Pubblicato il 22/05/2025

N. 04448/2025REG.PROV.COLL.

N. 04830/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4830 del 2023, proposto dal Ministero della Giustizia, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,

contro

il dott. BA Di OV, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Gemma e Chiara Adele Pero, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Andrea Gemma in Roma, via di Villa Patrizi n. 13,

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 16277/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del dott. BA Di OV;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 15 maggio 2025, il Cons. Roberto Prossomariti e viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO

1. Il dott. BA Di OV, con provvedimento dell’8 maggio 2008, veniva nominato “ Capo della segreteria del Ministero della Giustizia ”.

Stante l’incarico ricevuto, che necessitava della sua presenza costante in Roma, il medesimo, con lettera dell’1 agosto 2008, indirizzata al Capo di Gabinetto del Ministro della Giustizia, richiedeva “ ... di valutare la possibilità di consentir(mi) di fruire dei locali eventualmente disponibili presso le strutture del dell’Amministrazione Penitenziaria, possibilmente situate Ministero della Giustizia, da utilizzare con le modalità proprie della Foresteria ”.

La predetta richiesta veniva accolta e con provvedimento del 20 ottobre 2008 si disponeva la concessione, “ dell’unità abitativa ad uso foresteria, sita in Via delle Mantellate n. 7 — appartamento 8 — situata al terzo piano ”.

Dopo aver usufruito dell’immobile, il dott. Di OV lo riconsegnava in data 31 luglio 2011, essendo venuto meno l’incarico cui la fruizione del medesimo era collegata.

Decorsi quasi tre anni dal rilascio dell’immobile, con nota prot. n. 003517 del 28 maggio 2014, rubricata “ quantificazione degli oneri occupazioni presso l’alloggio sito in Roma, Via delle Mantellate, 7, appartamento 8 ”, consegnata a mani dell’interessato in pari data, la Direzione Generale delle Risorse materiali, dei Beni e dei Servizi, comunicava al ricorrente quanto segue: “ Questa Direzione Generale nell’ultimo periodo ha dovuto affrontare la complessa questione concernente la determinazione degli oneri occupazionali accessori a carico degli assegnatari degli alloggi di servizio dell’Amministrazione Penitenziaria, concessi in uso ai sensi del D.P.R. del 15 novembre 2006, n. 314. A tale scopo è stato di recente emanato il P.D.G. dell’11 marzo 2014, successivamente vistato a cura del MEF – U.C.B. presso il Ministero della Giustizia, il quale stabilisce i criteri in base ai quali determinare detti oneri. Ciò premesso, si rappresenta che, relativamente all’alloggio di servizio dell’Amministrazione Penitenziaria sito in Roma, ubicato presso Via delle Mantellate 7, appartamento "8", assegnato in concessione d’uso a titolo oneroso alla S.V. per il periodo intercorrente tra la data del 05.08.2008 e quella del 31.07.2011, è stato quantificato in € 19.972,27 (diciannovemilanovecentosettantadue/27), l’importo complessivo dovuto per tale uso, corrispondente al relativo canone di occupazione, nonché agli oneri accessori (utenze ed altri servizi dedicati ed annessi). Tenuto conto, altresì, che per il periodo in questione risulta essere stata già versata, a titolo di acconto, una somma pari complessivamente ad € 2.107,96 (duemilacentosette/96), ne consegue un complessivo arretrato passivo ammontante ad € 17.864,31 ”.

2. Il dott. Di OV ha quindi impugnato di fronte al TAR Lazio tutti i provvedimenti adottati dal Ministero, contestando la pretesa da questo avanzata.

Con motivi aggiunti depositati il 17 giugno 2015, il ricorrente ha quindi impugnato il nuovo provvedimento adottato dall’Amministrazione, ovvero la nota prot. comunicazione n. 05830 del 4 maggio 2015, con la quale il DAP - Centro Amministrativo “Altavista”, in persona del Direttore procedeva a “ determinare i nuovi calcoli richiesti ” e, sulla base di tali calcoli, intimava il pagamento “ della somma complessiva per la fruizione dell’alloggio dal 28.05.2009 al 30.06.2011 di € 7.112,20 ”, nonché tutti gli atti presupposti.

3. Con sentenza n. 16277 del 2022 il TAR, ritenendo sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo, ha accolto il ricorso per motivi aggiunti (ritenendo, invece, improcedibile la domanda di annullamento della nota 28 maggio 2014) ed ha accertato l’infondatezza della pretesa dalla p.a. resistente nei confronti del ricorrente relativa al pagamento da parte di quest’ultimo di somme, ulteriori rispetto a quelle già versate, a titolo di oneri per l’uso dell’unità abitativa sita in Roma, in via delle Mantellate, 7.

Dall’interpretazione del provvedimento di concessione adottato dalla p.a. in favore del ricorrente, il giudice di prime cure ha concluso che i rapporti tra l’amministrazione e il ricorrente, con riferimento all’utilizzo dell’immobile, fossero regolati dagli artt. 1804 e ss. c.c. – e non dalla disciplina di cui al DPR n. 314 del 2006 – con conseguente illegittimità della pretesa avanzata dalla p.a. tramite gli inviti di pagamento impugnati con i motivi aggiunti.

In ogni caso, quand’anche fosse stato ritenuto applicabile l’art. 12 del DPR n. 314 del 2006, le pretese dell’Amministrazione dovevano ritenersi illegittime perché avanzate in violazione di un legittimo affidamento ormai maturato in capo al dott. Di OV.

4. Avverso la suddetta sentenza, ha proposto appello il Ministero della Giustizia, articolando le seguenti censure:

- il TAR avrebbe errato nel qualificare le determinazioni di cui al PDG n. 1569 dell’11 marzo 2014. Tale provvedimento si limita a quantificare il corrispettivo dovuto per il godimento dell’alloggio demaniale, corrispettivo già dovuto in forza dell’art. 12, comma 2, DPR n. 314 del 2006. Non vi sarebbe stata, quindi, alcuna modifica retroattiva del rapporto concessorio;

- la sentenza del TAR avrebbe errato nel ritenere leso l’affidamento dell’usuario. In particolare, il giudice di prime cure, sulla base del comportamento complessivo delle parti dopo l’adozione del provvedimento concessorio, non avrebbe dovuto interpretare quest’ultimo come concessione in comodato, ma come concessione disciplinata dal DPR n. 314 del 2006. Ciò perché le somme richieste dall’Amministrazione erano domandate “ salvo conguaglio ”. Lo stesso ruolo dell’appellato, Capo Segreteria del Ministro della Giustizia, avrebbe consentito allo stesso di avere contezza delle determinazioni e degli atti di indirizzo relativi alla generalizzata applicazione del PDG n. 1569/14. Inoltre il breve lasso di tempo intercorso tra la concessione dell’alloggio (fino al 31 luglio 2011) e la quantificazione degli importi da conguagliare (nota del 28 maggio 2014) indurrebbe ad escludere la formazione di un legittimo affidamento. Nel titolo concessorio, del resto, la concessione era espressamente qualificata come “ a titolo oneroso ”. Quanto alla insussistenza di un legittimo affidamento, l’appellante richiama anche quanto statuito, in un caso analogo, da questo Consiglio di Stato, Sez. IV, 13 dicembre 2019, sentenza n. 8489;

- la sentenza appellata sbaglierebbe nel ritenere inapplicabile al rapporto controverso la disciplina di cui al DPR n. 314 del 2006, a causa dei richiami, nell’atto concessorio, alla disciplina sul comodato d’uso. La specialità del rapporto concessorio dovrebbe, infatti, ritenersi prevalente. Non vi sarebbe comunque contrasto tra la gratuità propria del comodato e il rapporto concessorio in questione, che comporta il mero pagamento di oneri per le utilità connesse al godimento dell’immobile e non di un vero e proprio corrispettivo.

5. Si è costituito il dott. Di OV, chiedendo il rigetto dell’appello.

6. All’udienza del 15 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.1 È innanzitutto necessario interpretare il provvedimento del 20 ottobre 2008 con il quale è stato concesso l’uso dell’unità abitativa, per comprendere se dallo stesso si può evincere la portata degli oneri economici posti a carico dell’odierna parte appellata.

Ebbene, contrariamente a quanto sostenuto dal TAR (che evidentemente, sul punto, si è limitato a riprodurre la motivazione stesa per altre controversie del medesimo filone), nel provvedimento di concessione dell’alloggio viene espressamente richiamato il DPR 15 giugno 2006, n. 314 (Regolamento per la disciplina dell’assegnazione e della gestione degli alloggi di servizio per il personale dell’Amministrazione penitenziaria).

Quest’ultimo, all’art. 12, dedicato alle unità abitative concesse ad uso temporaneo, prevede, al comma 2, che: « Il canone giornaliero per l’utilizzo delle unità abitative, commisurato al costo dei servizi, inclusi acqua, energia elettrica, riscaldamento, uso della mobilia ed altri servizi comuni connessi con il normale uso dell’alloggio, è stabilito con provvedimento del direttore generale delle risorse materiali, dei beni e dei servizi, tenuto altresì conto delle caratteristiche degli immobili, della loro ubicazione e dei servizi erogati ».

1.2 Dagli atti di causa non è, però, chiaro sulla base di quali provvedimenti siano stati determinati i canoni dal momento dell’assegnazione fino all’adozione del Provvedimento del Direttore Generale dell’11 marzo 2014. Quest’ultimo fa riferimento alla necessità di rivisitare alcuni parametri contenuti nel PDG 18 giugno 2013, mentre non è indicato quali provvedimenti abbiano in precedenza regolato la materia.

Ad ogni modo il PDG 11 marzo 2014 prevedeva che i nuovi canoni fossero applicati “ a far data dal secondo mese successivo alla emanazione del presente provvedimento ” (lettera g del dispositivo). Successivamente, però, con PDG 1 luglio 2014, qualificato come di interpretazione autentica, si disponeva che il PDG 11 marzo 2014 si applicasse a tutti i rapporti instaurati in base al DPR n. 314 del 2006, fin dalla data di entrata in vigore di quest’ultimo (1 marzo 2007).

2.1 Si deve ora passare all’esame dei motivi di appello.

Preliminarmente, però, occorre osservare che la sentenza impugnata, nella propria motivazione, prima esclude l’applicabilità del DPR n. 314 del 2006 alla fattispecie in discussione (punto 3 in diritto), per poi aggiungere che, anche nel caso in cui il DPR n. 314 del 2006 fosse da considerare applicabile, dovrebbe comunque riconoscersi un affidamento meritevole di tutela in capo all’odierna parte appellata, in ordine al fatto che la stessa non avrebbe dovuto versare alcuna altra somma a titolo di corrispettivo per l’uso dell’immobile (punto 4 in diritto).

Nel riconoscere un legittimo affidamento in capo al dott. Di OV, la sentenza ritiene di accogliere il terzo motivo di ricorso (punto 4 della motivazione), salvo poi enunciare, in conclusione, di aver accolto il primo e il secondo motivo di ricorso (punto 5 della motivazione). In ogni caso sia il secondo che il terzo motivo di ricorso facevano riferimento anche all’illegittimità del PDG 1 luglio 2014 (che disponeva la retroattività del PDG 11 marzo 2014), che però non è stato espressamente annullato dalla sentenza gravata (la quale, anzi, in motivazione, non lo prende in alcun modo in considerazione). Né la richiesta di annullamento del PDG 1 luglio 2014 è stata reiterata in appello con ricorso incidentale.

2.2 Venendo all’esame dei motivi di appello, devono essere accolte le deduzioni secondo cui il DPR n. 314 del 2006 era da considerare applicabile al caso in esame.

Come detto, infatti, il DPR in questione è espressamente richiamato dal provvedimento di concessione dell’unità abitativa. Né, d’altra parte, l’odierna parte appellata ha offerto una ricostruzione alternativa circa il quadro normativo che avrebbe disciplinato la quantificazione degli oneri corrisposti all’Amministrazione per il godimento dell’immobile.

2.3 Al contrario, non possono trovare accoglimento i motivi diretti contro le parti della sentenza di primo grado che hanno affermato la sussistenza di un legittimo affidamento.

Va rilevato, al riguardo, come l’Amministrazione appellante non faccia in alcun modo valere il mancato annullamento del PDG 1 luglio 2014 (il quale non è richiamato neppure dalla nota del 4 maggio 2015 annullata dal TAR), che quindi non può essere preso in considerazione dal Collegio. Può anzi notarsi come l’Amministrazione appellante non sembra neppure essersi avveduta degli errori del TAR circa la ricostruzione in fatto della vicenda.

In ogni caso, una volta sgombrato il campo dal PDG 1 luglio 2014, non vi è dubbio che una interpretazione del PDG 11 marzo 2014 volta a riconoscerne efficacia retroattiva sia (quantomeno) contraria al principio di buona fede, che presiede non solo l’attività ermeneutica relativa al singolo atto amministrativo, ma l’intero rapporto instaurato dal provvedimento di assegnazione dell’immobile, rapporto peraltro già cessato da un notevole lasso di tempo al momento dell’adozione del PDG 11 marzo 2014.

Infatti, secondo il criterio di interpretazione di buona fede, ex art. 1366 c.c., gli effetti degli atti amministrativi devono essere individuati solo in base a ciò che il destinatario può ragionevolmente intendere, anche in ragione del principio costituzionale di buon andamento, che impone alla p.a. di operare in modo chiaro e lineare, tale da fornire ai cittadini regole di condotta certe e sicure, soprattutto quando da esse possano derivare conseguenze negative ( ex multis , si veda Cons. Stato, Sez. III, 2 settembre 2013, n. 4364).

Dagli atti di causa non emerge alcun elemento volto a provare che i pagamenti effettuati a partire dal 2008 fossero da intendersi “ salvo conguaglio ”, né, tantomeno, che il conguaglio in questione dovesse essere calcolato proprio sulla base del PDG poi approvato l’11 marzo 2014.

Si è visto peraltro come il PDG 11 marzo 2014, secondo una interpretazione letterale, si limitasse a disporre esclusivamente per il futuro, il che già di per sé sarebbe sufficiente a giudicare infondate le pretese dell’Amministrazione.

3. Alla luce di quanto sopra l’appello può trovare accoglimento solo nella parte in cui ritiene applicabile il DPR n. 314 del 2006 alla fattispecie oggetto del presente giudizio, mentre per il resto deve essere rigettato. Il dispositivo della sentenza impugnata può quindi essere confermato.

Le peculiarità della controversia giustificano la compensazione delle spese di giudizio della presente fase.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge, confermando con diversa motivazione la sentenza impugnata.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Greco, Presidente

OV Pescatore, Consigliere

OV Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Roberto Prossomariti, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Prossomariti	Raffaele Greco

IL SEGRETARIO