Pubblicato il 09/07/2025

N. 05999/2025REG.PROV.COLL.

N. 07803/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7803 del 2024, proposto da Servizi Tecnici B. e G. s.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avvocata Pierina Buffoli, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia;

contro

Gestore dei servizi energetici – GSE s.p.a., in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli avvocati Enrico Campagnano, Antonio Pugliese, Fabio Garella, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Roma, via Sardegna, n. 14;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. V, 4 luglio 2024, n. 13519/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei servizi energetici – GSE s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 maggio 2025 il consigliere. Alessandro Enrico Basilico, udito per il GSE l’avvocato Enrico Campagnano e viste le conclusioni scritte dell’appellante;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’appellante, una Energy Service Company (ESCO), impugna la sentenza che ha respinto il ricorso per l’annullamento del provvedimento di “annullamento d’ufficio” dell’approvazione di quattro richieste di verifica e controllo-RVC preordinate al rilascio dei titoli di efficienza energetica-TEE (c.d. “certificati bianchi”).

2. I fatti di causa rilevanti, quali emergono dalle affermazioni delle parti non specificamente contestate e comunque dagli atti e documenti del giudizio, possono essere sinteticamente ricostruiti nei termini seguenti.

2.1. Con due istanze del 17 dicembre 2013, una domanda del 2 maggio 2014 e una del 20 maggio 2014, la società ha chiesto la verifica e certificazione dei risparmi energetici relativi a interventi da questa svolti, ai sensi del decreto del Ministro dello sviluppo economico 28 dicembre 2012 e delle linee guida approvate dall’autorità di regolazione per energia e gas con delibera n. 9/11 del 27 ottobre 2011.

2.2. Il GSE ha accolto le quattro RVC, dichiarandole conformi al decreto e alle linee guida, con provvedimenti del 29 gennaio (per le prime due) e del 2 luglio 2014 (per le altre).

2.3. In seguito, con nota prot. GSE/P20180052368 del 18 giugno 2018, il Gestore ha comunicato l’avvio del procedimento di annullamento d’ufficio delle decisioni di accoglimento delle RVC, richiedendo alla società la presentazione di ulteriore documentazione.

2.4. Riscontrando la nota, la società ha dedotto che si trattava di documenti che non rientravano tra quelli previsti dalla normativa e dalle linee guida in vigore alla data di presentazione delle RVC.

2.5. Con provvedimento prot. GSE/P20180058232 del 28 giugno 2018 il Gestore ha disposto l’annullamento d’ufficio delle decisioni di accoglimento delle RVC, in quanto:

« 1. non è stata fornita per gli interventi rendicontati tramite le RVC […] l’Autodichiarazione sottoscritta dai clienti partecipanti, corredata di un documento di identità in corso di validità del firmatario e documentazione che consenta di verificare il suo ruolo e i poteri di firma, qualora il cliente partecipante sia un soggetto giuridico, contenente le seguenti informazioni:

a) indicazione del tipo di utilizzo del bene (proprietario, affittuario, ecc.);

b) impegno a non richiedere/non aver richiesto altri incentivi non cumulabili con i certificali bianchi per il medesimo intervento;

c) liberatoria per la richiesta dei TEE al soggetto proponente.

2. non è stata fornita documentazione, per gli interventi rendicontati tramite la scheda tecnica 36E, mediante le RVC […] :

a. tutte le fatture inerenti la fornitura e la posa in opera degli UPS impiegati nel progetto oggetto della RVC. A riguardo si rappresenta che parte della documentazione fornita risulta non leggibile;

b. documentazione che consenta di verificare l’installazione dell’UPS e la data di installazione dello stesso presso ogni cliente partecipante;

c. documentazione che consenta di verificare la tipologia e le caratteristiche dell’UPS installato (es. line-interactive, on-line a doppia conversione) e il rendimento misurato in modalità on-fine a doppia conversione secondo la norma CEI EN 62040-3. A riguardo si rappresenta che parte della documentazione ricevuta risulta non leggibile e non riconducibile ai singoli interventi rendicontati;

d. documentazione comprovante i valori dichiarati di potenza elettrica in uscita dell’UPS installato;

e. documentazione (visure catastali storiche) che consenta di verificare che i clienti partecipanti indicati siano i beneficiari dei risparmi energetici realizzati alla data di realizzazione del progetto;

f. considerato che con la trasmissione di ogni RVC, l’operatore ha dichiarato “di avere verificate che il progetto di efficienza energetica sia realizzato a regola d’arte e nel rispetto delle norme tecniche di riferimento, rispondendo della corretta preparazione, esecuzione, valutazione e gestione del progetto” e considerato che la vita tecnica del progetta è definita come “numero di anni successivi alla realizzazione dell’intervento durante i quali si assume che gli apparecchi o dispositivi installati funzionino e inducano effetti misurabili sui consumi di energia”, si richiede di fornire documentazione che consenta di verificare le azioni messe in atto al fine di garantire la corretta gestione del progetto, ovvero che gli UPS installati funzionino e inducano effetti misurabili sui consumi di energia per gli anni di vita tecnica definiti dalla scheda 36E a partire dalla data di prima attivazione degli stessi”;

3. non è stata fornita, per gli interventi rendicontati tramite la scheda tecnica 38E, mediante la RVC n. 0284811098314R003:

a. documentazione (visure catastali storiche) che consenta di verificare che i clienti partecipanti indicati siano i beneficiari dei risparmi energetici realizzati alia data di realizzazione del progetto;

b. documentazione che consenta di comprovare il settore di intervento degli interventi effettuati;

c. documentazione attestante il rispetto del punto “2, NORME TECNICHE DA RISPETTARE” della scheda tecnica 38E;

4. non è stata fornita, per gli interventi rendicontati tramite la RVC n. 0284811098314R009, documentazione sufficiente a verificare quanto disposto all’articolo 10, comma 1 dell’Allegato A alle Linee Guida EEN 9/11 in cui si specifica che ““i progetti standardizzali devono avere una dimensione fale da permettere il riconoscimento di una quota di risparmio netto integrale non inferiore a 20 tep/anno”. Inoltre, si specifica che nel file di rendicontazione inviato, è stato inserito n. 2 volte l’intervento realizzato presso la palazzina residenziale di Via [omissis];

5 non è stata fornita, per gli interventi rendicontati tramite la RVC n. 0284811008314R008 e 0284811098314R010, mediante la scheda tecnica 36E, descrizione e documentazione atta a verificare le attività svolte in merito alla campagna di supporto finalizzata ad informare i clienti che hanno aderito al progetto sulle modalità di corretta gestione e manutenzione dei prodotti, apparecchi e componenti installati ».

2.6. La società ha impugnato il provvedimento dinanzi al T.a.r. per il Lazio.

2.7. In seguito, con nota prot. GSE/P20180089234 del 27 settembre 2018 il GSE ha chiesto la restituzione dei TEE percepiti dalla ricorrente.

2.8. La società ha censurato la nota con motivi aggiunti.

3. Con sentenza 4 luglio 2024, n. 13519, il T.a.r., ha respinto l’impugnativa, condannando la ricorrente al pagamento delle spese di lite.

Secondo il Tribunale, il provvedimento censurato, diversamente da quanto emerge dal tenore letterale, non sarebbe un atto di autotutela, bensì l’esito dell’esercizio del doveroso potere di verifica della sussistenza dei requisiti di accesso al meccanismo incentivante: di conseguenza, non sarebbe applicabile il termine di diciotto mesi (oggi dodici) di cui all’art. 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, e il Gestore potrebbe accertare “ad ampio raggio” la correttezza di quanto dichiarato nella domanda, anche chiedendo la trasmissione della necessaria documentazione. Sul piano sostanziale, poi, sarebbe dirimente la mancanza della documentazione necessaria per verificare il rispetto della normativa da parte del progetto. Infine, l’interesse pubblico alla restituzione degli incentivi indebitamente percepiti sarebbe in re ipsa e il privato non potrebbe vantare alcun legittimo affidamento.

4. La società ha proposto appello contro la decisione, deducendo i seguenti motivi.

I. Illegittimità per violazione e/o falsa applicazione dell’articolo 97 cost.; per violazione e/o falsa applicazione dell’arti. 21-nonies e degli artt. 1 e 3 della legge n. 241/1990 con riferimento al profilo della indicazione dell’interesse pubblico, attuale e concreto all’annullamento e alla mancanza del presupposto dell’illegittimità; per eccesso di potere per contraddittorietà; per violazione dei principi di imparzialità, di buon andamento e di proporzionalità dell’agere amministrativo.

Diversamente da quanto ritenuto dal T.a.r., il GSE avrebbe esercitato un vero e proprio potere di annullamento in autotutela, come si evincerebbe tanto dalla lettera del provvedimento (e della comunicazione di avvio del procedimento), quanto dalla sua sostanza, consistente in un riesame dei medesimi elementi già vagliati in sede di approvazione delle RVC, pertanto sarebbe palese la violazione del termine ragionevole non superiore a diciotto mesi (oggi dodici) di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990 e difetterebbero anche gli altri presupposti richiesti dalla norma (interesse pubblico alla rimozione dell’atto e proporzionalità della decisione).

II. Violazione e falsa applicazione art. 14 comma 3 delle linee guida del 27.10.2011 ENN 9/11; Violazione e falsa applicazione delle norme del D.M. 11.01.2017; Violazione dell’art. 14 DM 28.12.2012 “certificati bianche”; eccesso di potere, attività di controllo posta in essere in violazione dei principi di legalità ed imparzialità (art. 97 Cost.) e difetto di istruttoria.

Il T.a.r. avrebbe errato anche nel ritenere che il GSE potesse domandare la documentazione che ha effettivamente chiesto di produrre, trattandosi di documenti che sarebbero stati necessari solo in forza del sopravvenuto d.m. 11 gennaio 2017.

III. Eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria; eccesso di potere per violazione del principio di proporzionalità.

Diversamente da quanto ritenuto dal Tribunale, la semplice carenza documentale sarebbe inidonea di per sé sola a sorreggere l’annullamento in autotutela o decadenza dagli incentivi.

IV. Violazione e falsa applicazione delle norme dell’art. 12 del D.M. 11.012017; eccesso di potere, attività di controllo posta in essere in violazione dei principi di legalità ed imparzialità (art. 97 Cost.) e difetto di istruttoria

Il T.a.r. avrebbe errato anche nel respingere la censura con cui si sosteneva l’illegittimità dei provvedimenti perché non previsti e approvati in sede ministeriale.

V. Con il quinto motivo viene riproposta la domanda risarcitoria volta a ristorare i pregiudizi asseritamente derivanti dal provvedimento impugnato e quantificati dalla parte in 500.000 euro corrispondenti ai mancati introiti.

VI. Eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione; eccesso di potere per violazione dei principi di imparzialità, di buon andamento e di proporzionalità dell’ agere amministrativo.

Il T.a.r. avrebbe errato nel respingere la domanda di annullamento dell’intimazione di restituzione dei TEE, che sarebbe inficiata anche da vizi propri.

VII. Violazione dell’art. 12 DM 28.12.2012 “certificati bianchi”; eccesso di potere, attività di controllo posta in essere in violazione dei principi di legalità ed imparzialità (art. 97 Cost.).

Con il settimo motivo viene riproposta una censura non esaminata dal primo giudice, secondo cui la disciplina precedente al 2017 non prevedeva la possibilità per il GSE di chiedere documentazione ulteriore.

VIII. Violazione e falsa applicazione artt. 9, 12 e 14 comma 3 delle linee guida del 27.10.2011 ENN 9/11; Violazione e falsa applicazione delle norme del D.M. 11.01.2017; Violazione dell’art. 14 DM 28.12.2012 “certificati bianchi”; eccesso di potere, attività di controllo posta in essere in violazione dei principi di legalità ed imparzialità (art. 97 Cost.) e difetto di istruttoria.

Con il motivo viene riproposta una censura non esaminata dal primo giudice, secondo cui non si potrebbe chiedere delle autodichiarazioni sottoscritte dai clienti partecipanti dato che la normativa dell’epoca non distingueva tra soggetto titolare e soggetto proponente.

IX. Violazione e falsa applicazione art. 14 comma 3 delle linee guida del 27.10.2011 ENN 9/11; Violazione e falsa applicazione delle norme del D.M. 11.012017; Violazione dell’art. 14 DM 28.12.2012 “certificati bianche”; eccesso di potere, attività di controllo posta in essere in violazione dei principi di legalità ed imparzialità (art. 97 Cost.) e difetto di istruttoria.

Con il motivo viene riproposta una censura non esaminata dal primo giudice, secondo cui, a seguito dell’erogazione dei titoli, sarebbe ammissibile solo un controllo sulle modalità di esecuzione non regolari o non conformi al progetto, ma non sui documenti.

X. Violazione e falsa applicazione delle norme dell’art. 42 del D.L.vo n. 28 del 2011; eccesso di potere, attività di controllo posta in essere in violazione dei principi di legalità ed imparzialità (art. 97 Cost.) e difetto di istruttoria

Con il motivo viene riproposta una censura non esaminata dal primo giudice, secondo cui l’art. 42, commi 3-bis e 3-ter, precluderebbe un effetto retroattivo dell’annullamento, dunque il recupero delle somme e dei titoli già distribuiti.

4.1. Nel giudizio di secondo grado si è costituito il GSE, chiedendo il rigetto del gravame.

4.2. Con memoria depositata l’11 aprile 2025 il Gestore ha eccepito l’improcedibilità dell’appello, riferendo di aver adottato la nota prot. GSE/P20230009184 del 17 marzo 2023 di rigetto delle istanze di riesame presentate dalla società il 27 dicembre 2018 e il 5 agosto 2020, con la conseguenza che il rapporto amministrativo sarebbe ormai regolato dal nuovo atto e che la società non avrebbe più interesse a ottenere l’annullamento di quello precedente.

Nel merito, ha chiesto il rigetto del gravame.

4.3. La società ha replicato con memoria depositata il 22 aprile 2025.

4.4. All’udienza pubblica del 13 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. In via preliminare, non merita accoglimento l’eccezione d’improcedibilità dell’appello sollevata dal GSE.

Il provvedimento prot. GSE/P20230009184 del 17 marzo 2023 ha un oggetto plurimo, in quanto rappresenta la risposta del Gestore a due istanze diverse della società.

Nella parte in cui respinge la domanda di riesame del 27 dicembre 2018, esso si configura come atto meramente confermativo, dato che le criticità già messe in luce vengono ribadite, affermando che non sono state superate.

Nella parte in cui rigetta l’istanza del 5 agosto 2020, con la quale la società chiedeva l’applicazione dell’art. 56, comma 8, del d.l. 16 luglio 2020, n. 76 (convertito dalla legge 11 settembre 2020, n. 120), la sezione ha già chiarito che non vi è alcun nesso di pregiudizialità-dipendenza tra la domanda di annullamento del provvedimento di autotutela o decadenza originario e quella volta a caducare il diniego di “riesame” ai sensi della disciplina sopravvenuta, in quanto quest’ultimo « comporta dunque la negazione dei nuovi e diversi presupposti previsti dall’art. 56 del d.l. n. 76 del 2020 – ossia esclude che manchino (dunque, conferma che sussistono) le condizioni di cui all’art. 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, cui la disciplina sopravvenuta subordina tanto il rigetto dell’istanza di concessione degli incentivi, quanto la decadenza dagli stessi – e non incide di per sé sul provvedimento di decadenza » (tra le tante, Cons. Stato, sez. II, 31 marzo 2025, n. 2718).

Pertanto, la società conserva l’interesse a una pronuncia sui denunciati profili d’illegittimità del primo provvedimento a prescindere dall’emissione – e dagli eventuali vizi – del secondo (il quale, peraltro, risulta a sua volta impugnato dinanzi al T.a.r. per il Lazio).

6. Nel merito, il primo motivo di appello è fondato e assume portata assorbente rispetto alle altre censure a supporto della domanda demolitoria.

6.1. Come chiarito dall’Adunanza Plenaria, la decadenza si differenzia dall’autotutela, tra l’altro, « per la tipologia del vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto » (in questi termini, Cons. St., Ad. Plen., 11 settembre 2020, n. 18).

Se ne deduce che « quando al privato è stato attribuito un “bene della vita” all’esito di uno specifico procedimento, la decadenza può riguardare tre ipotesi, quella in cui il beneficio sia stato conseguito sulla base di dichiarazioni o documenti non veri (come nel caso che aveva dato origine alla rimessione all’Adunanza Plenaria, nel quale, con riferimento all’attestazione dell’origine dei pannelli fotovoltaici, era stato presentato un documento non conforme a quello che l’Ente di controllo aveva originariamente emesso), quella dell’inadempimento alle condizioni e agli obblighi cui il beneficio è subordinato e quella della sopravvenuta carenza dei requisiti per il suo ottenimento; esorbita invece dall’ambito di applicazione dell’istituto, per ricadere in quello dell’autotutela, la fattispecie in cui l’Amministrazione, dopo aver valutato e ritenuto sussistenti, esplicitamente o implicitamente, i presupposti per la concessione dell’incentivo, così ingenerando nel privato il ragionevole convincimento della sua spettanza, riesamini la situazione e pervenga a una conclusione opposta. L’elemento che consente di distinguere tra decadenza e autotutela, riconducendo la fattispecie concreta all’una o all’altra, è dunque l’affidamento del privato, che non c’è – o comunque non è tutelabile – nella prima (perché questi non vanta alcun affidamento “legittimo”, laddove abbia presentato documenti o dichiarazioni false, e perché la violazione delle prescrizioni e la sopravvenuta carenza dei requisiti sono successivi alla concessione del beneficio), mentre può esserci nella seconda » (Cons. Stato, sez. II, 6 settembre 2024, n. 7461).

6.2. In particolare, come affermato di recente dalla sezione in un caso simile, si ricade nell’ambito dell’autotutela, e non in quello della decadenza, quando il procedimento di secondo grado abbia fatto seguito « non già al mero controllo di elementi semplicemente dichiarati o autocertificati dalla parte interessata, bensì a un precedente procedimento di verifica “sostanziale” del progetto e delle RVC già esitate, completato dopo complessa attività istruttoria svolta in contraddittorio con la parte interessata » (Cons. Stato, sez. II, 24 marzo 2025, n. 2433).

Si aggiunga che, sebbene non sia in discussione il potere del GSE di svolgere gli approfondimenti istruttori e di chiedere le integrazioni documentali ritenute utili per l’accertamento dei presupposti per l’erogazione degli incentivi pubblici, quale corollario del potere/dovere di controllo e di verifica di cui è titolare, non è legittimo il diniego di incentivazione fondato esclusivamente sul mancato assolvimento di un obbligo documentale che non era previsto al momento della presentazione della richiesta, che anzi si pone in contrasto con i principi di collaborazione e buona fede di cui all’art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241 del 1990, e della fiducia, che è sancito espressamente nell’ambito dei contratti pubblici dal codice approvato con d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36, ma che a ben vedere rappresenta una criterio generale di esercizio dell’attività amministrativa discrezionale (in questi termini, Cons. Stato, sez. II, 9 maggio 2025, n. 3981).

6.3. Nella specie, la contestazione posta alla base del provvedimento adottato dal GSE riguarda la pretesa carenza della documentazione presentata a corredo delle RVC, rispetto alla quale non erano stati mossi rilievi in sede di approvazione delle stesse, senza che venga dedotta alcuna falsità o non veridicità delle dichiarazioni rese all’epoca, ovvero alcun inadempimento o sopravvenuta carenza dei requisiti.

6.4. Trattandosi di un vero e proprio annullamento d’ufficio, esso avrebbe dovuto essere adottato nel termine ragionevole non superiore a diciotto mesi decorrente dall’entrata in vigore della legge n. 124 del 2015 che ha modificato l’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990 (ossia dal 28 agosto 2015), mentre è stato emesso il 28 giugno 2018, a quasi tre anni di distanza.

7. L’appello merita quindi accoglimento nella parte in cui è volto a ottenere, in riforma della sentenza di primo grado, la caducazione del provvedimento di annullamento d’ufficio.

8. Non possono essere accolti i motivi aggiunti, perché la nota con cui il GSE ha chiesto la restituzione degli incentivi percepiti non è espressione di una distinta e automa volontà provvedimentale rispetto a quella oggetto dei provvedimenti di decadenza dai benefici concessi, bensì rappresenta un atto esecutivo, conseguente alla qualifica di indebito oggettivo delle somme erogate per effetto della determinazione di decadenza (Cons. Stato, sez. IV, 15 ottobre 2020, n. 6241).

9. La domanda risarcitoria è invece infondata nel merito, dato che l’annullamento comporta già il ripristino del diritto ai “certificati bianchi” e non è stato allegato e provato specificamente alcun ulteriore pregiudizio.

10. La relativa novità delle questioni dedotte dalle parti e comunque la reciproca parziale soccombenza giustificano la compensazione delle spese di lite di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, nei sensi e limiti di cui in motivazione, e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla il provvedimento prot. GSE/P20180058232 del 28 giugno 2018; compensa tra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giulio Castriota Scanderbeg, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessandro Enrico Basilico	Giulio Castriota Scanderbeg

IL SEGRETARIO