Pubblicato il 15/09/2025

N. 07328/2025REG.PROV.COLL.

N. 05402/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5402 del 2023, proposto dalla Kofler Energy S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv. Germana Cassar, con domicilio fisico eletto presso l’avv. Alessandro Boso Caretta in Roma, via dei Due Macelli n. 66;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avv.ti Sergio Fidanzia, Angelo Gigliola e Antonio Pugliese, con domicilio fisico eletto presso lo studio dei primi due di essi in Roma, Piazzale delle Belle Arti n. 6;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza ter , del 16 dicembre 2022, n. 16991.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 luglio 2025 il cons. Francesco Guarracino e uditi per le parti gli avvocati Germana Cassar, Sergio Fidanzia e Angelo Gigliola;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. – La Kofler Energy S.r.l. ha appellato la sentenza in epigrafe, con cui il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha rigettato il ricorso avverso il provvedimento con il quale il Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A. (d’ora in poi “il GSE”) ha respinto la richiesta di riconoscimento come cogenerativa ad alto rendimento (CAR), per l’anno di produzione 2014, dell’unità di cogenerazione denominata “STEA13OK200”, di proprietà della società medesima, sita nel Comune di Senale San Felice - Gemeinde U.lb.Frau im Walde St. Felix (BZ) e identificata con il codice CJ92.

2. – Il GSE si è costituito in giudizio per chiedere la reiezione dell’appello.

3. – In vista dell’udienza di discussione il GSE ha depositato una memoria di discussione e l’appellante una memoria di replica.

4. – Alla pubblica udienza del 22 luglio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. – Il provvedimento impugnato in primo grado, con il quale è stata respinta la domanda di riconoscimento, per l’anno di produzione 2014, della qualifica di unità cogenerativa ad alto rendimento (CAR) all’impianto di cogenerazione dell’odierna appellante, è stato adottato adducendo la sussistenza di distinti motivi ostativi all’accoglimento della richiesta così articolati:

« 1. non è presente la descrizione dei metodi di misura e dei criteri utilizzati per la determinazione dell’energia termica utile prodotta in cogenerazione;

2. la documentazione allegata alla richiesta in oggetto non permette di verificare se i metodi di misura e i criteri utilizzati per la determinazione dell’energia di alimentazione consumata dall’unità siano conformi a quanto disposto dai succitati decreti e dalle "Linee guida per l’applicazione del Decreto del Ministero dello Sviluppo Economico 5 settembre 2011 - Cogenerazione ad Alto Rendimento (CAR)".

Vi comunichiamo, inoltre, che, sulla base della documentazione trasmessa, la tipologia di combustibile utilizzata è “combustibile a base di legno”.

Vi segnaliamo, infine, che la documentazione allegata alla richiesta non permette di stabilire se l’unità in oggetto sia abbinata a rete di teleriscaldamento secondo quanto disposto dall’art. 2, comma 1, lettera f) e dall’art. 4, comma 2, lettera b) del DM 5 settembre 2011 ».

2. – Il T.a.r. ha respinto le censure proposte nei riguardi dei primi due motivi di diniego affermando, quanto al secondo, che la ricorrente non aveva indicato, se non in maniera generica e approssimativa, la quantità di biomassa immessa nell’impianto, né aveva trasmesso documentazione probatoria dell’acquisto della stessa o del suo utilizzo all’interno dell’impianto, e, quanto al primo, che non aveva dimostrato di aver fornito le modalità di determinazione dei metodi di misurazione o di totalizzazione dei flussi energetici, non avendo esplicitato, neppure in giudizio, le modalità con cui aveva calcolato il calore utile esportato a partire dal rilievo contenuto nei contacalorie.

Secondo il T.a.r., tanto bastava a sorreggere il provvedimento impugnato e ciò elideva l’interesse all’esame degli altri motivi di ricorso (relativi alla motivazione del provvedimento), compreso quello volto a contestare l’insufficienza della documentazione prodotta per comprovare l’abbinamento dell’unità con una rete di teleriscaldamento (documentazione che, ad avviso del T.a.r., il GSE non sembrava aver tenuto in adeguata considerazione).

Quanto al motivo di impugnazione secondo cui il GSE sarebbe venuto meno all’obbligo di dar conto, nella motivazione del provvedimento, delle ragioni del mancato accoglimento delle osservazioni presentate a seguito della comunicazione dei motivi ostativi, per il T.a.r. la censura non era suscettibile d’essere accolta in quanto non occorre che l’amministrazione svolga un’analitica confutazione delle deduzioni introdotte ai sensi dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990.

3. – L’appello è affidato a tre motivi di impugnazione.

Con il primo motivo d’appello, l’appellante contesta il capo della sentenza impugnata con cui è stato rigettato il primo motivo del ricorso introduttivo, concernente le questioni della descrizione dei metodi di misura e dei criteri utilizzati per la determinazione dell’energia termica utile prodotta in cogenerazione e della verifica che quelli utilizzati per la determinazione dell’energia consumata dall’unità d’impianto fossero conformi a quanto disposto dalla normativa di dettaglio.

Secondo l’appellante, il T.a.r., sconfinando nella discrezionalità riservata all’amministrazione, avrebbe fornito al diniego una motivazione non desumibile, neppure indirettamente, dagli atti impugnati. Il giudice di prime cure, infatti, avrebbe respinto il gravame compiendo una valutazione di merito delle risultanze istruttorie mai effettuata nel corso del procedimento e ricalcata, invece, su contestazioni sollevate dal GSE per la prima volta nel corso del giudizio con riferimento (i) alla mancata produzione delle fatture di acquisto della biomassa (in relazione alla “Misura di F” prevista dalle Linee guida) e (ii) all’assenza di indicazioni tecniche specifiche, concernenti le modalità di determinazione dei metodi di misurazione e/o totalizzazione dei flussi energetici, cioè del calore utile esportato (in relazione alla “Misura di H” prevista dalle Linee guida); rilievi, peraltro, di natura meramente formale e ai quali la società ben avrebbe potuto ovviare in sede procedimentale qualora il GSE ne avesse fatto richiesta. Pertanto, la condotta del T.a.r. avrebbe integrato una fattispecie di eccesso di potere giurisdizionale e denotato una violazione degli oneri probatori ex artt. 63 e 64 c.p.a.

Con il secondo motivo di appello sostiene l’erroneità della sentenza nella parte in cui, respingendo il quarto motivo di ricorso, ha escluso che il GSE abbia violato l’art. 10 bis della l. n. 241/1990 malgrado la motivazione generica e criptica del provvedimento finale, dove la confutazione delle deduzioni difensive sarebbe del tutto elittica.

Con il terzo motivo di appello ripropone, in dichiarata via cautelativa, il terzo motivo del ricorso di prime cure sull’illegittimità dell’impugnato provvedimento nella parte in cui vi si afferma che la documentazione allegata alla domanda non consentiva di stabilire se l’unità era abbinata a una rete di teleriscaldamento.

4. – Nella memoria di replica l’appellante, rappresentando che con sentenza n. 19720 del 7 novembre 2024, passata in giudicato, lo stesso T.a.r. ha annullato il provvedimento di rigetto dell’istanza di ottenimento della qualifica di unità cogenerativa ad alto rendimento abbinata al teleriscaldamento per l’anno di produzione 2016 presentata per il medesimo impianto e che con nota trasmessa il 14 gennaio 2025 il GSE ha accolto la richiesta di qualificazione CAR relativamente alla produzione dell’anno 2016, ne ha tratto argomento per sostenere definitivamente superato ogni rilievo circa l’ammissibilità dell’unità in questione al premio CAR.

5. – Tanto premesso, inconferente e irrilevante per la risoluzione della presente controversia è l’avvenuto riconoscimento della qualifica CAR relativamente alla produzione dell’anno 2016 per la medesima unità produttiva, poiché si tratta dell’esito di un autonomo procedimento, riferito a una domanda diversa e a un anno di produzione differente e successivo.

6. – I primi due motivi di appello sono tra loro connessi e, perciò, possono essere esaminati congiuntamente.

7. – Il primo aspetto di merito affrontato nella sentenza impugnata è quello della determinazione dell’energia di alimentazione consumata dall’unità di cogenerazione, che corrisponde al secondo motivo ostativo opposto nel provvedimento finale del GSE alla richiesta di riconoscimento della qualifica CAR.

8. – Infondate sono le critiche a tale riguardo mosse alla sentenza nei suddetti motivi di appello.

9. – Le Linee guida del GSE per l’applicazione del DM 5 settembre 2011 stabiliscono, per quanto di interesse, quanto segue (cfr. appendice C):

“ 1. Misura di F – energia primaria introdotta

La determinazione della quantità di energia primaria si ottiene da misure o totalizzazioni di portata del combustibile, e da appropriati valori del suo potere calorifico.

Nel caso di utilizzo di combustibili con potere calorifico significativamente variabile nel tempo, deve essere valutato il potere calorifico con frequenza ragionevolmente elevata e per ciascuno degli intervalli di tempo fra due valutazioni del potere calorifico va determinata la quantità di combustibile immesso nell’unità di cogenerazione ” (….) È ammesso (e nel caso di combustibili solidi è consigliato) il ricorso a metodi basati sul conteggio delle quantità acquistate nel corso dell’anno, tenendo conto della variazione delle scorte. (….)”

10. – Nel caso di specie:

a) tra i motivi ostativi elencati nel preavviso di diniego figura quello per cui « 7. i metodi di misura e i criteri utilizzati per la determinazione dell’energia di alimentazione consumata dall’unità non sono conformi a quanto disposto dai succitati decreti e dalle "Linee guida per l’applicazione del Decreto del Ministero dello Sviluppo Economico 5 settembre 2011 - Cogenerazione ad Alto Rendimento (CAR)". Infatti, l’energia di alimentazione non è il risultato di una misurazione diretta, ma è valutata in modo indiretto considerando le prestazioni del motore e le ore di esercizio dello stesso ;»

b) con le osservazioni presentate il 28 luglio 2015, la società ha riscontrato il preavviso di diniego sostenendo sullo specifico punto (come riassunto anche a pag. 16 dell’appello) che era vero che l’energia di alimentazione non era il risultato di una misurazione diretta, ma, oltre alle prestazioni del motore e le ore di esercizio dello stesso, nella relazione tecnica di riconoscimento era riportata “all’incirca” la quantità di combustibile usato e, anche se il dato era sommario, era chiaramente disponibile la quantità di biomassa, in quanto acquistata (cfr. pag. 6 s. delle osservazioni, punto VII);

c) il provvedimento definitivo di rigetto ha fondato su questo aspetto il secondo motivo di diniego, secondo cui, come si è già visto, « 2. la documentazione allegata alla richiesta in oggetto non permette di verificare se i metodi di misura e i criteri utilizzati per la determinazione dell’energia di alimentazione consumata dall’unità siano conformi a quanto disposto dai succitati decreti e dalle "Linee guida per l’applicazione del Decreto del Ministero dello Sviluppo Economico 5 settembre 2011 - Cogenerazione ad Alto Rendimento (CAR) » .

11. – Ebbene, che la società appellante, per superare il motivo ostativo indicato nel preavviso di rigetto, non potesse affidarsi a indicazioni contraddittorie, generiche o approssimative e avesse l’onere di fornire al GSE la documentazione probatoria dell’acquisto e della quantità della biomassa utilizzata nell’impianto deriva de plano dalla relazione che intercorre tra il rilievo critico contenuto nel preavviso - con espresso richiamo alle Linee guida - circa il fatto che “ l’energia di alimentazione non è il risultato di una misurazione diretta, ma è valutata in modo indiretto considerando le prestazioni del motore e le ore di esercizio dello stesso ” e il riferimento delle Linee guida alla adozione di un “ metodo basato sul conteggio delle quantità acquistate nel corso dell’anno ”.

12. – In particolare, sul fatto la società non avesse fornito indicazioni certe per il calcolo dell’energia primaria introdotta nell’impianto il T.a.r. ha esattamente rilevato che « la ricorrente … ha, infatti, dapprima indicato nell’istanza di ammissione all’incentivo un dato del tutto generico (secondo cui, nell’anno di riferimento, “sono stati utilizzati circa 200.000 kg di biomassa”) e successivamente, nelle osservazioni al preavviso di rigetto, fornito una indicazione del tutto diversa dalla prima (facendosi ivi riferimento “all’incirca” alla quantità di combustibile usato, individuata in “478,4 tonnellate nell’anno 2014”), comunque approssimativa » (cfr. punto 9.2 della sentenza appellata), trattandosi di circostanze che trovano diretto riscontro nei documenti agli atti di causa da cui emergono l’uso delle formule di approssimazione e le indicazioni contraddittorie sulla quantità di biomassa consumata dall’unità di cogenerazione nell’anno di riferimento (v. pag. 8 della “Relazione tecnica di riconoscimento CAR” allegata alla domanda di riconoscimento CAR, e pag. 6, punto VII, delle osservazioni del 28 luglio 2015 al preavviso di rigetto).

13. – Perciò non è vero, al contrario di quanto sostenuto nell’appello, che la motivazione del provvedimento del GSE sia generica e insufficiente, né che la società avesse dimostrato al GSE il criterio di calcolo dell’energia di alimentazione dell’impianto sulla base del volume di biomassa utilizzata nel 2014 e delle proprietà tecniche del medesimo combustibile, né che il T.a.r. si sia sostituito al GSE che mai avrebbe chiesto informazioni o documentazioni sul punto.

14. – Altresì non risponde al vero che si sarebbe trattato di rilievi meramente formali a cui la società avrebbe potuto agevolmente ovviare in sede procedimentale se il GSE ne avesse fatto richiesta, poiché neanche nei due gradi del giudizio l’appellante ha mai dimostrato le proprie allegazioni e documentato alcunché di preciso sulle quantità di biomassa acquistate o utilizzate nell’anno di riferimento per l’impianto di cui trattasi.

15. – Di conseguenza, sono infondati e vanno respinti i primi due motivi di appello sul rigetto, ad opera della sentenza impugnata, del primo e del quarto motivo del ricorso di primo grado in relazione alle censure con questi rivolte alla seconda ragione ostativa posta a fondamento del provvedimento finale adottato dal GSE.

16. – Trattandosi di una causa ostativa autonomamente sufficiente a reggere il contestato provvedimento di diniego di riconoscimento della qualifica CAR per l’anno di produzione 2014, un’eventuale fondatezza delle censure articolate in primo grado avverso gli ulteriori motivi addotti a supporto del provvedimento di diniego non sarebbe comunque sufficiente a determinarne l’annullamento, in quanto già adeguatamente giustificato e sorretto dal capo di motivazione sulla verifica di conformità dei metodi di misura e dei criteri utilizzati per la determinazione dell’energia di alimentazione consumata dall’unità cogenerativa.

Ne segue l’inutilità dell’esame dei corrispondenti motivi di appello, stante la conseguente carenza di interesse al loro accoglimento.

17. – Per queste ragioni, in conclusione, l’appello dev’essere respinto.

18. – Le spese del presente grado del giudizio possono essere compensate in considerazione della peculiarità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate del grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Guarracino	Oberdan Forlenza

IL SEGRETARIO