Pubblicato il 08/07/2025

N. 05923/2025REG.PROV.COLL.

N. 08890/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8890 del 2022, proposto da
CO S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Luca Prati, Elisabetta Scotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

Provincia di Brescia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Magda Poli, Raffaella Rizzardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Magda Poli in Roma, via Sistina, n. 42.

nei confronti

Comune di Montichiari, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Gabriele Pafundi, Emanuele Ratto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Gabriele Pafundi in Roma, viale Giulio Cesare 14/A;
Comune di Ghedi, Nuova Beton S.r.l. in Liquidazione, TR S.r.l., Tecnoinerti S.r.l., Kalos per il Territorio S.r.l., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima) n. 780 del 2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Brescia e del Comune di Montichiari;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 marzo 2025 il Cons. Maurizio Santise e uditi per le parti gli avvocati viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Come emerge dalla descrizione in fatto contenuta nella sentenza di primo grado e non contestata dalle parti del presente giudizio, la società Nuova Beton S.r.l. (ora in liquidazione) era stata autorizzata con provvedimento della Provincia di Brescia n. 4697 del 7.07.2015 all’esercizio delle operazioni di recupero (R5) di rifiuti non pericolosi costituiti da terre e rocce – CER 170504 – da svolgersi nella cd. “Cava Inferno” in Comune di Ghedi. Il materiale risultante dalle predette operazioni diveniva “end of waste” ed era commercializzabile.

Il materiale così prodotto veniva venduto dalla società Nuova Beton S.r.l. alla società CO S.r.l., la quale, a sua volta, ne vendeva 50.000 t. alla società TR S.r.l., ma quest’ultima, tuttavia, non adempiva integralmente all’obbligo negoziale di asportare il materiale acquistato.

La società CO S.r.l. decideva allora di trasportare il materiale residuo nel Comune di Montichiari, ma quest’ultimo vietava il trasferimento del materiale: pertanto, presso la “Cava Inferno” in Comune di Ghedi restavano, una volta scaduta l’autorizzazione di Nuova Beton S.r.l., 4.000 tonnellate di materiale.

2. Alla scadenza dell’autorizzazione (23 agosto 2020) la Provincia accertava il superamento da parte della società Nuova Beton S.r.l del quantitativo massimo di rifiuti da trattare e che questo materiale permaneva nella cava in maniera da costituire la rampa di accesso al fondo dello scavo.

Pertanto, riqualificato il materiale residuo quale rifiuto, l’Amministrazione provinciale, con nota del 15.10.2020, ordinava alla società Nuova Beton S.r.l. di concludere entro 20 giorni il ripristino dell’area conferendo a impianti autorizzati di gestione rifiuti il materiale argilloso ivi accumulato e di trasmettere nei successivi 5 giorni la documentazione attestante l’avvenuta asportazione del rifiuto.

3. A fronte della replica di Nuova Beton S.r.l. di non poter adempiere all’ordine di ripristino non avendo più la disponibilità del materiale in quanto alienato a terzi, la Provincia avviava, con nota del 24.11.2020, il procedimento di escussione della polizza fideiussoria stipulata a garanzia dell’adempimento degli obblighi (segnatamente, quelli ripristinatori) connessi all’esercizio dell’attività di recupero autorizzata.

4. Con ricorso rubricato al n. 762/2020 di R.G. la società Nuova Beton S.r.l. ha impugnato innanzi al T.a.r., sia la nota provinciale del 15.10.2020, sia la nota del 24.11.2020 di avvio del procedimento di escussione della polizza fideiussoria, chiedendone conseguentemente l’annullamento, oltre al

risarcimento del danno.

5. A sua volta la società CO S.r.l. con ricorso rubricato al n. 277/2021 R.G. ha impugnato innanzi al T.a.r., oltre agli atti già impugnati dalla dante causa Nuova Beton S.r.l., anche la nota n. 57691 dell’8.04.2021, con la quale la Provincia ribadiva la natura di rifiuto del materiale depositato nella “Cava Inferno” di Ghedi. La ricorrente CO S.r.l. ha chiesto l’annullamento degli atti impugnati e il risarcimento del danno.

