Pubblicato il 27/06/2025

N. 05592/2025REG.PROV.COLL.

N. 01275/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1275 del 2025, proposto da
Autostrada Torino Ivrea Valle D'Aosta Ativa S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Arturo Cancrini, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza San Bernardo n. 101;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima) n. 00801/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 giugno 2025 il Cons. Massimo Santini e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. TI (Autostrada Torino Ivrea Valle D'Aosta) è società concessionaria dell’autostrada Torino – Ivrea. Ai fini che qui interessano rileva il collegio in punto di fatto che:

1.1. Prima della scadenza della concessione (31 agosto 2016) la società stessa presentava in data 6 luglio 2016 al concedente (originariamente ANAS e poi divenuto Ministero infrastrutture) domanda di ammissione a finanziamento, da remunerare ossia attraverso variazione in aumento della tariffa autostradale, di una serie di interventi tra cui anche il cavalcavia n. 14 (su cui erigere barriera di protezione in funzione deterrente contro il noto fenomeno del “lancio dei sassi”);

1.2. Il MI, in data 20 luglio 2017, approvava diversi dei proposti interventi ritenuti urgenti ma non anche quello in esame (cavalcavia n. 14);

1.3. La società concessionaria decideva comunque di aggiudicare l’appalto anche in relazione a tale intervento (il quale – si ripete – non era stato approvato);

1.4. Successivamente, in data 26 marzo 2020 TI chiedeva al MI di approvare una variante all’appalto già aggiudicato per il cavalcavia n. 14;

1.5. Il Ministero, con nota in data 19 ottobre 2020, respingeva la richiesta di variante in quanto tale intervento non era stato mai originariamente approvato. Pertanto gli oneri connessi a tale opera (cavalcavia n. 14) sarebbero rimasti interamente a carico di TI senza poter essere recuperati mediante aumento della tariffa di pedaggio autostradale.

2. Il suddetto diniego ministeriale veniva impugnato dinanzi al TAR Piemonte il quale rigettava il ricorso per le ragioni di seguito indicate:

2.1. L’intervento relativo al cavalcavia n. 14 non era mai stato approvato dal MI, né il diniego di approvazione aveva poi formato oggetto di formale contestazione, dinanzi al GA, da parte della concessionaria TI;

2.2. Pertanto, non è possibile “realizzare in modo arbitrario ogni intervento ritenuto unilateralmente necessario, in assenza di alcune preventiva autorizzazione”;

2.3. Ed ancora: “Ne consegue che in caso di mancata approvazione del progetto da parte del concedente, le spese dell’intervento non possono che restare in capo alla concessionaria”.

3. La sentenza di primo grado formava oggetto di impugnazione per i seguenti motivi:

3.1. Erroneità nella parte in cui non sarebbe stata considerata la violazione dei principi di ragionevolezza nonché di buona fede e correttezza dal momento che:

3.1.1. Vi sarebbe stata inerzia del MI nella approvazione del progetto;

3.1.2. Il MI ha comunque negato l’approvazione di un intervento che rivestiva “carattere di urgenza” (pag. 7 atto di appello);

3.1.3. Vi sarebbe stata “una negligente gestione del rapporto” dovuta al “ritardo … dell’aggiornamento del PEF” (pag. 8 atto di appello);

3.1.4. In data 1° agosto 2016, in vista della scadenza della concessione il MI avrebbe formalmente ingiunto ad TI di proseguire nella gestione della concessione anche oltre la scadenza naturale imponendole, tra l’altro, di “effettuare tutti gli interventi preventivamente concordati ed approvati dal Concedente, finalizzati al mantenimento degli standard di sicurezza dell’infrastruttura in gestione” (pag. 9 atto di appello);

3.1.5. Inoltre il MI stesso, con riguardo all’intervento in questione, nonostante la sua mancata approvazione avrebbe comunque “provveduto alla nomina delle Commissioni di gara incaricate dell’affidamento degli interventi” e, una volta aggiudicate le gare, avrebbe “altresì designato le Commissioni di collaudo per verificare e certificare la regolare esecuzione degli interventi … (pag. 9 atto di appello) … manifestando così un riconoscimento implicito e ininterrotto della necessità e regolarità degli interventi medesimi” (pag. 10 atto di appello);

3.2. Erroneità nella parte in cui non sarebbe stata percepita la contraddittorietà dell’azione amministrativa nonché il difetto di istruttoria. Più in particolare:

3.2.1. Nonostante fosse a conoscenza dei lavori relativi a tale specifico intervento (cavalcavia n. 14) il MI non è mai intervenuto onde inibirne la prosecuzione, visto che il medesimo non era mai stato specificamente ed espressamente approvato dal MI stesso;

3.2.2. Nonostante TI avesse trasmesso il progetto esecutivo dell’intervento in data 19 aprile 2017, il MI ha risposto solo il successivo 19 ottobre 2020 e dunque in palese violazione del termine di 90 giorni a tal fine prescritto dall’art. 20.11. della convenzione unica;

3.2.3. Il MI, con la nota impugnata del 19 ottobre 2020, avrebbe tra l’altro erroneamente qualificato TI alla stregua di amministrazione aggiudicatrice ai sensi del decreto legislativo n. 50 del 2016.

4. Alla pubblica udienza del 19 giugno 2025, dato atto della richiesta di passaggio in decisione formulata dalle parti, la causa veniva infine trattenuta in decisione.

5. Tutto ciò premesso, il ricorso è infondato e deve essere rigettato per le ragioni di seguito esposte.

6. Con il primo motivo di appello si lamenta erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui non sarebbe stata considerata la violazione dei principi di ragionevolezza nonché di buona fede e correttezza dal momento che:

6.1. Vi sarebbe stata inerzia del MI nella approvazione del progetto. Osserva al riguardo il collegio come il provvedimento in data 20 luglio 2017 rechi un implicito ma altrettanto chiaro diniego di approvazione rispetto al cavalcavia n. 14;

6.2. Il MI avrebbe comunque negato l’approvazione di un intervento che rivestiva “carattere di urgenza” (pag. 7 atto di appello). Osserva al riguardo il collegio che:

6.2.1. L’art. 3.2. della convenzione unica (tra ente concedente e società concessionaria) prevede alla lettera i) che gli interventi straordinari quali quelli di specie (è la stessa appellante TI a qualificare tale intervento come “straordinario”) debbano essere espressamente approvati dall’ente concedente. Ciò proprio al fine di poterli considerare “ammessi a finanziamento” e dunque poter poi recuperare i relativi costi sopportati dal concessionario mediante variazione in aumento delle tariffe autostradali. In tal caso la suddetta approvazione è invece pacificamente mancata;

6.2.2. TI ritiene che certi interventi rivestirebbero carattere di assoluta urgenza (si tratterebbe di un parapetto da porre sul cavalcavia in funzione anti lanciasassi) ma, al di là delle indicazioni ministeriali di carattere generale su tale delicato tema, i singoli interventi debbono poi comunque essere apprezzati in via discrezionale mediante approvazione dall’ente concedente, il quale è chiamato a ponderare tra esigenze di sicurezza da un lato ed esigenza di non far gravare troppo sugli utenti finali, mediante aumento delle tariffe autostradali, il peso effettivo di tali investimenti;

6.2.3. Ebbene tale valutazione puntuale sul progetto specifico (cavalcavia n. 14) è risultata negativa e la società concessionaria ha prestato sostanziale acquiescenza a tale diniego dal momento che non ha tempestivamente impugnato l’atto di approvazione di altri interventi, dunque con esclusione di quello in esame, in data 20 luglio 2017. Solo in quella sede (impugnazione tempestiva dell’atto di approvazione parziale del 20 luglio 2017 laddove non contemplava anche il cavalcavia n. 14) TI avrebbe infatti potuto far valere l’illegittimità dell’azione ministeriale nella parte in cui il MI non avrebbe preso in considerazione l’assoluta importanza ed urgenza, e dunque la priorità, di tali specifici interventi;

6.3. Vi sarebbe comunque stata, sempre per la difesa di parte appellante, “una negligente gestione del rapporto” dovuta al “ritardo … dell’aggiornamento del PEF” (pag. 8 atto di appello). Osserva il collegio che nel caso di specie non si tratta di stabilire se il piano economico e finanziario dovesse essere soggetto ad aggiornamento e revisione, ai sensi dell’art. 11.1. della convenzione unica tra MI e TI (ciò al fine di garantire il costante equilibrio tra costi e ricavi e dunque la normale redditività della gestione), quanto piuttosto se il programma straordinario di interventi di cui all’art. 3.2., lettera i), potesse trovare una qualche immediata misura di adeguata copertura economico – finanziaria “mediante incrementi tariffari specifici” ai sensi del successivo art. 11.7. della convenzione stessa;

6.4. Evidenzia ancora TI che, in data 1° agosto 2016, in vista della scadenza della concessione il MI avrebbe formalmente ingiunto ad TI di proseguire nella gestione della concessione anche oltre la scadenza naturale imponendole, tra l’altro, di “effettuare tutti gli interventi preventivamente concordati ed approvati dal Concedente, finalizzati al mantenimento degli standard di sicurezza dell’infrastruttura in gestione” (pag. 9 atto di appello). Osserva il collegio che trattasi, ad ogni modo: a) di indicazione generica di per sé insufficiente a contemplare altresì l’anelato cavalcavia n. 14; b) di indicazione inidonea a superare dunque il rigoroso sistema di finanziamento mediante incremento tariffario di cui agli artt. 3.2., lettera i), e 11.7. della convenzione unica, in base al quale il costo degli interventi straordinari, onde poter essere recuperati mediante incrementi tariffari, debbono pur sempre essere prima espressamente approvati dalla autorità concedente ossia dal MI. In altre parole, anche a fronte di direttive o normative di livello primario che, in linea generale, prevedano la necessità di intervenire con opere protettive in corrispondenza dei cavalcavia autostradali (si vedano gli atti citati alla pag. 11 dell’atto di appello e, tra questi: direttiva MI del 4 giugno 2015, art. 48 del DL n. 76 del 2020 e art. 25 del codice della strada), una simile necessità di carattere generale deve comunque coniugarsi, al fine di poter recuperare le relative spese mediante il meccanismo degli aumenti tariffari, con il principio di carattere cogente secondo cui i singoli interventi debbano essere previamente approvati dal MI il quale, in quella sede, deve poter modulare il proprio potere discrezionale mediante opportuna opera di bilanciamento tra situazioni di rischio e di pericolo, priorità degli interventi ed esigenza di non ricorrere in modo sistematico e controproducente alla leva fiscale;

6.5. Né si potrebbe sostenere che la mancata immediata remunerazione del capitale investito nel suddetto intervento (cavalcavia n. 14) possa costituire ipotesi di arricchimento senza causa ex art. 2041 c.c., e ciò dal momento che la convenzione stessa contempla anche altri meccanismi, sebbene temporalmente differiti, che consentano una qualche forma di recupero compensativo dei suddetti investimenti (cfr. artt. 5 e 11 della convenzione stessa);

6.6. Viene citata anche una nota ASL del 28 dicembre 2015 con cui si invitano gli enti competenti ad installare “reti parasassi” (pag. 3 atto di appello) ma si tratta di una “esortazione” e non certo di un indirizzo né tanto meno di un obbligo che giammai potrebbe provenire da soggetto pubblico terzo – e dunque incompetente – rispetto al rapporto concessorio in atto;

6.7. Vengono prodotte ed indicate anche due note del MI: la prima in data 10 aprile 2018 con cui si conferma, anzi, proprio la tesi della difesa erariale dal momento che si condiziona la remunerazione di taluni investimenti realizzati dal concessionario alla previa approvazione, dei medesimi interventi, ad opera dell’ente concedente; una seconda in data 24 giugno 2019 con cui, in tema di “barriere di sicurezza” (peraltro di tipo “New Jersey” e dunque non strettamente “parasassi”) in cui si evidenzia che il “piano di ammodernamento” delle “tratte autostradali” deve in ogni caso formare oggetto di specifica “concertazione” con gli uffici territoriali del MI anche allo scopo di definire le “priorità d’intervento”: dunque si conferma anche in tal caso lo schema in base al quale tali interventi, per quanto necessari ed urgenti, debbono comunque superare il vaglio dell’ente concedente nella misura in cui si intenda recuperare il relativo finanziamento mediante il meccanismo dell’incremento tariffario del pedaggio autostradale;

6.8. La difesa di parte appellante evidenzia altresì che il MI stesso, con riguardo all’intervento in questione, nonostante la sua mancata approvazione avrebbe comunque “provveduto alla nomina delle Commissioni di gara incaricate dell’affidamento degli interventi” e, una volta aggiudicate le gare, avrebbe “altresì designato le Commissioni di collaudo per verificare e certificare la regolare esecuzione degli interventi … (pag. 9 atto di appello) … manifestando così un riconoscimento implicito e ininterrotto della necessità e regolarità degli interventi medesimi” (pag. 10 atto di appello). Osserva al riguardo il collegio che la mancanza della approvazione espressa dell’intervento “a monte” (art. 3.2.) giammai potrebbe essere superata mediante indici indiretti di assentibilità quali la nomina della commissione di gara e di quella di collaudo riferite agli interventi comunque realizzati quali quelli di specie. E ciò in quanto le due fasi (approvazione interventi ossia ammissione a finanziamento da un lato e nomina commissioni di gara e di collaudo dall’altro lato) rispondono a due diverse finalità: modalità di finanziamento nella prima fase (se del caso mediante adeguamento del pedaggio autostradale); legalità e sicurezza nella seconda fase (regolarità procedura di appalto e tenuta strutturale e funzionale dell’opera). Se poi il concessionario, nonostante la mancata approvazione dell’intervento, decide di avviare comunque l’opera vi provvederà con oneri a suo carico ossia con rischio di impresa tipico del concessionario.

6.9. Alla luce di tutte le considerazioni sopra esposte, il primo motivo di appello deve dunque essere rigettato.

7. Con il secondo motivo di appello si lamenta erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui non sarebbe stata percepita la contraddittorietà dell’azione amministrativa nonché il difetto di istruttoria. Più in particolare:

7.1. Nonostante fosse a conoscenza dei lavori relativi a tale specifico intervento (cavalcavia n. 14) il MI non sarebbe mai intervenuto onde inibirne la prosecuzione, visto che il medesimo non era mai stato specificamente ed espressamente approvato dal MI stesso. Osserva al riguardo il collegio che la gravata nota ministeriale del 19 ottobre 2020 ha carattere inibitorio non circa l’intervento in sé ma soltanto sulla possibilità di finanziare tale intervento mediante il meccanismo degli aumenti tariffari;

7.2. Nonostante il progetto TI avesse trasmesso il progetto esecutivo dell’intervento in data 19 aprile 2017, il MI avrebbe risposto solo il successivo 19 ottobre 2020 e dunque in palese violazione del termine di 90 giorni a tal fine prescritto dall’art. 20.11. della convenzione unica. Lamenta più in particolare TI il silenzio illegittimo serbato dal MI sulla variante del progetto, e ciò in ritenuto contrasto con il punto 20.11 della convenzione unica che prevede il termine di 90 giorni (ritenuto perentorio dalla difesa di parte appellante) per esprimersi sul progetto definitivo e su quello esecutivo (nonché sulle relative varianti). La censura non tiene tuttavia conto del fatto che:

7.2.1. L’art. 3.2., lettera i), della convenzione unica contempla l’approvazione “a monte” ossia in linea generale di tutti gli interventi che il concedente ritiene realizzabili (in quanto coniugano esigenze di intervento con aggravi delle tariffe autostradali);

7.2.2. L’art. 20.11. riguarda invece i singoli interventi puntuali (già ammessi a finanziamento ai sensi del ridetto art. 3.2.) ossia la approvazione dei relativi progetti “a valle” ma tale fase postula, pur sempre, il positivo superamento della prima fase “a monte” (art. 3.2.) ossia quello della ammissibilità o meno a finanziamento dei singoli interventi;

7.2.3. Ora, poiché tale fase di pianificazione “a monte” non era stata pacificamente superata (la nota in data 20 luglio 2017 non contemplava altresì il cavalcavia n. 14) e considerato che alcuna formale contestazione – anche dinanzi al GA – era mai stata sollevata dalla società concessionaria, va da sé che alcun obbligo di aprire una fase progettuale “a valle”, quale quella invocata dalla difesa di parte appellante (art. 20 convenzione unica), poteva ritenersi radicato in capo alla appellata amministrazione concedente;

7.2.4. E tanto in disparte ogni considerazione circa la natura sollecitatoria e non perentoria del termine di 90 giorni di cui all’art. 20.11. della convenzione stessa atteso che, per giurisprudenza costante: “In linea generale, in assenza di una specifica disposizione che espressamente preveda il termine di conclusione del procedimento come perentorio, comminando la perdita della possibilità di azione da parte dell'Amministrazione al suo spirare o la specifica sanzione della decadenza, il termine stesso va inteso come sollecitatorio o ordinatorio, sicché il suo superamento determina non l'illegittimità dell'atto, ma un'irregolarità non viziante” (Cons. Stato, sez. VII, 30 luglio 2024, n. 6854);

7.3. Infine il MI, con la nota impugnata del 19 ottobre 2020, avrebbe tra l’altro erroneamente qualificato TI alla stregua di amministrazione aggiudicatrice ai sensi del decreto legislativo n. 50 del 2016. La nota afferma in particolare che, in caso di approvazione della perizia di variante da parte della concessionaria (nella qualità di amministrazione aggiudicatrice), l’impresa esecutrice dei lavori avrebbe poi diritto ad ottenere il relativo pagamento. Il collegio evidenzia in ogni caso l’irrilevanza di una simile affermazione ai fini della presente causa, ove si controverte sui rapporti tra concedente e concessionaria e non anche di quelli tra quest’ultima e l’impresa appaltatrice terza. Di qui il difetto di interesse a coltivare tale profilo di censura.

7.4. Alla luce delle suddette considerazioni, anche il secondo motivo di appello deve dunque essere rigettato.

8. In conclusione il ricorso in appello è infondato e deve dunque essere rigettato. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte appellante alla rifusione delle spese di lite, da quantificare nella complessiva somma di euro 3.000 (tremila/00).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimo Santini	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO