Pubblicato il 22/01/2026

N. 00521/2026REG.PROV.COLL.

N. 02007/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2007 del 2025, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuliano Berti Arnoaldi Veli, Cesare Caturani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, Ufficio Territoriale del Governo di Bologna, Questura di Bologna, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

-OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Quadruccio, Francesco Quadruccio, con domicilio eletto presso lo studio Francesco Quadruccio in Bologna, via IV Novembre 7;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l''Emilia Romagna (Sezione Prima) n. 00915/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno, dell’Ufficio Territoriale del Governo di Bologna, della Questura di Bologna e di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 novembre 2025 il Cons. NZ DI e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’odierno appellante è stato oggetto di un provvedimento di ammonimento da parte del Questore di Bologna, in quanto avrebbe posto in essere nei riguardi dell'odierna controparte “ una serie di comportamenti molesti e offensivi, consistenti, principalmente, nel lasciare biglietti, indirizzati alla donna, dai contenuti e dai toni perlopiù volgari ”.

2. Avverso il provvedimento l’interessato ha adito il Tar, che con la sentenza qui impugnata ha respinto il gravame, considerato che:

“ la corrispondenza tra la grafia dell’autore degli scritti offensivi e quella del ricorrente è stata dimostrata (dalla perizia integrativa) attraverso il raffronto con un modulo compilato di proprio pugno dal medesimo, che non ne ha contestato la paternità, esibito dall’Amministratore condominiale.

In questo caso il confronto è avvenuto, dunque, sulla scorta di un documento effettivamente proveniente dall’odierno ricorrente, con la conseguenza che, superato l’ostacolo della effettiva individuazione dell’autore dello scritto di raffronto, si può passare a valutare la sussistenza di un adeguato quadro indiziario sulla scorta dei risultati della perizia grafologica.

Lo sforzo di parte ricorrente di contestare la metodologia seguita nell’effettuazione della perizia grafologica da parte del consulente della denunciante/controinteressata non coglie nel segno, non riuscendo a confutare in modo inequivocabile le conclusioni dell’atto peritale. In particolare non appare significativo il fatto che, nella comparazione degli scritti, siano state utilizzate delle fotocopie: particolare che appare ragionevole ritenere rilevante solo in relazione all’eventuale necessità di dimostrare la falsificazione della scrittura posta a confronto, che, però, non è in contestazione nella fattispecie. Il ricorrente, infatti, nega di esser l’autore degli scritti, ma senza sostenere che vi sia stato un tentativo di imitare la sua scrittura. In tal caso l’imprecisione che potrebbe derivare dal mancato utilizzo dell’originale appare irrilevante a fronte delle convincenti analogie tra gli scritti, in particolare con riferimento alle specifiche modalità di tratteggio di alcune lettere. Le pur condivisibili, in linea generale, considerazioni di cui alla perizia di parte ricorrente non appaiono, dunque, idonee, in relazione al caso di specie, ad escludere che gli scritti possano essere ragionevolmente attribuibili alla stessa persona ”.

Sempre il Giudice di prime cure afferma che “ Nessuna violazione del contradditorio procedimentale può ritenersi sussistere nel caso in cui, come quello di specie, il ricorrente, a seguito della comunicazione di avvio del procedimento, abbia potuto compiutamente esercitare le facoltà partecipative previste dalla legge, presentando memorie scritte e chiedendo la sua audizione (in tal senso TAR Campania, sentenza n. 5552/2024).

Quanto all’omessa audizione personale – che il ricorrente ha richiesto “ove la S.V. lo ritenga” - va ricordato che secondo la giurisprudenza, non emerge la necessità che sia sentita la persona nei cui confronti viene adottato il provvedimento di ammonimento, né tale necessità può desumersi dal riferimento alle "persone informate sui fatti" poiché con tale locuzione, il Legislatore fa riferimento a coloro che, concluse le indagini preliminari ed instaurato il processo penale, rivestiranno il ruolo di testimoni e non all'indagato: "La disposizione dell'art.8, D.L. n. 11 del 2009 (espressamente richiamata dall'art.3, D.L. n. 93 del 2013) secondo la quale il Questore provvede "sentite le persone informate dei fatti" non può essere interpretata nel senso che tra le persone informate dei fatti, che devono essere sentite personalmente, vi è anche obbligatoriamente l'interessato, ma deve piuttosto essere letta nel senso che l'Autorità procedente, nell'ambito della propria attività istruttoria, è tenuta ad acquisire, anche attraverso l'audizione personale, la versione di tutti coloro che siano in grado di riferire in merito ai fatti che possono determinare l'adozione del provvedimento di ammonimento ".

3.1. Con l’appello qui in scrutinio, il ricorrente:

a) ribadisce la propria estraneità ai fatti contestati

b) formula i seguenti motivi d’appello:

- error in procedendo e in iudicando , violazione dell’art. 34 comma 2 c.p.a., illegittima sostituzione del Giudice alla amministrazione, inesistenza e comunque erroneità della motivazione, ingiustizia grave e manifesta, violazione e falsa applicazione dell’art. 8 del D.L. n. 11/2009 convertito in legge n. 38/2009, irragionevolezza, violazione artt. 3, 24 e 97 Cost.: ritenendo che il giudice di prime cure si sia “ macroscopicamente sostituito all’amministrazione, decidendo la controversia e respingendo il ricorso sulla base di argomentazioni ulteriori e diverse da quelle poste a fondamento dalla Questura medesima nel provvedimento impugnato per disporre l’ammonimento nei confronti del sig. -OMISSIS- ”;

- error in iudicando , inesistenza e comunque erroneità della motivazione e dei presupposti, violazione e falsa applicazione dell’art. 8 del D.L. n. 11/2009 convertito in legge n. 38/2009, irragionevolezza, violazione artt. 3 e 97 Cost. , violazione del principio di proporzionalità e del giusto procedimento: lamentando che la sentenza “ non si è avveduta del fatto che la discrezionalità alla base del provvedimento in questione è sfociata in un vero e proprio arbitrio in quanto l’ammonimento a carico del sig. -OMISSIS- è stato disposto sulla base di elementi e circostanze che non risultano in alcun modo significativi e sono del tutto avulsi dalla specifica situazione esaminata. Con ciò confermandosi che l’ammonimento a carico del sig. -OMISSIS- è stato disposto dalla Questura facendo leva esclusivamente sulle affermazioni contenute nell’esposto della sig.ra -OMISSIS- mentre, invece, la motivazione del provvedimento avrebbe dovuto trovare effettivo riscontro nella situazione concretamente esaminata ”;

- error in iudicando , erroneità, perplessità e insufficienza della motivazione e dei presupposti e vizio dell’istruttoria, ingiustizia grave e manifesta, violazione e falsa applicazione dell’art. 8 del D.L. n. 11/2009 convertito in legge n. 38/2009, manifesta irragionevolezza: in quanto ritiene che “ il Tribunale non abbia affatto esaminato con attenzione le perizie di entrambe le parti ma, all’evidente fine di respingere a ogni costo il ricorso, soltanto recepito acriticamente e frettolosamente qualche passaggio della perizia integrativa depositata dalla controinteressata ”.

3.2. Con successiva memoria, depositata il 16 aprile 2025, l’appellante reitera le doglianze, insistendo sul fatto che “ la sostituzione del TAR Emilia Romagna alla Questura di Bologna nella valutazione della perizia grafologica integrativa depositata dalla sig.ra -OMISSIS- si è rivelata non soltanto inammissibile ma superficiale ed erronea.

La grafologia è, in effetti, una scienza complessa. Le perizie redatte dal dott. -OMISSIS- nell’interesse del sig. -OMISSIS- spiegano bene in questo senso che, per poter determinare che due scritti a confronto provengano da una medesima mano, non è sufficiente la presenza di alcune somiglianze formali ma è indispensabile riscontrare tra gli scritti somiglianze sostanziali, dinamiche e cioè corrispondenze grafodinamiche.

Nella appellata sentenza il TAR è invece pervenuto a una frettolosa semplificazione, recependo acriticamente quei passaggi (i più banali) della relazione in cui la grafologa della sig.ra -OMISSIS- aveva posto l’accento sulle caratteristiche di alcuni tratti delle scritture. E, infatti, il TAR (che pure ha dichiarato di avere condiviso in linea generale una serie di considerazioni del perito del ricorrente) non ha fatto altro che ripetere quanto scritto dal perito di controparte, limitandosi a ritenere in sentenza di ravvisare convincenti analogie “in particolare con riferimento alle specifiche modalità di tratteggio di alcune lettere” (enfasi aggiunta). In pratica, le stesse parole della perizia di controparte.

Sono dunque state completamente ignorate tutte le più articolate spiegazioni del dott. -OMISSIS- sulle dinamiche grafiche degli scritti che sicuramente consentivano di concludere, dal punto di vista tecnico, che le scritture messe a confronto non potevano che essere state elaborate da persone diverse ”.

3.3.Con nuova memoria di replica, in data 30 aprile 2025:

- afferma che “ il certificato medico del neurologo prof. dott. -OMISSIS- non ha chiaramente alcuna validità ed efficacia, dato che lo stesso potrebbe eventualmente attestare soltanto ciò che è stato riferito al medico dalla paziente sig.ra -OMISSIS- ma non certo la veridicità di quanto riferito.

Il documento in parola consente, tuttavia, di prendere fermamente posizione sulle affermazioni di parte nello stesso contenute.

Il sig. -OMISSIS- non ignora che il suo ricorso tocchi aspetti socialmente molto delicati nell’attuale momento storico ma ha sempre confidato che nella presente sede giurisdizionale la relativa valutazione debba essere circoscritta alla legittimità del provvedimento di ammonimento, in particolare alla verifica della coerenza e logicità tra l’istruttoria e il dispositivo, perché, per quanto possa essere ampia la discrezionalità della pubblica amministrazione in materia, essa non potrebbe comunque sconfinare nell’arbitrio.

E in questo senso ha dunque dimostrato in primo grado come il provvedimento sia stato assunto dalla Questura di Bologna sulla base delle sole dichiarazioni soggettive della sig.ra -OMISSIS-, nonostante le stesse non fossero assistite da alcun elemento probatorio e, anzi, fossero persino contraddittorie ”;

- chiede al Collegio “ in via residuale e subordinata” di valutare “ se disporre una verificazione o una consulenza tecnica sui documenti e le perizie grafologiche in atti ”.

3.4. Con ulteriore memoria, in data 27 ottobre 2025, ha riepilogato la vicenda, sottolineando, in particolare, che “ non ha mai avuto una qualche relazione o frequentazione personale con la sig.ra -OMISSIS-.

La dimostrazione, al di là delle discordanti affermazioni delle parti, è data dal fatto che è la stessa sig.ra -OMISSIS- a riferire nell’esposto che i saltuari rapporti di cortesia condominiale intrattenuti tra loro sono stati sempre improntati al rispettoso utilizzo del “lei” che, come è chiaro, mal si concilia con una conoscenza personale in età giovanile, ragionevolmente improntata al più confidenziale “tu”.

Ma non solo. Nulla è stato denunciato dalla sig.ra -OMISSIS- che possa far supporre che tra queste due persone vi sia mai stato un minimo avvicinamento, personale, telefonico o di qualunque altro genere ”.

4.1. La controparte si è costituita, con memoria con cui sostiene la legittimità del dictum di primo grado, evidenziando che “ il Tribunale Amministrativo felsineo non si sia in alcun modo, come invece lamentato da parte appellante, sostituito all’Amministrazione ma si sia correttamente pronunciato proprio sulla base di quegli elementi (doglianze e documenti) che l’appellante medesimo aveva portato a sua conoscenza affinché svolgesse una valutazione sulla correttezza dell’operato della Questura. Nessun error in iudicando può essere invocato -e tantomeno riconosciuto-, soprattutto se si considera che il primo giudice ha correttamente ripercorso l’iter logico della Questura e, si ripete, sulla base degli elementi dedotti e dei documenti e prodotti dallo stesso ricorrente, esplicato i motivi per cui il provvedimento di ammonimento era (ed è) da ritenersi pienamente legittimo ”.

4.2. Con successiva memoria, in data 22 aprile 2025, la controinteressata insiste nel sostenere la sentenza del Tar, in quanto “ È indubbio, quindi, che nessun error in iudicando può essere invocato e tantomeno riconosciuto; il primo Giudice, infatti, ha correttamente ripercorso l’iter logico dell’Amministrazione e, si ripete, sulla base degli elementi dedotti e dei documenti prodotti dallo stesso ricorrente (rectius odierno appellante), esplicato i motivi per cui il provvedimento di ammonimento era (ed è) da ritenersi pienamente legittimo e non, come invece sostenuto da parte appellante, si è in alcun modo sostituito all’Amministrazione avendo, invece chiaramente ed attentamente valutato quegli elementi (doglianze e documenti) che l’appellante medesimo aveva portato a sua conoscenza affinché svolgesse una valutazione sulla correttezza dell’operato della Questura.

Anche gli asseriti vizi procedurali ancora lamentati in sede d’appello, invero, appaiono del tutto inesistenti, considerando, come fatto già dal primo giudice, che all’odierno appellante non solo è stata garantita la piena partecipazione in sede procedimentale ma, che tale facoltà è stata pienamente esercitata.

Ed ancora, non appare sussistere alcun difetto di motivazione e tantomeno una carenza di istruttoria nel provvedimento impugnato ab origine ”.

4.3. Con memoria di replica, in data 2 maggio 2025, la controparte insiste, eccependo che “ il -OMISSIS- ha tentato di mutare le parti in causa arrivando a mettere “in luce un intento persecutorio della denunciante nei suoi confronti … osservato per oltre trentacinque anni” (cfr. pag. 3 ricorso in appello) o a sostenere che l’odierna controinteressata avrebbe “sviluppato una vera e propria ossessione morbosa nei suoi confronti dopo averne tenuto per anni la vita in silenziosa osservazione” (cfr. pag. 4 memoria) orbene, anche a tal proposito appare necessario evidenziare come l’odierna controinteressata non ha mai in alcun modo perseguitato e/o morbosamente osservato il -OMISSIS-, al contrario, sentendosi vittima di ripetute molestie nel tempo e provata dalla situazione di fatto -si ricorda che trattasi di contesto condominiale nel quale tra l’altro vivono anche i piccoli nipoti- ha ritenuto obbligatorio cercare una tutela ”.

5.1. In esito alla camera di consiglio del 22 maggio 2025 è stata emanata l’ord. coll. n. 4554/2025, con cui:

“ Considerato che, dalla lettura degli atti depositati dall’Amministrazione appellata ed alla luce dell’assenza della difesa erariale in udienza, emerge la necessità che l’Amministrazione fornisca una dettagliata relazione in ordine all’istruttoria condotta per l’adozione del provvedimento impugnato.

Ritenuto altresì necessario, sempre al fine del decidere, che la Questura trasmetta tutti gli atti ed i documenti in base al quale il provvedimento è stato emanato ”.

5.2. In esito all’ordinanza la Questura di Bologna, nel riepilogare la vicenda, ha precisato con riguardo alle consulenze grafologiche di averle utilizzate come elementi indiziari, oltre alla dichiarazione dell’amministratore del condominio.

5.3. In esito alla relazione dell’Amm.ne l’appellante, con la citata memoria del 27 ottobre 2025, ha evidenziato che “ l’incombente istruttorio ordinato dal Consiglio di Stato ha confermato che il provvedimento di ammonimento nei confronti del sig. -OMISSIS-, per restare alle sue stesse parole, è stato assunto in completa assenza “di un quadro indiziario che renda verosimile secondo la comune scienza ed esperienza, l’avvenuto compimento degli atti persecutori” e, quindi, ampliando oltre ogni limite consentito il potere discrezionale pur esistente in materia ”.

6. All’udienza pubblica del 27 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’appello è infondato e va, quindi, respinto.

2.1. Preliminarmente, va osservato che il provvedimento di ammonimento orale si caratterizza per la sua spiccata natura preventiva e cautelare, essendo essenzialmente finalizzato a dissuadere dal tenere comportamenti persecutori e prevenire la commissione di reati contro la persona sulla base di un giudizio prognostico formulato ex ante (vds. ex plurimis Consiglio di Stato, II Sez. n. 09211/2024).

Sotto il profilo probatorio, non è dunque necessaria l’acquisizione di prove tali da poter resistere in un giudizio penale.

Quel che rileva è la mera probabilità che gli atteggiamenti molesti o minacciosi, oggetto dell’istanza di ammonimento, possano sfociare e degenerare in condotte costituenti reato ai sensi dell’art. 612-bis c.p. (vds. ex plurimis Consiglio di Stato, III Sez. nn. 09598/2024 e 00446/2026).

2.2. Più precisamente, il provvedimento di ammonimento presuppone la sussistenza di soli elementi indiziari dai quali sia possibile desumere, con un adeguato grado di attendibilità, un comportamento reiterato anomalo, minaccioso o semplicemente molesto, atto a determinare un perdurante e grave stato di “ ansia e paura ” nella vittima e potenzialmente degenerare, se non fermato, in condotte costituenti reato.

2.3. Inoltre, essendo il potere valutativo del Questore ampiamente discrezionale, il sindacato del giudice amministrativo non può che essere limitato ai casi di insussistenza manifesta dei presupposti di fatto, di manifesta irragionevolezza e sproporzione, senza che sia possibile una sostituzione del Giudice all’Autorità amministrativa nella valutazione di merito di fatti e circostanze.

3.1. Applicando tali coordinate ermeneutiche al caso in esame, conformemente a quanto ritenuto dal primo giudice, il Collegio non riscontra le doglianze dedotte dall’appellante con i motivi di gravame.

3.2. Invero, come emerge dalla documentazione versata in atti, il provvedimento impugnato è basato su comportamenti tenuti dal ricorrente nei confronti della controparte, che, complessivamente valutati, non possono essere considerati privi di rilievo ai fini della legittima adozione del provvedimento di ammonimento di competenza dell’autorità di pubblica sicurezza e del corretto esercizio della discrezionalità.

3.3. Per tale motivo non possono condividersi le censure formulate i motivi di gravame, atteso che l’Amministrazione ha esaminato oltre alle dichiarazioni della parte offesa, la documentazione presente agli atti, acquisendo elementi sufficienti per pervenire alla ragionevole convinzione della sussistenza di un comportamento univocamente e reiteratamente vessatorio.

4.1. In conclusione, le statuizioni del Giudice di prime cure resistono alle censure proposte e la valutazione esperita dall’amministrazione nel decreto impugnato appare fondata, non manifestamente incongrua o irrazionale e pienamente conforme al paradigma normativo, ed è, quindi, insindacabile nella sede della giurisdizione di legittimità.

4.2. Le questioni vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato.

5. Per quanto detto, il Collegio ritiene di dover respingere l’appello.

6. Sussistono giusti motivi, considerata la peculiarità della vicenda, per disporre la compensazione delle spese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte interessata ed ogni altra persona fisica o giuridica citata nella presente decisione.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EL CO, Presidente

Ezio Fedullo, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

NZ DI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NZ DI	EL CO

IL SEGRETARIO