, lett. c) del decreto direttoriale del 9 settembre 2011, non essendo emersa processualmente una sua responsabilità diretta e tantomeno una sua violazione delle prescrizioni di legge. L’appellante avrebbe fatto pieno affidamento nell’assolvimento dei compiti da parte del consulente cui l’incombente era stato demandato.

L’omesso tempestivo versamento sarebbe frutto di errore scusabile.

Error in iudicando: Erroneità della sentenza per intrinseca illogicità e contraddittorietà della motivazione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 6 legge n. 241 del 1990, dell’istituto del soccorso istruttorio e del ravvedimento operoso; violazione dell’art. 97 Cost.; violazione e falsa applicazione dell’art. 2909 c.c.; del decreto direttoriale n. 2011/31857 del 9 settembre 2011 e delle relative norme n. 4, 8/4 e 11/2.

Non vi sarebbe stata la volontà di eludere l’obbligazione tributaria, circostanza che, indipendentemente dal mutamento giurisprudenziale di cui alla sentenza del Tar Lazio n. 8562 del 2022, costituirebbe elemento dirimente.

Dalla detta sentenza del Tar emergerebbe anche la violazione degli istituti del soccorso istruttorio e del ravvedimento operoso in cui sarebbe incorsa l’ADM nell’impedire all’interessato di avere contezza del proprio errore e di porvi rimedio in termini legali.

Error in iudicando: Erroneità della sentenza per intrinseca illogicità e contraddittorietà della motivazione. Violazione del principio di proporzionalità e di ragionevolezza. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1227/2 c.c.

Nella fattispecie in esame, sarebbe palese la violazione del principio di proporzionalità se si compara la violazione contestata, omesso versamento di € 150 nei termini di legge, alla sanzione irrogata della cancellazione dall’elenco RIES, la espunzione coatta dalla relativa attività imprenditoriale e la conseguente interdizione quinquennale.

Sulla manifesta irrazionalità ed ingiustizia della condotta procedimentale e giudiziaria dell’ADM, sulla violazione dell’art. 112 c.p.c., sulla violazione e falsa applicazione dell’art. 30/4 c.p.a.

Il Tar avrebbe omesso di tenere in considerazione la grave condotta negligente assunta dall’ADM in fase procedimentale, in fase processuale e, in ultimo, nella fase esecutiva della sentenza del Tar per il Lazio n. 8562 del 2022.

La condotta negligente dell’ADM sarebbe emersa in maniera evidente soprattutto a seguito della richiamata pronuncia del Tar n. 8562 del 2022, la quale è stata pubblicata in data 23 giugno 2022 ed ha acquisito valore di cosa giudicata ex art. 2909 c.c. per la mancata impugnazione, atteso che l’ADM ha omesso di dare esecuzione alla predetta sentenza anche emettendo, nell’immediatezza, un provvedimento di annullamento in via di autotutela del provvedimento di cancellazione, lasciando che i suoi effetti interdittivi si protraessero sine causa.

L’ADM, solo a seguito della notifica del ricorso per l’ottemperanza ha provveduto all’esecuzione della sentenza, reiscrivendo la ditta nell’elenco degli operatori di apparecchi e terminali da intrattenimento di cui all’art. 1, comma 82, della legge n. 220 del 2010.

L’interessato ha quantificato i danni che avrebbe sofferto per lucro cessante.

I danni patiti per effetto dell’adozione dell’atto si sarebbero manifestati anche sotto il diverso aspetto della perdita della clientela.

L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha contestato la fondatezza delle censure dedotte concludendo per il rigetto dell’appello.

Il sig. PA ha prodotto altra memoria - con cui ha anche dedotto l’inammissibilità per tardività della documentazione prodotta dalla controparte - a sostegno delle proprie difese.

All’udienza pubblica del 12 marzo 2026, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. In limine, il Collegio rileva che la produzione documentale dell’Amministrazione appellata non assume sostanziale rilievo per la definizione della controversia e ciò esime dall’esame della relativa eccezione di tardività.

3. L’appello è in parte fondato.

4. L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Ufficio dei Monopoli per la Sardegna, Sezione distaccata di Nuoro, con provvedimento del 29 maggio 2019, ha disposto la cancellazione della ditta PA AI MA dall’elenco degli operatori apparecchi e terminali da intrattenimento di cui alla legge n. 220/2010 art. 1, comma 82, per l’assenza del requisito essenziale di cui all’art. 4, comma 1, lett. c), del decreto direttoriale n. 2011/31857 del 9 settembre 2011, così come previsto dall’art. 11, comma 2, del medesimo decreto ed in ottemperanza a quanto disposto dall’art. 75 del d.P.R. n. 445 del 2000.

Il provvedimento è stato adottato:

- visto l’art. 4 del decreto direttoriale A.A.M.S. del 9 settembre 2011, che subordina l’iscrizione all’elenco al possesso, tra l’altro, del requisito della “quietanza che attesti il versamento della somma di euro 150,00 da effettuarsi tramite modello F24 accise, codice tributo n. 5126”;

- visto l’art. 11 dello stesso decreto direttoriale del 9 settembre 2011, il quale dispone che “Nel caso in cui all’esito degli accertamenti disposti, risultino soggetti privi dei requisiti richiesti all’atto dell’iscrizione, di cui all’art. 4 o 5, l’Ufficio Regionale competente per territorio ne dispone la cancellazione dall’elenco”;

- visto il decreto direttoriale dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli del 1° dicembre 2018, che fissa per l’anno 2018 il termine per la presentazione delle domande di rinnovo dell’iscrizione all’elenco di cui all’art. 1, comma 82, della legge n. 220 del 2010 alla data del 15 maggio 2018;

- considerato che, alla data del 15 maggio 2018, non risultava effettuato da parte del sig. PA AI MA, alcun versamento per l’anno 2018 della somma dovuta di euro 150,00;

- accertata la non veridicità della dichiarazione resa in ordine al requisito della quietanza attestante il versamento dovuto previsto per il rinnovo dell’iscrizione.

5. L’esame della domanda risarcitoria richiede che siano evidenziati taluni principi di carattere generale da applicare alla fattispecie concreta.

5.1 La sentenza delle Sezioni Unite Civili della Corte di Cassazione n. 500 del 1999, capostipite di tutta la giurisprudenza successiva, ha evidenziato come sia possibile pervenire al risarcimento del danno da lesione dell’interesse legittimo soltanto se l’attività illegittima della pubblica amministrazione abbia determinato la lesione del bene della vita al quale l’interesse legittimo, secondo il concreto atteggiarsi del suo contenuto, effettivamente si collega, e che risulta meritevole di protezione alla stregua dell’ordinamento.

Il rilievo centrale, quindi, è assunto dal danno, del quale è previsto il risarcimento qualora sia ingiusto, sicché la lesione dell’interesse legittimo è condizione necessaria ma non sufficiente per accedere alla tutela risarcitoria ex art. 2043 c.c. in quanto occorre altresì che risulti leso, per effetto dell’attività illegittima e colpevole dell’amministrazione pubblica, l’interesse materiale al quale il soggetto aspira.

È soltanto la lesione al bene della vita, infatti, che qualifica in termini di “ingiustizia” il danno derivante dal provvedimento illegittimo e colpevole dell’amministrazione e lo rende risarcibile.

La pretesa al risarcimento del danno ingiusto derivante dalla lesione dell’interesse legittimo, insomma, si fonda su una lettura dell’art. 2043 c.c. che riferisce il carattere dell’ingiustizia al danno e non alla condotta, di modo che presupposto essenziale della responsabilità non è solo la condotta colposa, ma l’evento dannoso che ingiustamente lede una situazione soggettiva protetta dall’ordinamento ed affinché la lesione possa considerarsi ingiusta è necessario verificare attraverso un giudizio prognostico se, a seguito del corretto agire dell’amministrazione, il bene della vita sarebbe effettivamente spettato al titolare dell’interesse.

In particolare, per gli interessi pretensivi, occorre stabilire se il pretendente sia titolare di una situazione suscettiva di determinare un oggettivo affidamento circa la conclusione positiva del procedimento, e cioè di una situazione che, secondo la disciplina applicabile era destinata, in base a un criterio di normalità, ad un esito favorevole.

Viceversa, per gli interessi legittimi oppositivi, la lesione del bene della vita è in re ipsa quando il giudizio accerta la spettanza del bene illegittimamente sottratto che era già nella disponibilità giuridica e materiale dell’interessato.

L’obbligazione risarcitoria, quindi, affonda le sue radici nella verifica della sostanziale spettanza del bene della vita ed implica un giudizio prognostico in relazione al se, a seguito del corretto agire dell’amministrazione, il bene della vita sarebbe effettivamente o probabilmente ( cioè secondo il canone del “più probabile che non”) spettato al titolare dell’interesse; di talché, ove il giudizio si concluda con la valutazione della sua spettanza, certa o probabile, il danno, in presenza degli altri elementi costitutivi dell’illecito, può essere risarcito, rispettivamente, per intero o sotto forma di perdita di chance.

L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 7 del 23 aprile 2021, ha ugualmente enunciato il principio di diritto secondo cui:

“la responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, sia da illegittimità provvedimentale sia da inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, ha natura di responsabilità da fatto illecito aquiliano e non già di responsabilità da inadempimento contrattuale; è pertanto necessario accertare che vi sia stata la lesione di un bene della vita”.

5.2. Nel caso di specie, l’interesse legittimo di cui il ricorrente ha chiesto tutela ha natura oppositiva, in quanto il “bene della vita” era già in suo possesso, sicché la sua sottrazione illegittima determina l’accertamento che il bene sarebbe spettato anche nel periodo in cui è stato sottratto dall’attività amministrativa illegittima, vale a dire che sussiste l’ingiustizia del danno.

5.3. Gli elementi costitutivi dell’illecito aquiliano della P.A., tuttavia, oltre che nella condotta illegittima (o illecita) e nel danno ingiusto, sono individuabili nel nesso di causalità, vale a dire nel collegamento diretto tra la condotta della PA e il danno subito, e nell’elemento soggettivo, vale a dire nel dolo o nella colpa dell’apparato amministrativo.

6. La sentenza appellata ha respinto il ricorso proposto dal sig. PA ritenendo non sussistenti due elementi costitutivi essenziali per l’accertamento della responsabilità aquiliana della pubblica amministrazione e cioè l’elemento soggettivo ed il nesso causale.

In particolare, il Tar ha respinto la domanda di risarcitoria, in quanto:

- il provvedimento era stato emesso in una data in cui l’orientamento prevalente era quello seguito dall’Amministrazione (cancellazione per mancato versamento della somma di € 150 dovuta per l’iscrizione all’elenco e conseguente autodichiarazione non veridica), sicché mancherebbe l’elemento soggettivo della colpa;

- l’esercente con il suo comportamento omissivo, non avendo verificato l’effettivo versamento del contributo prima di procedere all’autocertificazione, avrebbe contribuito con il proprio comportamento negligente alla causazione del danno, sicché troverebbe applicazione l’art. 1227, comma 2, c.c.

7. Il Collegio ritiene che le doglianze proposte in appello non siano idonee a dare conto dell’erroneità delle statuizioni del Tar con riferimento al periodo dal 29 maggio 2019 (data di adozione del provvedimento) al 22 giugno 2022 (giorno precedente la pubblicazione della sentenza del Tar Lazio n. 8562 del 2022, non appellata, che ha annullato il provvedimento).

7.1. Con riferimento all’arco temporale dal 29 maggio 2019 al 22 giugno 2022, occorre condividere con il primo giudice l’assenza dell’elemento soggettivo della colpa, in quanto il provvedimento contestato e poi annullato è stato emesso quando l’orientamento prevalente era quello seguito dall’Amministrazione, tanto che le sentenze sia di primo che di secondo grado richiamate nella sentenza del Tar per il Lazio n. 8562 del 23 giugno 2022, che ha accolto il ricorso del sig. PA ed annullato il provvedimento di cancellazione dell’ADM del 29 maggio 2019, recano tutte data di pubblicazione successiva a quella di adozione dell’atto annullato.

D’altra parte, la stessa Sezione Seconda del Tar per il Lazio, con l’ordinanza 13 settembre 2019, n. 5952, aveva respinto l’istanza cautelare proposta dal sig. PA, con la seguente motivazione:

“Considerato:

che l’articolo 4 del decreto direttoriale in data 9 settembre 2011, recante requisiti per l'iscrizione di cui al comma 1, lettera c), richiede espressamente la quietanza che attesti il versamento della somma di € 150, da effettuarsi tramite il modello F24 accise - Codice Tributo 5216;

che in questo caso è pacifico che alla data del 10 aprile 2018 (quando è stata resa la dichiarazione) ed altresì a quella del 15 maggio 2018 (data entro la quale avrebbe dovuto comunque essere eseguito il versamento) mancasse la quietanza, essendo stato il pagamento effettuato solo in data 18 marzo 2019;

che la censurata cancellazione della ditta ricorrente dall'elenco dei soggetti che svolgono attività funzionale alla raccolta di gioco pubblico mediante apparecchi da intrattenimento con vincita in denaro di cui all’art. 1, comma 533, legge n. 266 del 2005 è, quindi, meramente consequenziale al mancato versamento della suddetta somma di € 150,00;

che inoltre con l’apposizione della firma digitale, indipendentemente da chi materialmente abbia espletato la pratica, il soggetto titolare della stessa se ne assume la responsabilità, per cui il ricorrente non può fondatamente sostenere di non aver dichiarato il falso, imputando l’atto ad un soggetto terzo”.

Ne consegue che l’elemento psicologico della colpa dell’Amministrazione nell’adozione del provvedimento del 29 maggio 2019, è evidentemente insussistente.

Ciò determinerebbe già di per sé la inconfigurabilità della responsabilità aquiliana dell’Amministrazione, atteso che gli elementi costitutivo dell’illecito devono essere contestualmente presenti.

7.2. La sentenza di primo grado, peraltro, ha correttamente fatto applicazione anche dei parametri di cui all’art. 1227 c.c.

L’interessato, infatti, ha obiettivamente violato la normativa di settore, atteso che ha versato il quantum dovuto solo a seguito della notifica del preavviso di cancellazione dall’elenco, per cui ha reso un’autocertificazione non veridica, avendo dichiarato di essere in possesso della quietanza attestante il pagamento della somma.

Il sistema di autocertificazione, introdotto dal d.P.R. n. 445 del 2000, come evidenziato dall’Amministrazione appellata, è fondato sul principio di autoresponsabilità, sicché il dichiarante comunque risponde del contenuto della dichiarazione, anche ove il fatto dichiarato sia stato in concreto posto in essere da un terzo incaricato.

In altri termini, nei casi della specie, ricorre la responsabilità in capo al soggetto che affida l’incarico per culpa in eligendo, nella scelta dell’incaricato, e/o per culpa in vigilando, per omesso controllo sull’attività svolta dal preposto.

Ne consegue che il giudice di primo grado ha condivisibilmente applicato l’art. 1227, comma 2, c.c., secondo cui il risarcimento non è dovuto per i danni che il creditore avrebbe potuto evitare usando l’ordinaria diligenza.

Infatti, se il sig. PA avesse diligentemente provveduto al versamento nei termini dell’importo dovuto, nessun danno sarebbe stato generato.

8. Diversamente, sussiste l’esclusiva responsabilità dell’ADM per l’arco temporale dal 23 giugno 2022 (data di pubblicazione della sentenza Tar di annullamento) al 7 marzo 2023 (data in cui l’Amministrazione ha eseguito la sentenza mediante nuova iscrizione nell’elenco), atteso che per tale periodo non sussiste alcuna giustificazione al ritardo amministrativo nell’esecuzione della sentenza del Tar per il Lazio n. 8562 del 23 giugno 2022, immediatamente esecutiva e mai impugnata.

9. Sulla quantificazione del danno, l’appellante ha indicato i ricavi per gli anni 2017, 2018 e prima parte del 2019 e tali dati, sia pure non facilmente evincibili dai documenti prodotti in giudizio, non sono stati specificamente contestati dall’Amministrazione.

L’Amministrazione, tuttavia, ha rappresentato come negli anni successivi (2022 ed inizio 2023 per quanto di interesse) i ricavi da macchine AWL siano diminuiti.

Pertanto, in relazione al periodo di 8 mesi e mezzo per il quale sussiste la responsabilità aquiliana dell’ADM, il risarcimento che, in proporzione, tenendo conto dei ricavi conseguiti per gli altri anni, ammonterebbe a circa 27.000 euro, può essere liquidato in via equitativa, ai sensi dell’art. 1226 c.c., in 20.000 euro.

10. Il pregiudizio per sviamento clientela, invece, in quanto non provato, non può dar luogo ad alcun risarcimento.

11. In conclusione, l’appello deve essere in parte accolto, nei sensi e nei limiti di quanto in precedenza statuito, e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli deve essere condannata al risarcimento del danno nei confronti dell’appellante nella misura di € 20.000,00 (ventimila/00).

12. Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e, liquidate complessivamente in € 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge, sono poste a favore dell’appellante ed a carico dell’ADM.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, accoglie in parte l’appello in epigrafe (R.G. n. 1727 del 2025) e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, condanna l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli al risarcimento del danno, liquidato complessivamente in € 20.000,00 (ventimila/00), in favore dell’appellante sig. AI MA PA.

Condanna l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio, liquidate complessivamente in € 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge, in favore dell’appellante sig. AI MA PA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026, con l'intervento dei magistrati:

ER De Felice, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

ER AP, Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

L'RE	IL PRESIDENTE
ER AP	ER De Felice

IL SEGRETARIO