Pubblicato il 01/12/2025

N. 09411/2025REG.PROV.COLL.

N. 06095/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6095 del 2024, proposto da Nextsun S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici - Gse S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato NO UC, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
Ministero delle Imprese e del Made in Italy, Ministero Dell’Economia e delle Finanze, Ministero Dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, Ministero Dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Terza, n. 6945/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici - Gse S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 novembre 2025 il Cons. GO De RL e uditi per le parti gli avvocati Saverio Sticchi Damiani e Laura Albano per NO UC;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Nextsun s.r.l. ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe che ha accolto solo parzialmente il suo ricorso per ottenere l’annullamento del provvedimento del 16 ottobre 2019, recante in oggetto “procedimento di verifica, ai sensi della legge 129/2010 e dell’art. 42 del d.lgs. 28/2011, relativo all’impianto fotovoltaico n. 245593, di potenza pari a 758,31 kW, sito in Contrada Parruccia, snc, nel Comune di Jelsi” e del provvedimento del 22 febbraio 2021, recante in oggetto “istanza di applicazione dell’art. 42, comma 3, d. lgs. 28/2011, come modificato dall’art. 56, commi 7 e 8, del d.l. 76/2020, Impianto fotovoltaico n. 245593, di potenza pari a 758,31 kW, sito in Contrada Parruccia, snc, nel Comune di Jelsi”.

2. La società appellante è titolare di un impianto fotovoltaico installato a terra, sito nella contrada Parruccia snc, nel Comune di Jelsi in relazione al quale, in data 30 dicembre 2010, ha chiesto al GSE di essere ammessa a beneficiare degli incentivi di cui al d.m. del 19 febbraio. 2007.

Dopo l’ingresso in servizio dell’impianto la Società ha chiesto il riconoscimento delle tariffe incentivanti spettanti ai sensi del II Conto in data 14 marzo 2011; Il GSE ha riconosciuto una tariffa incentivante pari a 0,346 €/kWh.

Dopo sei anni veniva disposta una verifica poiché all’esito di un sopralluogo non risultano visibili i cavi di ingresso sul lato destro del quadro di campo.

Nonostante i chiarimenti presentati il GSE ha affermato che l’avvenuto caricamento, all’atto di presentazione dell’istanza di ammissione ai benefici di cui alla l. 129/2010, della fotografia attestante la mancanza dei collegamenti elettrici in uscita da un quadro di campo verso il corrispondente gruppo di conversione, non pone il GSE in condizione di valutare in modo inequivocabile la sussistenza di tutte le condizioni per l’accesso ai benefici di cui alla Legge 129/2010 e segnatamente l’avvenuto completamento dei lavori entro il termine perentorio del 31 dicembre 2010.

La società ha impugnato il primo provvedimento e con due successivi ricorsi per motivi aggiunti il primo per richiedere un riesame in autotutela alla luce del d.l. 76/2020, il secondo per dolersi della tardività dell’autotutela esercitata con il primo provvedimento.

3. La sentenza impugnata ha respinto il ricorso principale perché per ottenere il beneficio richiesto entro il 31 dicembre 2010 dovevano risultare installati ed elettricamente collegati i seguenti componenti: moduli fotovoltaici, strutture di sostegno, convertitori di tensione, cavi di collegamento tra i componenti d’impianto, dispositivi di protezione, quadri elettrici, dispositivi di isolamento, adattamento e sezionamento, quadro per la posa del misuratore di produzione. Nel caso in esame per effetto della produzione fotografica che aveva prevalenza su altre fonti di prova non era stato possibile stabilire se il requisito sussistesse alla scadenza del termine.

Veniva ribadito che le verifiche del GSE non dovevano essere considerate esercizio di autotutela. Per la stessa ragione veniva respinto anche il primo ricorso per motivi aggiunti.

Laddove, invece, si riassuma un procedimento anche su richiesta dell’interessato ai sensi del d.l. 76/2020 siamo nel campo dell’autotutela e la motivazione non è stata ritenuta adeguata dal momento che nel caso in esame il T.a.r. ha dato prevalenza aprioristica all’interesse pubblico, identificato nel “corretto e razionale utilizzo delle risorse della collettività”, rispetto agli altri interessi comunque incisi dal provvedimento di decadenza oggetto di revisione; appare quindi in contrasto con la normativa introdotta da ultimo l’assunto, sempre contenuto nella motivazione del diniego, secondo cui il detto interesse pubblico si imporrebbe sempre sull’interesse del privato al beneficio incentivante.

4. L’appello si fonda su tre motivi.

4.1. Il primo denuncia un vizio di istruttoria e fa riferimento ad un precedente di questo Consiglio (sentenza 4387/2024) che aveva affermato come la rilevata discordanza tra la fotografia caricata sul portale e quella scattata in sede di sopralluogo non costituisse, di per sé sola, elemento idoneo a provare la mancata conclusione dei lavori al 31 dicembre 2010.

Era mancato un approfondimento nonostante la società avesse presentato chiarimenti e prodotto documenti.

4.2. Il secondo motivo ribadisce la fondatezza del motivo formulato in primo grado circa l’incompetenza del GSE a sindacare la data di fine lavori compiendo un improprio sindacato sul procedimento edilizio.

4.3. Il terzo motivo censura il mancato accoglimento dei rilievi circa la mancanza dei presupposti per ricorrere all’autotutela.

L’esercizio dei poteri di controllo a distanza di molti anni non possono che essere fatti rientrare nell’esercizio dell’autotutela che in questo caso erano assenti.

5. Si è costituito in giudizio il GSE concludendo per il rigetto dell’appello.

6. L’appello non è fondato.

6.1. Il precedente costituito dalla sentenza 4387/2024 di questa Sezione non è rilevante poiché in quel caso il sopralluogo non aveva fatto emergere elementi ulteriori rispetto a quelli esaminati all’epoca dell’ammissione al beneficio.

Pertanto in ossequio a quanto previsto dall’art. 5 d.m. 19 febbraio 2007 le fotografie costituiscono un elemento essenziale di prova dell’avvenuta ultimazione dell’impianto entro la data fissata dalla legge che non può essere sostituita con altri mezzi di prova siano esse dichiarazioni asseverate, come nel caso di specie la dichiarazione del Direttore dei lavori, o altro genere di documentazione (Cons. Stato, Sez. II, 19 settembre 2025, n. 7409).

Il sopralluogo ha evidenziato che erano presenti i collegamenti elettrici nell’impianto che invece mancavano nella foto inviata all’epoca dell’istanza; la società ha giustificato tale difformità dicendo che in un primo momento l’impianto era stato ultimato inserendo i fili di collegamento in un corrugato che non consentiva di vedere se si fosse verificato il collegamento richiesto per dar conto dell’ultimazione dell’impianto, ma successivamente il direttore dei lavori aveva fatto modificare l’impianto nella modalità riscontrata in sede di sopralluogo per essere fedele al progetto presentato. La modifica sarebbe avvenuta prima del 31 dicembre 2010.

Sul punto si osserva che non è stata fornita alcuna prova di ciò, prova il cui onere è in capo al richiedente non essendo previste forme di soccorso istruttorio da parte del GSE (Cons. Stato, Sez. II, 21 marzo 2025, n. 2343). Inoltre la giustificazione addotta dalla società appare poco credibile dal momento che la domanda con allegata la documentazione tecnica è stata presentata il 30 dicembre 2010 quando, secondo la tesi dell’appellante, la modifica dei collegamenti elettrici era già avvenuta. Ed allora non si spiega per quale ragione sia stata allegata una fotografia che dava atto di una precedente modalità di collegamento elettrico.

Manca in conclusione la prova dell’elemento essenziale per poter accedere ai benefici previsti dalla legge e cioè la conclusione dei lavori di realizzazione dell’impianto alla data del 31 dicembre 2010.

6.2. Il secondo motivo ribadisce la censura esposta in primo grado circa la ipotizzata incompetenza del GSE a compiere una verifica di natura edilizia.

L’obiezione non coglie nel segno in quanto il provvedimento del GSE non compie alcuna valutazione sull’osservanza dei presupposti per ottenere il titolo edilizio né tanto meno contesta l’operato del Comune circa la piena legittimità del titolo medesimo. Al contrario, dando atto della mancata risposta ad una richiesta in sede istruttoria del GSE da parte del Comune, il Gestore è stato indotto a ritenere che l’impianto fosse correttamente autorizzato.

Il provvedimento si è limitato a riscontrare se esistesse una prova esauriente della conclusione dei lavori alla data del 31 dicembre 2010, termine che costituisce un elemento essenziale per accedere ai benefici e che, invece, non ha alcun rilievo sul piano edilizio.

6.3. Il terzo motivo ripropone una doglianza che viene sempre avanzata in questo genere di contenziosi e cioè l’assenza dei requisiti per emanare un provvedimento in autotutela quando si procede ad un controllo a distanza di anni.

Sul punto sarà sufficiente richiamare la sentenza 18/2020 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato che ha affermato: “ la decadenza, intesa quale vicenda pubblicistica estintiva, ex tunc (o in alcuni casi ex nunc), di una posizione giuridica di vantaggio (c.d. beneficio), è istituto che, pur presentando tratti comuni col più ampio genus dell’autotutela, ne deve essere opportunamente differenziato, caratterizzandosi specificatamente:

a) per l’espressa e specifica previsione, da parte della legge, non sussistendo, in materia di decadenza, una norma generale quale quelle prevista dall’art. 21 nonies della legge 241/90 che ne disciplini presupposti, condizioni ed effetti;

b) per la tipologia del vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto;

c) per il carattere vincolato del potere, una volta accertato il ricorrere dei presupposti; ”.

Infatti il fondamento giuridico del potere esercitato dal GSE è l’art. 42 d.lgs. 28/2011che assegna al gestore un potere tecnico–accertativo, permanente e doveroso, volto a garantire la corretta

erogazione delle risorse pubbliche.

Infine la modifica intervenuta con l’art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020 non è applicabile ratione temporis ai procedimenti di verifica avviati prima della sua entrata in vigore non avendo natura retroattiva.

Le medesime considerazioni possono svolgersi anche in relazione al primo ricorso per motivi aggiunti dal momento che il riesame richiesto alla luce della nuova normativa non era stato ancora posto in essere dal GSE ed il giudice non può anticipare valutazione su poteri non ancora esercitati come prevede l’art. 34, comma 2, c.p.a.

7. Le spese possono essere compensate tenendo conto del lungo tempo trascorso rispetto all’attivazione dell’impianto per esercitare il controllo che ha aggravato le conseguenze economiche della decadenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LI CA BE, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

GO De RL, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GO De RL	LI CA BE

IL SEGRETARIO