Il T.a.r. Lombardia, sez. st. Brescia, con sentenza n. 780 del 2022, ha respinto i ricorsi, previa riunione degli stessi.

6. CO s.r.l. ha impugnato la predetta sentenza, chiedendo il risarcimento del danno e deducendo i seguenti motivi di appello:

I. Mancato accoglimento del primo e del secondo motivo di ricorso - Violazione e falsa applicazione dell’art. 184-ter del D.lgs. 152/2006 e dell’art. 6 della Direttiva n. 2008/98/CE - Violazione e falsa applicazione dell’art. 183, comma 1, lett. a) del D.lgs. 152/2006 e dell’art. 3 della Direttiva 2008/98/CE – Violazione dell’art. 179 del D. Lgs. 152/2006 e dei principi dell’economia circolare espressi nella Direttiva 2008/98/CE così come modificata dalla Direttiva 2018/851/UE ;

II. Violazione e falsa applicazione, sotto distinto profilo, dell’art. 184-ter del D.lgs. 152/2006 e dell’art. 6 della Direttiva n. 2008/98/CE - Violazione e falsa applicazione dell’art. 183, comma 1, lett. a) del D.lgs. 152/2006 e dell’art. 3 della Direttiva 2008/98/CE – Violazione e falsa applicazione dell’art. 208 del D. lgs. 152/2006 .

La Provincia di Brescia e il Comune di Montichiari si sono costituiti regolarmente in giudizio, contestando l’avverso appello e chiedendone il rigetto.

6. Con ordinanza collegiale n. 754 del 2025 il Collegio ha disposto l’acquisizione dei certificati di analisi allegati al contratto stipulato il 2 luglio 2019 tra la società appellante, la TR s.r.l. e la Tecnoinerti s.r.l. aventi ad oggetto la cessione del materiale oggetto di causa (argilla). La società appellante, in data 11 febbraio 2025, ha depositato i documenti richiesti.

Alla pubblica udienza del 27 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Tanto premesso in punto di fatto l’appello è parzialmente fondato nei limiti di seguito specificati.

Il T.a.r. ha respinto i ricorsi di primo grado, ritenendo il materiale prodotto dalla società Nuova Beton S.r.l. da qualificare come rifiuto e non come materiale rientrante nella tipologia “end of waste”.

In particolare, il T.a.r. ha evidenziato che “dalla documentazione in atti non emerge affatto quale sarà la destinazione finale del materiale argilloso depositato all’interno di “Cava

Inferno”. Inoltre, “In un’ottica di abbattimento della quantità di rifiuti prodotti e di incentivazione

dell’economia circolare, non basta, ai fini della cessazione della qualifica di rifiuto, che il materiale sia venduto a terzi e da questi ad altri e così via, ma è necessario che, eventualmente anche dopo passaggi intermedi, il materiale sia concretamente utilizzato”.

Secondo parte appellante, dagli atti di causa è, invece, emerso la specifica dimostrazione dell’impiego dell’argilla nei processi produttivi relativi all’impermeabilizzazione di discariche e opere di bonifica, tanto che il materiale era già stato ceduto a un operatore professionale quale è appunto TR.

8. Rileva il Collegio che affinché un materiale possa essere qualificato come « end of waste », anziché come rifiuto, ai sensi dell'art. 184 ter d.lgs. n. 152 del 2006, è necessario che soddisfi contemporaneamente le seguenti condizioni: a) che esso sia destinato a essere utilizzato per scopi specifici; b) che esista un mercato o una domanda per tale sostanza od oggetto; c) che soddisfi i requisiti tecnici per gli scopi specifici e rispetti la normativa e gli standard esistenti applicabili ai prodotti; d) che l'utilizzo di detto materiale non abbia impatti negativi sull'ambiente o sulla salute umana.

8.1. Diversamente da quanto evidenziato dal T.a.r., il requisito della certezza dell’utilizzo del materiale può dirsi integrato, perché agli atti del giudizio di primo grado è allegato un contratto stipulato tra la società appellante e la TR s.r.l. e la Tecnoinerti s.r.l. con cui la prima società ha venduto alle altre due società in parti uguali circa 100.000 tonnellate di argilla da utilizzare secondo i certificati di analisi allegati al contratto medesimo.

Da tale contratto emerge quindi per tabulas che il materiale è destinato al riutilizzo e non può di certo essere considerato come rifiuto che presuppone la volontà di disfarsi dello stesso.

Nel citato contratto si dà espressamente atto che il materiale è posto in vendita perché non riveste più la qualifica di rifiuto e le società acquirenti si sono impegnate a corrispondere la somma di € 5,00 alla tonnellata oltre I.v.a. Inoltre, al punto 4 delle premesse, viene specificato espressamente che: AR è intenzionata a vendere alla AT e alla TECNOINERTI il sopra indicato quantitativo di argilla, le quali intendono acquistarla in parti uguali (50% ciascuna) per

l’allestimento delle rispettive discariche.”.

Ne consegue, pertanto, che l’argilla oggetto del presente contratto non può essere considerata rifiuto perché è stata espressamente venduta per essere riutilizzata per l’allestimento delle discariche.

Gli enti resistenti, peraltro, si sono limitati semplicemente a contestare tale dato, senza, tuttavia, fornire adeguate indicazione sul non riutilizzo del materiale argilloso.

8.2. Sul tema del rifiuto recuperato e non immediatamente utilizzato si è anche espressa SN (Sistema nazionale protezione dell’ambiente) con le linee guida n. 23 del 2020 per l’applicazione della disciplina “End of Waste” di cui all’art. 184-ter comma 3-ter del d.lgs. n.152/2006, da cui si desume che (cfr., pag. 38) «Un prodotto che soddisfa i criteri di qualità, ma non trova una destinazione finale (domanda o mercato) è uno scenario che va verificato tenendo in considerazione l’eventuale degradazione e perdita delle caratteristiche di prodotto. L’elemento che deve essere verificato è, quindi, il tempo di conservazione del "prodotto" presso l’impianto dopo che il processo di recupero/riciclaggio è dichiarato concluso e il materiale viene certificato come prodotto dal produttore (gestore dell’impianto)».

Questo Consiglio di Stato, nella sentenza 24 febbraio 2022 n. 1336, ha poi richiamato (nella materia del sottoprodotto, affine a quella dell’EoW) la circolare del Ministero dell’Ambiente 30.5.2017, n.

7619, che ha precisato come «la certezza dell'utilizzo possa venire dimostrata tramite indici rivelatori che – soprattutto in concorso tra loro – siano in grado rendere affidabile una valutazione prognostica circa il prodursi di un evento futuro, consistente nel successivo utilizzo.

Del resto, lo stesso art. 184 ter, d.lgs. n. 152/2006, richiede come requisito che il materiale interessato “sia destinato a essere utilizzato per scopi specifici” e non che sia immediatamente utilizzato per scopi specifici.

8.3. Nel caso di specie l’argilla è stata venduta per un importo rilevante, in quanto destinata ad essere riutilizzata secondo l’uso indicato nei certificati di analisi, acquisiti nel presente giudizio in seguito all’ordinanza istruttoria n. 817 del 2025, allegati al predetto contratto di vendita (impiego dell’argilla nei processi produttivi relativi all’impermeabilizzazione di discariche e opere di bonifica).

Peraltro dai certificati di analisi è emerso che il materiale ceduto è argilla naturale compatibile per le sue caratteristiche tecniche per lo scopo per il quale era stata venduta da CO a TR e Tecnoinerti nel 2019, ovvero allestire le discariche gestite da queste ultime.

Inoltre, come già precisato, la stessa Provincia di Brescia, nella memoria depositata il 24 febbraio 2025, si è limitata a contestare l’appello solo in relazione al secondo motivo di appello, ma non anche con riguardo al riutilizzo del materiale. Anche il Comune si è limitato semplicemente a replicare genericamente che non è provata la destinazione del materiale, senza, tuttavia, efficacemente contestate le argomentazioni dell’appellante.

8.4. Parimenti non fondata è la contestazione del Comune articolata solo nella memoria di replica secondo cui non sarebbe stata effettuata un’operazione di recupero, circostanza dedotta solo genericamente nel presente giudizio e mai contestata dal Comune nei provvedimenti emessi nei confronti dell’appellante (come ad esempio in relazione all’ordinanza n. 41/2022 impugnata innanzi al T.a.r. Lombardia, sez. st. Brescia, con ricorso n. 352 del 2022 R.G., oggetto del giudizio di appello n. 8889 del 2022 R.G.)

9. Fondato è anche il secondo motivo di appello, con cui parte appellante contesta la sentenza del T.a.r. nella parte in cui ha qualificato il materiale in contestazione come rifiuto perché, comunque, la Nuova Beton s.r.l. avrebbe violato le prescrizioni contenute nell’autorizzazione, sia da un punto di vista temporale che quantitativo.

9.1. Per quanto riguarda la violazione delle prescrizioni dell’autorizzazione sotto il profilo temporale, va subito precisato che non può essere condiviso il ragionamento del giudice di primo grado che ha ritenuto il materiale in questione da qualificare come rifiuto in caso di violazione delle prescrizioni contenute nelle autorizzazioni, in quanto la qualifica o meno di rifiuto dipende da valutazioni di ordine sostanziale e non dalla circostanza che siano state violate le prescrizioni contenute in un’autorizzazione.

Inoltre, come chiarito dall’appellante e non efficacemente contestato dagli enti resistenti, al momento della scadenza dell’autorizzazione non era stato ancora effettuato il ripristino dell’area di cava, mentre le attività di recupero erano già cessate da tempo e concluse nella vigenza dell’autorizzazione n. 4697 del 07/07/2015 che è scaduta il 07/07/2020; a tale data il materiale di cui è causa era già stato interamente prodotto e ceduto alla società appellante, che lo aveva già rivenduto a TR (nel 2019) per essere impiegato nel ciclo produttivo di quest’ultima.

9.2. Per quanto invece riguarda i limiti quantitativi autorizzati va evidenziato, in punto di fatto, che secondo quanto affermato dalla Provincia, e riscontrato da ARPA con nota n. 124612 del 27/08/2020, il quantitativo di argilla recuperata mediante controllo visivo fosse pari a circa 159.000 tonnellate, ovvero superiore a quello autorizzato per sole 6.000 tonnellate.

Va, peraltro, condivisa la doglianza di parte appellante, secondo cui il ridotto superamento dei limiti quantitativi del materiale oggetto di autorizzazione non può comportare in ogni caso la qualificazione di rifiuto di tutto il materiale interessato.

Ne consegue che l’appello è fondato e, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado va accolto con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati.

10. L’accoglimento dei primi due motivi di appello, che conducono alla possibilità di commercializzare il materiale argilloso da parte dell’appellante, comporta la reiezione del terzo motivo di appello con cui quest’ultima ha chiesto il risarcimento del danno, per essere proprietaria “di un materiale, già oggetto di accordi commerciali con terzi, che è stato impropriamente classificato come “rifiuto”, senza che CO sia soggetto autorizzato alla gestione di sostanze aventi tale natura”.

La possibilità di commercializzare l’argilla comporta l’esclusione del danno paventato da parte appellante.

10.1. Inoltre, nessun danno all’immagine è stato provato, così come nessun danno è stato provato in relazione ai costi sostenuti per smaltire il materiale residuo, anche per quanto appena evidenziato al punto 10.

Peraltro, parte appellante, nella memoria di replica depositata in data 24 ottobre 2024, non ha efficacemente replicato in relazione alle contestazioni sollevate nelle memorie, presentate ai sensi dell’art. 73 c.p.a., dagli enti resistenti che hanno stigmatizzato la circostanza che parte appellante non ha fornito alcuna prova del danno patito.

La domanda risarcitoria va respinta.

Le ragioni che hanno condotto alla presente decisione giustificano la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, in riforma della sentenza di primo grado, accoglie il ricorso di primo grado n. 277/2021 R.G e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati in primo grado.

Respinge la domanda risarcitoria.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Maurizio Santise, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Maurizio Santise	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO