Pubblicato il 17/07/2025

N. 06279/2025REG.PROV.COLL.

N. 00966/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 966 del 2025, proposto da
OO FO società cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Michele De Bonis, con domicilio digitale di pec come in atti;

contro

Comune di Rapolla, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato ON Bifolco, con domicilio digitale di pec come in atti;

nei confronti

L'Impero Società Cooperativa, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata (Sezione Prima) n. 00611/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Rapolla;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’atto con cui l'avv. Michele De Bonis ha chiesto il passaggio in decisione senza discussione;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 giugno 2025 il Cons. Alessandro Maggio e udito per la parte appellata l’avvocato Alberto La Gloria in delega dell'avvocato ON Bifolco;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

In data 22 dicembre 2023 OO FO società cooperativa ha presentato, al Comune di Rapolla, due SCIA con le quali, dichiarando di subentrare in un precedente esercizio di somministrazione di alimenti e bevande, ha, rispettivamente, comunicato:

i) l’avvio dell’attività di Bar-Pizzeria-Reception con sala nel locale ubicato al n. 119 della via Melfi (comunicazione SUAP prot. n. 02163020767-22122023-1257);

ii) l’avvio dell’attività di ristorante, pizzeria e sala ricevimenti nel locale ubicato alla via San Lorenzo, s.n.c. (comunicazione SUAP prot. n. 02163020767-22122023-1431).

Il comune, ritenendo che le suddette attività venissero esercitate in diretta continuazione rispetto a quelle in precedenza svolte dalla società cooperativa “L’Impero” - debitrice di tributi locali non corrisposti - e che conseguentemente OO FO fosse obbligata in solido al pagamento degli stessi, in forza di quanto previsto dall’art. 6 del regolamento, recante misure di contrasto dell’evasione dei tributi locali, approvato con delibera consiliare 19/7/2023, n. 33, ha adottato, il successivo 27 dicembre, altrettanti provvedimenti inibitori.

In data 17/1/2024 OO FO ha, quindi, ripresentato le due SCIA (prot. n. n. 02163020767-17012024-1551 e prot. n. 02163020767-17012024-1656, relative, rispettivamente, ai locali siti in via Melfi n. 119 e a quelli ubicati in via San Lorenzo s.n.c.), eliminando ogni riferimento al subingresso, ma, anche in questo caso, il comune ha reiterato l’inibizione dell’attività, emanando, all’uopo, in data 22/1/2024, due distinti, ma analoghi, provvedimenti.

Al fine di evitare la paralisi dell’attività, OO FO ha versato al comune, salvo ripetizione, le somme dovute dalla società “L’Impero” chiedendo l’annullamento dei provvedimenti inibitori.

A seguito del pagamento, l’apposito ufficio comunale, ha comunicato al Comando della Polizia Locale l’avvenuta estinzione del debito tributario, senza, tuttavia, annullare i sopra citati provvedimenti inibitori.

Questi ultimi sono stati, pertanto, impugnati da OO FO con ricorso al T.A.R. Basilicata, il quale, con sentenza 5/12/2024, n. 611, lo ha respinto.

Avverso la sentenza ha proposto appello OO FO.

Per resistere al ricorso si è costituita in giudizio l’amministrazione appellata la quale, con successive memorie, ha ulteriormente argomentato le proprie tesi difensive.

Alla pubblica udienza del 26/6/2025 la causa è passata in decisione.

L’infondatezza del gravame consente di prescindere dall’esame delle eccezioni con cui il Comune di Rapolla ne ha dedotto l’inammissibilità in ragione dell’omessa impugnazione del regolamento approvato con la delibera consiliare n. 33 del 2023 e dell’asserita natura cumulativa dell’impugnazione.

Col primo motivo si censura l’appellata sentenza nella parte in cui, pur ammettendo la violazione dell’art. 7 della L. 7/8/1990, n. 241, per l’omessa comunicazione di avvio del procedimento, ha ritenuto irrilevante l’inosservanza, in virtù della sanatoria processuale prevista dall’art. 21- octies della citata legge.

Sennonché, per un verso, non sarebbero chiare le ragioni per cui il giudice di prime cure sarebbe giunto a tale conclusione, per altro verso, la disposizione di cui alla norma da ultimo menzionata non sarebbe applicabile alla fattispecie per i seguenti motivi.

1) L’omessa comunicazione di avvio del procedimento ha privato l’odierna appellante della possibilità di rappresentare circostanze decisive per il corretto accertamento dei fatti. In particolare, ella avrebbe avuto modo di dimostrare l’assenza di qualsivoglia rapporto di continuità economica, gestionale, o organizzativa con l’azienda originaria debitrice.

D’altra parte, la gravata decisione risulterebbe illogica laddove ha ricavato la sussistenza del subentro da vicende (pagamento del debito tributario da parte di OO FO) successive all’adozione dei provvedimenti amministrativi impugnati.

2) Diversamente da quanto prevede l’art. 21- octies , nel caso di specie non vi sarebbe alcuna certezza che l’esito dell’azione amministrativa sarebbe stato identico, laddove l’appellante fosse stata messa in grado di fornire elementi probatori atti a dimostrare l’inesistenza dell’ipotizzata continuità aziendale.

3) L’accertamento della suddetta continuità richiederebbe un’approfondita istruttoria col pieno coinvolgimento del soggetto interessato, che nella specie è mancato.

4) L’omessa comunicazione di avvio del procedimento avrebbe dato luogo all’adozione di provvedimenti viziati da difetto d’istruttoria e avrebbe, inoltre, recato una grave lesione al diritto di difesa dell’appellante, che attraverso la partecipazione procedimentale avrebbe avuto modo di rappresentare elementi idonei a modificare l’esito del procedimento.

Col secondo motivo si denuncia l’errore commesso dal Tribunale nel negare la violazione dell’art. 3, comma 1, del regolamento approvato con la delibera consiliare n. 33/2023, derivante dal fatto che gli impugnati provvedimenti sarebbero stati adottati senza prima concedere all’interessata i 30 giorni ivi previsti per regolarizzare la propria posizione.

Il primo giudice ha respinto la censura affermando che “ la posizione della

ricorrente palesa la sua fragilità allorquando, con evidente contraddizione, lamenta la mancata applicazione del termine di trenta giorni per regolarizzare il debito, e nel contempo sostiene la sua estraneità rispetto alla medesima posizione debitoria ”, ma tale motivazione sarebbe illogica e contraddittoria, in quanto non terrebbe conto del reale nesso causale tra la mancata concessione del termine e il pregiudizio arrecato all’odierna appellante. La concessione di tale termine, avrebbe, invero, consentito un’accurata verifica dei rapporti obbligatori e avrebbe garantito il corretto adempimento degli stessi anche attraverso l’interlocuzione con l’altra società coinvolta.

Col terzo mezzo di gravame si lamenta che il Tribunale non si sarebbe pronunciato sulla doglianza con la quale era stato dedotto che, ai sensi del citato art. 3, prima di emettere i provvedimenti inibitori, il comune avrebbe dovuto disporre la sospensione dell’attività per un periodo massimo di 90 giorni e solo in caso di omessa regolarizzazione della posizione debitoria entro tale ultimo termine, avrebbe potuto ordinare l’inibizione dell’attività.

Al riguardo si osserva che non sarebbe rilevante il provvedimento di sospensione adottato nei confronti della società “L’Impero”, trattandosi di un diverso soggetto giuridico.

Col quarto motivo l’appellante si duole del fatto che il giudice di primo grado avrebbe omesso di pronunciare sulla censura con cui si era denunciato come, nei confronti della medesima, non fosse stato mai emesso alcun atto di accertamento o disposta un’iscrizione a ruolo per le pretese tributarie di cui si discute.

Inoltre, ai sensi dell’art. 7 della L. 27/7/2000, n. 212, gli atti già notificati alla cedente avrebbero dovuto essere comunicati all’odierna appellante, asserita cessionaria del debito tributario. Quest’ultima, peraltro, in base all’art. 14 del D. Lgs. 18/12/1997, n. 472, risponderebbe di tale debito soltanto entro i limiti ivi indicati e salvo beneficio di escussione.

Col quinto motivo si denuncia l’errore commesso dal giudice di prime cure

nell’aver escluso che le avversate determinazioni fossero prive di adeguata motivazione.

Infatti, contrariamente a quanto prescritto dall’art. 3 della L. n. 241/1990, dalle dette determinazioni, emergerebbe soltanto che, ad avviso dell’appellata amministrazione comunale, l’attività esercitata da OO FO si porrebbe in diretta continuazione rispetto alla precedente, sia per quanto riguarda l'oggetto sociale, sia per la tipologia dell'attività svolta, senza indicazione di alcuna circostanza di fatto idonea a fondare tale apodittica affermazione.

Col sesto motivo si lamenta che il Tribunale non avrebbe potuto desumere l’esistenza dell’affermata continuazione aziendale tra la società “L’Impero” e l’appellante da elementi fattuali e giuridici inconsistenti, quali quelli indicati in sentenza, ovvero: i) la perfetta coincidenza cronologica tra la data di notificazione delle ordinanze di sospensione dell’attività esercitata dalla società “L’Impero” e quella riportata nei contratti di locazione stipulati dall’odierna appellante; ii) l’esatta coincidenza tra l’oggetto dell’attività esercitata dalle due società; iii) il fatto che il locatore, sig. IA LA, risulterebbe vicepresidente del consiglio di amministrazione e preposto della società “L’Impero” e al contempo, sarebbe dipendente di OO FO; iv) la circostanza che la moglie del sig. LA sarebbe anch’essa dipendente della OO FO; v)

la circostanza che la sig.ra VI ON, attuale presidente del consiglio di amministrazione e legale rappresentante della OO FO, avrebbe svolto, fino a qualche mese addietro, attività (con mansione di cameriera) alle dipendenze della società “L’Impero”; vi) il fatto che il consigliere di amministrazione e preposto della OO FO, sig. IA Di TO, risulterebbe essere stato dipendente (con mansioni di cuoco) della società “L’Impero”; vii) l’identicità dell’utenza telefonica utilizzata dalle due società; viii) il fatto che le utenze relative all’energia elettrica e al gas, precedentemente intestate alla società “L’Impero”, sarebbero state volturate solo in data 4 marzo 2024.

Al contrario di quanto ritenuto dal primo giudice, l’odierna appellante avrebbe:

a) preso in locazione i locali dove in precedenza la società “L’Impero” esercitava la propria attività con la stipula di nuovi e differenti contratti;

b) acquisito, sempre in locazione, ulteriori immobili, muniti di nuovi pareri igienico-sanitari e nuova agibilità;

c) dotato i locali di appositi arredi e attrezzature e organizzato una nuova attività (“borgo albergo” / “albergo diffuso”) ai sensi della L.R. 4/6/2008, n. 6;

d) stipulato nuovi contratti di lavoro.

Peraltro, la società “L’Impero” risulterebbe ancora attiva e non avrebbe ceduto i beni destinati allo svolgimento della propria attività.

In sintesi, la sola circostanza che l’esercizio dell’odierna appellante sia ubicato nei medesimi locali precedentemente utilizzati dalla società “L’Impero”, non sarebbe sufficiente a configurare l’ipotizzata continuità aziendale.

Risulterebbe, altresì, erroneo ritenere sintomo della ritenuta continuazione aziendale il pagamento del debito tributario gravante sulla società “L’Impero”, atteso che OO FO lo avrebbe saldato, espressamente riservandosi di procedere alla ripetizione, solo per poter continuare a esercitare la propria attività.

Col settimo mezzo di gravame si lamenta l’omessa pronuncia sulla doglianza con la quale era stata dedotta la violazione dell’art. 14 del D. Lgs. n. 472/1997, in quanto il comune non avrebbe rispettato il benefcium excussionis che tale norma riconosce al cessionario di azienda.

Le censure così sinteticamente riassunte, nessuna delle quali meritevole di accoglimento, si prestano a una trattazione congiunta.

Gli avversati provvedimenti inibitori e, in particolare, quelli aventi a oggetto le SCIA del 17/1/2024, risultano adottati in considerazione del fatto che, secondo il Comune di Rapolla, le dette SCIA fossero state presentate strumentalmente al solo fine di aggirare il divieto di prosecuzione dell’attività, disposto con i provvedimenti inibitori del dicembre 2023 e che l’attività segnalata si ponesse in diretta continuazione rispetto a quella precedentemente svolta dalla società “L’Impero”, ricavandosi tale continuità, sia dall’oggetto sociale delle due società, sia dalla tipologia di attività dalle stesse esercitata.

Nel descritto contesto il Comune ha, quindi, applicato la norma contenuta nell’art. 6 del regolamento approvato con delibera consiliare n. 33 del 2023 secondo cui:

“ 1. La società ovvero l’ente risultante dalla trasformazione, dalla fusione, anche per incorporazione, ovvero il soggetto cessionario dell’azienda o di un suo ramo, subentra negli obblighi tributari della società trasformata, fusa o del cedente, relativi al pagamento dei tributi comunali, dei rispettivi interessi e delle relative sanzioni ed oneri accessori”.

2. Nei predetti casi e nelle ipotesi di scissione, anche parziale, di società, ovvero di cessione d’azienda o di un suo ramo, ciascuna società o soggetto cessionario è obbligato in solido, al pagamento delle somme dovute per i tributi dovuti anteriormente alla predetta trasformazione ovvero cessione.

3. Nel caso di cessione di azienda o di un suo ramo, sono applicabili, per quanto compatibili, le disposizioni di cui all’art. 14 del D.P.R. n. 472/1997.

4. L’Ufficio competente, pertanto, non rilascia licenze, autorizzazioni concessioni e relativi rinnovi, segnalazioni certificate di inizio attività, uniche o condizionate, concernenti attività commerciali o produttive, nei casi in cui vi sia irregolarità tributaria riferita alla società trasformata, fusa o scissa, o al cedente ”.

Orbene, come ben rilevato dal Tribunale, nel corso del giudizio sono emersi una pluralità di documentati elementi fattuali, specificamente indicati in sentenza, “ concreti, univoci e concordanti idonei a dimostrare la sostanziale continuità tra le due società, a fronte della quali deflette l’apparenza costituita dal filtro della differente soggettività giuridica ”.

La concreta esistenza dei suddetti elementi fattuali - atti nel loro complesso a integrare i requisiti costitutivi delle presunzioni semplici di cui all’art. 2729 cod. civ. - non è stata, del resto, contestata dall’odierna appellante, la quale si è limitata, per un verso, a darne una diversa, ma non convincente, interpretazione e, per altro verso, a menzionare ulteriori circostanze, peraltro non idonee a incrinare il ragionamento condotto dal Tribunale.

E invero, senza essere smentita, l’amministrazione comunale ha rilevato quanto segue.

i) La OO FO ha assunto i propri dipendenti solo in data 21/12/2023, ovvero successivamente alla notifica alla società “L’Impero” dell’ordinanza di sospensione dell’attività (doc. 8 depositato dall’appellante in primo grado).

ii) I dipendenti indicati nel citato documento n. 8 di parte appellante, oltre a essere, in gran parte, legati da vincoli di parentela, sono stati in un recente passato, impiegati della società “L’Impero” (codice fiscale 01935540763), come si ricava dall’estratto della certificazione unica relativa all’anno di imposta 2022 dei sig.ri IA Di TO, LU Di TO, ON Di TO e AR D’EL.

iii) La locazione dei locali di via Melfi e di via San Lorenzo, stipulata con sig.ri IA LA e MA CI (rispettivamente figlio e madre) era comprensiva delle attrezzature per lo svolgimento dell’attività di ristorazione, bar e pizzeria oltre che degli arredi utili allo svolgimento di tali attività.

Sul punto il comune ha dimostrato che, a eccezione di alcune fatture realmente riguardanti attrezzature ed arredi, quelle residue riguardano la vendita di alimenti, per cui sono irrilevanti ai fini di causa.

In ogni caso, tutte le fatture depositate in giudizio, sono successive alla notifica dei primi provvedimenti inibitori emessi dal comune, per cui le stesse perdono di spessore al fine di dimostrare l’insussistenza della ravvisata continuità tra le attività svolte dalle due società, legittimando il sospetto che i relativi acquisti siano stati, almeno in parte, artatamente fatti al fine di mascherare la realtà fattuale che ha indotto l’amministrazione a intervenire.

A quanto sopra giova soggiungere che la circostanza che OO FO oltre che proseguire l’attività svolta dalla società “L’Impero” abbia intrapreso anche una nuova attività di tipo recettivo, non fa venir meno, quanto all’attività di somministrazione di alimenti e bevande, la riscontrata continuità aziendale tra le due società posta a base del provvedere.

Il primo giudice ha, altresì, condivisibilmente osservato che: “ Di contro, non si ritraggono in atti né sono stati allegati dalla ricorrente elementi idonei a chiarire la posizione della Impero soc. coop., che, sebbene destinataria di un (mero) provvedimento di sospensione dell’attività nei predetti locali, non risulta averne definitivamente cessato l’esercizio, né aver abdicato alla detenzione dei locali medesimi.

Si sarebbe inverata, quindi, secondo la surrettizia e qui respinta prospettazione della deducente, una singolare situazione di coesistenza di due speculari attività, negli stessi locali di via Melfi e via San Lorenzo, il che risulta illogico in fatto prima ancora che in diritto ”.

Le evidenziate circostanze di fatto sono, quindi, sufficienti a corroborare l’assunto del comune secondo cui << il preteso “subentro” costituisca un espediente per sottrarsi alla sospensione dell’attività di somministrazione nei predetti locali, disposta per le poste debitorie maturate dalla Impero soc. coop. nei confronti del Comune di Rapolla >>.

Nella fattispecie, l’art. 6 del trascritto regolamento comunale, laddove vieta il rilascio di “ licenze, autorizzazioni concessioni e relativi rinnovi, segnalazioni certificate di inizio attività, uniche o condizionate, concernenti attività commerciali o produttive, nei casi in cui vi sia irregolarità tributaria riferita alla società trasformata, fusa o scissa, o al cedente ”, risulta, dunque, correttamente applicato, prestandosi, tale disposizione, a una lettura estensiva in chiave antielusiva.

Dalle esposte considerazioni, emerge come i provvedimenti inibitori impugnati avessero natura vincolata, il che esclude la configurabilità dei dedotti vizi di difetto di motivazione e di violazione dell’art. 7 della L. n. 241/1990.

In ogni caso, come esattamente affermato dal giudice di prime cure, opererebbe la sanatoria processuale di cui all’art. 21- octies , non potendo i gravati provvedimenti, in presenza delle circostanze date, essere di segno diverso.

Infondate sono le censure con cui si lamenta la violazione dell’art. 3 del regolamento sopra citato, sia per la mancata concessione del termine di 30 giorni per regolarizzare il debito, sia perché prima di emettere i provvedimenti inibitori il comune avrebbe dovuto sospendere l’attività per un massimo di 90 giorni.

Al riguardo è sufficiente rilevare che l’applicazione della disposizione di cui all’art. 6, comma 4, del regolamento non è subordinata alla concessione del suddetto termine di 30 o alla preventiva sospensione dell’attività.

Peraltro, come si ricava dalla documentazione depositata in giudizio dal comune appellato, quest’ultimo ha emesso, nei riguardi della società “L’Impero”, l’unica nei confronti della quale, ex art. 3 del citato regolamento, fosse tenuto a farlo, sia la comunicazione di avvio del procedimento, con assegnazione di un termine di 30 giorni per regolarizzare la situazione debitoria, sia il provvedimento di sospensione dell’attività per 90 giorni.

Ugualmente inconsistente è la doglianza con cui l’appellante deduce di non essere mai stata destinataria di alcun atto di accertamento o di alcuna iscrizione a ruolo e di non aver mai ricevuto nemmeno la comunicazione degli atti tributari notificati alla società “L’Impero”.

Sul punto basta osservare che la sussistenza del debito tributario, che costituisce il presupposto per l’adozione dei provvedimenti inibitori impugnati, non è contestata, tant’è vero che l’appellante, seppur al dichiarato fine di poter sollecitamente riprendere a esercitare l’attività, lo ha pagato.

Altrettanto priva di pregio è la doglianza con cui si lamenta la violazione dell’art. 14 del D. Lgs. n. 472/1997, dato che nella specie non sono in contestazione atti con cui l’amministrazione ha preteso dall’appellante l’assolvimento di debiti altrui.

Per concludere sui motivi oggetto di delibazione, occorre rilevare che, per pacifica giurisprudenza, il difetto di motivazione della sentenza, così come l’omesso esame di uno o più motivi di gravame, restano assorbiti dall’effetto devolutivo dell’appello, in virtù del quale il giudice di secondo grado può correggere e integrare eventuali deficit motivazionali della pronuncia gravata ( ex plurimis Cons. Stato, Sez. VI, 23/11/2021, n. 7840; 3/11/2021, n. 7345).

Nessuna delibazione richiede, infine, l’ottavo motivo, col quale l’appellante si limita ad affermare di aver chiamato in causa, anche in relazione al presente grado di giudizio, la società “L’Impero”, atteso che la detta affermazione non ha le caratteristiche di un motivo in senso tecnico, non recando alcuna critica contro la sentenza appellata o contro i provvedimenti amministrativi impugnati in primo grado.

L’appello va, in definitiva, respinto.

Spese e onorari di giudizio, liquidati come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese processuali in favore della parte appellata, liquidandole, forfettariamente, in complessivi € 3.000/00 (tremila), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere, Estensore

Giuseppina LUna Barreca, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessandro Maggio	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO