Pubblicato il 02/05/2025

N. 03729/2025REG.PROV.COLL.

N. 00033/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 33 del 2025, proposto da
Comune di Cittadella, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Greco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Infrastrutture Wireless Italiane S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandro Tudor, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Pcm Dipartimento per la Trasformazione Digitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

A.R.P.A.V. – Agenzia Regionale per la Prevenzione e Protezione Ambientale del Veneto, Regione del Veneto, Infrastrutture e Telecomunicazioni per L’Italia S.p.A. – Infratel Italia S.p.A., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza) n. 02879/2024, resa tra le parti, della sentenza pronunciata dal T.A.R. per il Veneto, Sezione III, n. 2879/2024, pubblicata il 3.12.2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Infrastrutture Wireless Italiane S.p.A. e di Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Pcm Dipartimento per la Trasformazione Digitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2025 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati Antonio Greco e Alessandro Tudor.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in esame il Comune odierna parte appellante impugnava la sentenza n. 2879 del 2024, del Tar Veneto, recante accoglimento dell’originario gravame. Quest’ultimo era stato proposto dalla società odierna parte appellata, al fine di ottenere l’annullamento dei seguenti atti: il provvedimento del Comune di Cittadella datato 23 agosto 2024, comunicato in data 24 agosto 2024, avente ad oggetto “Pratica n. 08936660963-05062024-1137 - istanza congiunta IT SPA/OD ITALIA SPA, per la realizzazione di un nuovo impianto di telefonia multigestore di proprietà IT SPA, su cui sono ospitati gli impianti dei gestori Vodafone in via Gavino Sabadin, nel Comune di Cittadella. Codice pratica n. SU2601169. Diniego”; la delibera n. 22 del 22 giugno 2022 con cui il Consiglio comunale del Comune di Cittadella ha approvato il Piano territoriale per l’installazione di stazioni radio base per la telefonia mobile; il Regolamento comunale per l’installazione degli impianti di telefonia mobile e tecnologie assimilabili, approvato con la predetta delibera consiliare n. 22 del 22 giugno 2022; la Mappa delle localizzazioni, approvata con la predetta delibera consiliare n. 22 del 22 giugno 2022.

2. All’esito del giudizio di primo grado il Tar accoglieva il primo motivo di ricorso, incentrato sulla violazione dell’art. 4, comma 7 bis, del decreto legge n. 60/2024, convertito dalla legge n. 95/2024, ritenendo assorbiti gli ulteriori profili.

3. Nel ricostruire in fatto e nei documenti la vicenda, parte appellante formulava, avverso la sentenza di accoglimento, i seguenti motivi di appello:

- errores in procedendo e in iudicando, violazione dell’art. 35 c.p.a., contraddittorietà della motivazione, perplessità, travisamento dei fatti presupposti ed erroneità nella loro qualificazione, carenza e difetto di motivazione, sviamento di potere, in merito alle eccezioni in rito dedotte in primo grado;

- errores in iudicando in relazione al motivo accolto, travisamento, parziale ed erronea rappresentazione dei fatti e dei presupposti di diritto, erronea e, partim, omessa valutazione dei documenti depositati in giudizio dal Comune e delle oggettive risultanze istruttorie procedimentali, eccesso di potere per: carenza dei presupposti di fatto e di diritto posti a fondamento del decisum, illogicità e ingiustizia manifesta, contraddittorietà della decisione, con riguardo ai motivi di diritto espressivi e intrinseca tra le motivazioni dei diversi capi, abuso di potere per difetto e carente motivazione per travisamento e omissione dei fatti e disapplicazione di norme di legge, violazione dell’art. 8, co. 6, l. n. 36/2001 e D.lgs. n. 48/2024 e delle disposizioni regolamentari del Comune di Cittadella, sviamento di potere, erroneità della motivazione in diritto, abuso di potere per esercizio del potere amministrativo, discrezionale e di merito da parte del G.A., motivazione congetturale, violazione del principio di minimizzazione della diffusione delle onde elettromagnetiche, ultrapetizione.

4. La Presidenza del Consiglio dei Ministri e la parte privata appellata, originaria ricorrente, si costituivano in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello. La parte privata inoltre riproponeva i motivi di ricorso assorbiti in prime cure: violazione dell’art. 44 d.lgs. n. 259/2003 e dell’art. 8 comma 6 della legge n. 36/2001, eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione e per manifesta illogicità e irragionevolezza, violazione degli artt. 7, 10 e 12 del Regolamento comunale per la telefonia mobile; violazione art. 43, 44 e 49 d.lgs. n. 259/2003 e art. 8, comma 6, della legge n. 36/2001.

5. Dopo un rinvio richiesto per termini a difesa, alla pubblica udienza del 15 aprile 2025 la causa passava in decisione.

6. La sentenza di prime cure ha accolto il ricorso proposto avverso il provvedimento del Comune di Cittadella del 23 agosto 2024 con cui è stata rigettata l’istanza, proposta il 17 giugno 2024 unitamente a Vofadone Italia S.p.A., per la realizzazione di un nuovo impianto di telefonia multigestore in via Gavino Sabadin,.

6.1 La società odierna appellata ha proposto l’istanza rigettata dopo aver partecipato alla gara indetta con il bando pubblicato nel maggio 2022 - nell’ambito del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza -denominato “Piano Italia 5G” , che prevede interventi strategici per la diffusione delle reti radiomobili in aree a fallimento di mercato - c.d. “aree bianche” - con l’obiettivo di garantire una velocità di trasmissione minima di 150 Mbit/s in download e 30 Mbit/s in upload .

6.2 All’esito positivo seguiva la stipula, a seguito della presentazione e dell’approvazione del progetto di investimento, di una convenzione per il finanziamento e la realizzazione delle opere, tra cui un’infrastruttura da installare nel Comune di Cittadella, in conformità con le coordinate geografiche stabilite nel predetto bando.

6.3 Veniva quindi presentata al Comune di Cittadella in data 17 giugno 2024, in collaborazione con Vodafone, l’istanza di autorizzazione ai sensi dell’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003 per l’installazione di un nuovo impianto multigestore (Codice sito NIN7779) da ubicare in un terreno situato in via Gavino Sabadin (Foglio n. 23 mappale n. 610) ed individuato tramite le coordinate geografiche previste nel “Piano Italia 5G” .

6.4 Il progetto veniva respinto per i seguenti motivi: il progetto allegato all’istanza risulta in contrasto sia con i piani di sviluppo annuali presentati da NW e Vodafone, rispettivamente il 15 novembre 2023 e il 25 ottobre 2023, che indicano siti diversi ove edificare la stazione radio base (di seguito SRB), sia con la Mappa delle localizzazioni approvata con la delibera consiliare n. 22/2022; esiste un sito alternativo (PD349), già operativo e di proprietà di altri gestori, situato a circa 600 metri da quello oggetto dell’istanza, in grado di offrire analoga copertura di rete nella stessa area, e ciò smentirebbe qualsiasi diversa asserzione sulla volontà dell’amministrazione di introdurre divieti generalizzati di installazione di impianti di telefonia mobile nel territorio comunale; quanto all’invocata applicazione dell’art. 4, comma 7 bis, del decreto legge n. 60/2024, «l’osservazione di IT si rivela inconferente in quanto il sito in questione non costituisce “area bianca”, e in quanto, in ogni caso, non può ritenersi precluso il potere regolamentare comunale che peraltro, nel caso di specie, nell’area indicata da IT non pone alcun divieto generalizzato, e che già contempla un sito alternativo”…l’aggiornamento del piano di localizzazione comunale, per il quale IT e OD hanno indicato un sito diverso rispetto a quello indicato nell’istanza SUAP, ma posto nella medesima area, è di prossima approvazione (entro il mese di dicembre 2024)» .

6.5 Il Tar accoglieva il primo motivo di ricorso, avente rilievo assorbente, per la violazione dell’art. 4 comma 7 bis cit. In particolare, secondo i Giudici di prime cure “ tale previsione normativa «dimostra ulteriormente l’esigenza che i Comuni deroghino alle proprie disposizioni regolamentari per favorire la realizzazione del Piano Italia 5 G e, al tempo stesso, la volontà del legislatore di prevenire il possibile contenzioso sulla legittimità delle disposizioni comunali che, in vario modo, limitano l’installazione delle stazioni radio base» Inoltre può anticiparsi che la localizzazione proposta da NW con l’istanza per cui è causa consente la copertura integrale dei pixel identificati nel Bando e prevale su quella oggetto di qualsiasi diversa previsione del piano comunale delle antenne e dello stesso piano di sviluppo della società ricorrente, non ancora recepito dal Comune di Cittadella, caratterizzato da indicazioni di massima e non vincolanti quanto al posizionamento della stessa infrastruttura in un sito differente ”.

7. Con il primo motivo di appello il Comune soccombente in prime cure ripropone le due eccezioni preliminari: una di inammissibilità per la mancata impugnazione del parere presupposto da parte di NW; una di improcedibilità per mancata impugnazione di un esplicito ed autonomo motivo di rigetto dell’istanza di autorizzazione.

7.1 Sul primo versante, il parere tecnico evocato (cfr. documento n. 13) ha natura ed effetti di atto endoprocedimentale, privo di autonoma rilevanza ed efficacia lesiva; quest’ultima deriva dal diniego impugnato, atto conclusivo dell’iter, in cui sono confluiti i motivi che l’amministrazione comunale, nella persona del dirigente competente, ha inteso apporre all’istanza dell’odierna parte appellata. Per ciò che concerne il parere, o lo stesso – in quanto atto della sequenza procedimentale – costituisce ulteriore atto prodromico al diniego in cui confluisce, con conseguente necessità di impugnazione del solo diniego finale (ma nel caso di specie tale parere neppure è citato nel diniego finale), ovvero si pone al di là della stesa sequenza procedimentale, conclusasi col diniego lesivo dell’interesse pretensivo azionato dalla stessa società appellata, con conseguente insussistenza di alcun onere di impugnativa, trattandosi di atto privo di rilevanza esterna e di conseguente capacità lesiva, presupposto delle evocata impugnabilità. Peraltro tale parere risulta altresì successivo al preavviso di diniego, dando vita, nel caso dovesse considerarsi elemento del procedimento, anche ad una lesione dei principi in tema di leale collaborazione richiesta alle parti dell’iter procedimentale (cfr. art. 1 comma 2 bis l. 241 del 1990).

7.2 Sul secondo versante, in ordine alla presunta mancata impugnazione di un motivo di diniego (in specie per la sussistenza di soluzioni localizzative alternative pienamente idonee a offrire la copertura 5G nell’area del relativo bando), va condivisa la conclusione raggiunta dal Tar sul fatto che l’argomentazione era stata oggetto di censura nel ricorso; va quindi rilevato che la stessa sentenza ha ben evidenziato come tale motivo sia parimenti in violazione della normativa speciale applicata e posta a fondamento del motivo assorbente accolto nel merito.

8. Con il secondo motivo di appello il Comune censura il motivo accolto dal Tar e sopra riassunto, evidenziando in specie di aver applicato la disposizione asseritamente violata, in combinato disposto con il principio di minimizzazione.

8.1 Invero, dall’analisi degli atti impugnati emerge che secondo il diniego nell’area di interesse è già stata installata una stazione radio base, per cui non si sarebbe in presenza di una zona bianca e in ogni caso, non potrebbe ritenersi precluso il potere regolamentare comunale che peraltro, nel caso di specie, nell’area indicata da IT non pone alcun divieto generalizzato, e che già contempla un sito alternativo.

8.2 La norma applicata dal Tar prevede quanto segue: “ Al fine di consentire il tempestivo raggiungimento degli obiettivi di trasformazione digitale di cui al regolamento (UE) 2021/260 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 10 febbraio 2021, e al regolamento (UE) 2021/241, fino al 31 dicembre 2026, per gli interventi del Piano "Italia 5G" di realizzazione di nuove infrastrutture di rete idonee a fornire servizi radiomobili con velocità di trasmissione di almeno 150 Mbit/s in downlink e 30 Mbit/s in uplink, la localizzazione degli impianti nelle aree bianche oggetto dell’intervento è disposta, anche in deroga ai regolamenti comunali di cui all’articolo 8, comma 6, della legge 22 febbraio 2001, n. 36, sulla base della posizione dei pixel sul territorio nazionale come indicati dal relativo bando di gara ”.

9. A fronte della evidente natura speciale della norma in esame nonché delle preminenti finalità di interesse pubblico per consentire la realizzazione di nuove infrastrutture indicate, le relative previsioni ed applicazioni prevalgono, non solo rispetto alla pianificazione comunale che eventualmente impedisca la realizzazione degli impianti o ne limiti la collocazione soltanto in punti del territorio comunale, ma anche rispetto a precedenti piani di sviluppo proposti dagli stessi operatori.

10. Nel caso di specie, per un verso dagli elementi dedotti da parte appellata, già correttamente condivisi dal Tar, emerge come l’area rientri fra quelle bianche oggetto del piano. Per un altro verso non possono assumere rilievo presunti siti alternativi e le relative previsioni locali.

10.1 Sul primo versante, il concetto di “aree bianche” e la distinzione da quelle grigie e nere sono stati introdotti a livello euro-unitario (cfr. Comunicazione della Commissione Europea “Orientamenti dell’Unione europea per l’applicazione delle norme in materia di aiuti di Stato in relazione allo sviluppo rapido di reti a banda larga”, pubblicata in G.U.U.E. 26.1.2013).

Le “aree bianche” sono quelle aree a fallimento di mercato, ove gli operatori non sono interessati ad investire e per le quali è consentito un intervento pubblico nel perseguimento di obiettivi di equità.

A seguito della mappatura delle aree, al fine di individuare nel dettaglio le aree che necessitano dell’intervento pubblico. Ed è nei confronti di tali aree che vengono in rilievo gli interventi previsti dal Piano Italia 5G, il quale ha lo scopo di incentivare la diffusione sull’intero territorio nazionale di reti mobili 5G in grado di assicurare un significativo salto di qualità della connettività radiomobile, intervenendo, in conformità alla normativa europea in materia di aiuti di Stato, nelle sole aree in cui il mercato non risulta, entro il 2026, in grado di raggiungere tali obiettivi, ossia nelle cosiddette “aree a fallimento di mercato”. Quando la richiamata disposizione fa riferimento alle “aree bianche” non può che fare riferimento a quelle aree mappate che risultano caratterizzate al 2026 da velocità inferiore a 30 Mbit/s. Al bando è stato allegato l’elenco delle aree oggetto dell’intervento, corredato dal file geopackage che contiene la posizione dei pixel sul 26 territorio nazionale nei termini evidenziati dalla parte appellata e condivisi dal Tar.

10.2 Sul secondo versante, la norma impone di derogare al Regolamento comunale nelle parti in cui consente l’installazione solo nelle aree o siti puntuali indicati nella Mappa e nelle parti in cui impone la presentazione di programmi di sviluppo.

Inoltre, il Comune non indica un’area alternativa, disponibile per la realizzazione della nuova infrastruttura prevista dalla convenzione attuativa del Piano Italia 5G, limitandosi ad indicare una diversa infrastruttura già esistente posta a circa 600 metri che già ospiterebbe altri due gestori che offrirebbero la stessa copertura.

Peraltro anche sul punto la violazione della norma speciale predetta e del piano 5 G è emersa, atteso che lo stesso Piano Italia 5G e gli atti esecutivi conseguenti impongono la realizzazione di una nuova infrastruttura, con conseguente impossibilità di utilizzare quelle altrui esistenti, anche in quanto il capitolato, facente parte della convenzione, detta determinati requisiti per tali nuove infrastrutture.

11. Alla luce delle considerazioni che precedono l’appello è infondato e va pertanto respinto.

Le spese del presente grado di giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio in favore delle parti resistenti, liquidate per ciascuna in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori dovuti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere, Estensore

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Davide Ponte	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO