Pubblicato il 29/04/2025

N. 03627/2025REG.PROV.COLL.

N. 07122/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7122 del 2023, proposto dal Comune di Torre San Patrizio, in persona del Sindaco pro tempore rappresentato e difeso dall'avvocato Fabio Pierdominici, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;

contro

la Provincia di Fermo, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Leonardo Filippucci, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;
la società SAM S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonella Storoni e Giovanni Corbyons, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;
il Servizio Sportello Unico Attività Produttive - NO SI, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. Marche, sez. I, 18 marzo 2023 n.180, che ha respinto i ricorsi riuniti nn. 556/2020 e 26/2022 R.G. proposti dal Comune di Torre San Patrizio per l’annullamento dei seguenti atti e provvedimenti, concernenti la discarica di rifiuti non pericolosi gestita dalla SAM S.r.l. e situata in Comune di Torre San Patrizio, località San Pietro:

(ricorso n.556/2020 R.G.)

a) del provvedimento 1° settembre 2020 n.1123, conosciuto il giorno stesso, con cui il SUAP NO SI ha disposto l’aggiornamento dell’autorizzazione integrata ambientale – AIA ad essa relativa;

degli atti presupposti, e in particolare:

b) della determinazione 20 agosto 2020 n.508, conosciuta il 1° settembre 2020, del Settore ambiente della Provincia di Fermo;

(ricorso n.26/2022 R.G.)

c) del provvedimento 18 novembre 2021 n.1453, conosciuto il giorno stesso, con cui il SUAP NO ha disposto il rinnovo dell’AIA suddetta;

degli atti presupposti, e in particolare:

d) della determinazione 15 ottobre 2021 n.707, conosciuta il 18 novembre 2021, del Settore ambiente della Provincia di Fermo;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

visti gli atti tutti di causa;

udito il relatore dott. Riccardo Carpino alla pubblica udienza del giorno 3 aprile 2025;

uditi, altresì, i difensori delle parti;

ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.La questione controversa riguarda i seguenti provvedimenti:

-provvedimento n. 1123 del 1° settembre 2020 del SUAP NO SI che ha autorizzato l’aggiornamento per modifica non sostanziale, ai sensi dell’art. 29 - novies del d.lgs. n. 152/2006, dell’Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA) di cui è titolare la società SAM s.r.l. per la gestione della discarica per rifiuti non pericolosi sita nel Comune di Torre San Patrizio;

- provvedimento n. 1453 del 18 novembre 2021, con cui il medesimo SUAP ha disposto il rinnovo dell’AIA in favore della predetta società.

Avverso detti provvedimenti ha proposto ricorso il Comune appellante innanzi al Tribunale amministrativo per le Marche, sezione prima che lo ha respinto con la sentenza oggetto del presente appello.

2. In particolare il giudice di primo grado ha rilevato, quanto al provvedimento n. 1123 del 1° settembre 2020, relativo all’aggiornamento per modifica non sostanziale che:

-è condivisibile la valutazione della Provincia di Fermo circa la natura non sostanziale della modifica in questione;

- è inammissibile il motivo avanzato in primo grado dall’odierno appellante relativo all’esistenza di ragioni ostative al rilascio a SAM s.r.l. delle autorizzazioni per la gestione della discarica per le quali è stata interessata l’Anac con un apposito esposto, ragioni che impedirebbero in via pregiudiziale la prosecuzione di tale gestione; secondo la decisione qui appellata si tratta di censure comunque tardive, essendo esse volte a contestare l’illegittimità di provvedimenti pregressi i cui effetti si sono ormai consolidati

2.1 Il giudice di primo grado poi, quanto al provvedimento n. 1453 del 18 novembre 2021, con cui il medesimo SUAP ha disposto il rinnovo dell’AIA ha rilevato che la censura sulla violazione della disciplina sulle distanze è infondata in quanto il Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti approvato con delibera del Consiglio regionale n. 128 del 14 aprile 2015 (PRGR 2015) esclude l’applicabilità dei criteri localizzativi individuati nel Piano per gli impianti già in essere; detto piano stabilisce che “per gli impianti esistenti, nell’ambito dei procedimenti di rinnovo dell’autorizzazione (e/o di richiesta di ampliamento sotto soglia), tali criteri dovranno comunque essere considerati al fine di impartire le prescrizioni necessarie a mitigare o compensare eventuali criticità”.

Rileva il T.a.r. che, nel caso in questione, il rinnovo dell’AIA non ha comportato alcun aumento delle volumetrie precedentemente autorizzate e nessuna modifica sostanziale per cui non si pone il problema di rispetto delle distanze minime dai centri abitati; la distanza ha formato oggetto dei procedimenti di rilascio della originaria AIA del 2010 e dell’ampliamento autorizzato nel 2016, atti che non sono stati impugnati ed i cui effetti sono oramai consolidati.

Quanto poi alle immissioni odorigene, in relazione alle quali l’appellante ritiene vi sia stata la violazione dell’allegato VII alla parte seconda (punto 5) del d.lgs. n. 152/2006, la decisione di primo grado rileva che la questione dell’impatto odorigeno è stata attentamente valutata dagli enti coinvolti stante comunque che il Comune di Torre San Patrizio, nel corso del procedimento autorizzatorio non ha mai sollevato detta problematica.

3. Viene proposto ora appello per i seguenti motivi:

I. Violazione di legge (artt. 29- octies e 29- novies d.lgs. 152/2006, d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163, d.lgs. 50/2016, art. 34 comma 21 del d.l. 179/2012), eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, erronea supposizione dei presupposti di fatto, falsa rappresentazione della realtà.

II. Violazione delle prescrizioni del PRGR Marche in materia di distanza dai centri abitati, eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, erronea supposizione dei presupposti di fatto, falsa rappresentazione della realtà.

3.1 Con il primo motivo l’appellante ritiene che sussistano ragioni relative alla legittimazione di SAM s.r.l. per la gestione dell’impianto di discarica che impedirebbero il rilascio dei provvedimenti autorizzatori.

A tal riguardo rileva:

-gli artt. 15 e 15 - bis della Direttiva 96/61/CE, da cui deriva il d.lgs. 152/2006 obbligherebbe gli Stati membri a istituire forme procedimentali e poi giudiziali che assicurino il vaglio di ogni questione attinente alla “legittimità sostanziale o procedurale” delle relative decisioni;

- l’art. 34, comma 21, d.l. 179/2012, disciplina la cessazione automatica degli affidamenti non conformi “ai requisiti previsti dalla normativa europea”;

- la Provincia avrebbe dovuto verificare la legittimazione della SAM s.r.l. quale legittimo gestore in forza di un atto della Provincia stessa, ossia la Determina n. 1105 del 30-09-2010 avente ad oggetto la voltura dell’autorizzazione integrata ambientale dal Comune alla citata SAM.

Inoltre rileva una serie di vizi relativi alla costituzione della società appellata già analogamente rilevati in altro contenzioso (R.G.202307123) all’esame del Collegio nell’odierna udienza.

In particolare ritiene che:

-l’originario affidamento della gestione dell’impianto di discarica de quo è stato posto in essere in violazione del principio della gara a doppio oggetto (di cui a Corte Giustizia UE sez. III 15 ottobre 2009, C-196/08, Acoset), atteso che successivamente sarebbero stati introdotti nuovi affidamenti originariamente non previsti, quali la “realizzazione e gestione di impianti tecnologici rientranti nel settore ecologico-ambientale ed in particolare di un impianto di compostaggio” e poi ancora la “realizzazione e gestione di un impianto di smaltimento e abbancamento rifiuti”;

- l’affidamento ha violato il principio euro unitario il quale richiede che la specificazione e la delimitazione del bando di gara attengano all’oggetto dei servizi ed alla tempistica dell’affidamento atteso che nel bando di gara in parola si era stabilita una durata di anni sette prevedendo successivamente rinnovi per anni quindici o trenta e oltre;

- nei contratti d’affidamento sarebbero state aggiunte delle clausole che determinerebbero una ampia discrezionalità della società affidataria nell’ an e nel quomodo dell’adempimento, potendosi la stessa estendere ad altre attività;

- a seguito dell’alienazione delle quote comunali, la società appellata avrebbe perso i requisiti originari di società a capitale misto pubblico-privato ritenendo violato il principio fondamentale del diritto dei contratti pubblici, anch’esso d’origine eurounitaria, della cd. “continuità̀ dei requisiti” richiamando in tal senso giurisprudenza riferita alle gare di appalto; da ciò l’appellante ne fa derivare la non conformità dell’affidamento, e la sua caducazione (ritenuta automatica sulla scorta della giurisprudenza richiamata) ai sensi e per gli effetti dell’art. 34, comma 21, d.l. 179/2012 giacché si tratterebbe di affidamento non conformi.

Sulla scorta di queste motivazioni, facendo rinvio in più parti agli atti presentati in primo grado, rileva che:

-la SAM. s.r.l. illegittimamente gestisce l’impianto di discarica e l’affidamento sarebbe pure illegittimo;

-l’aggiornamento e rinnovo AIA. sarebbe illegittimo essendo venuta meno la “continuità dei requisiti” a seguito della vendita delle azioni da parte del Comune;

-sarebbe illegittima la gestione in considerazione del disposto dell’art. 34, comma 21, d.l. 179/2012 che avrebbe disposto la cessazione automatica degli affidamenti non conformi;

-sarebbe illegittima la voltura dell’AIA oggi rinnovata, dal Comune alla SAM s.r.l.;

-vi sarebbe la prova documentale che la SAM s.r.l. ivi abbia agito in vietato regime di sub-appalto.

3.2 Si sono costituiti la Provincia di Fermo e S.A.M. s.r.l.

In sede di costituzione la SAM s.r.l. ripropone una serie di eccezioni di inammissibilità già proposte in primo grado; al riguardo se ne prescinde dall’esame attesa l’infondatezza nel merito del ricorso.

3.2.1 Quanto al merito, il primo motivo è inammissibile in quanto generico atteso che non censura capi della sentenza ma si limita a riproporre le censure di primo grado operando un altrettanto inammissibile rinvio agli atti in quella sede proposti.

3.2.2 In ogni caso il primo motivo è infondato anche nel merito.

Preliminarmente va rilevato che molte delle questioni evidenziate riguardano atti che hanno consentito l’apertura e la gestione della discarica e che sono ormai consolidati e divenuti inoppugnabili.

Quanto alla voltura del titolo autorizzatorio all’esercizio della discarica, va rilevato che la Provincia ai fini del rilascio del provvedimento n. 1123 del 1° settembre 2020 del SUAP NO SI (che ha autorizzato l’aggiornamento per modifica non sostanziale) qui impugnato ha necessariamente preso atto della documentazione allegata dal Comune, come evidenziato dalla Provincia medesima nella memoria depositata agli atti di causa il 28 febbraio 2025. Detta documentazione comprendeva la Deliberazione di Giunta Comunale n. 68 del 27 agosto 2010 con la quale si autorizzava la volturazione dell’AIA in favore della società concessionaria; e ciò in attuazione del contratto di servizio rep. n. 520 del 14 ottobre 2009 con cui veniva affidata alla SAM s.r.l. la realizzazione e gestione degli impianti tecnologici ed in particolare l’impianto di smaltimento ed abbancamento dei rifiuti.

3.2.2 Va ancora detto che la qualifica di gestore, cui pure si riferisce l’appellante Comune, non è stata smentita dal Comune medesimo che con D.G.C. n. 72 del 20 novembre 2014, nel rilasciare parere favorevole al progetto di ampliamento, ha ritenuto “che dagli atti ed accordi stipulati con la SAM s.r.l., per il Comune di Torre San Patrizio risulti doveroso consentire l’esercizio dell’attività di discarica, nei limiti delle previsioni urbanistiche e progettuali, nel rispetto – comunque – delle autorizzazioni e dei pareri degli organi deputati al rilascio delle autorizzazioni, al momento della provincia di Fermo”.

3.2.3 Inoltre come è ovvio non rientrava comunque nelle competenze della Provincia sindacare l’affidamento del servizio di gestione dei rifiuti operato da un altro ente come invece opina l’appellante.

Infatti le direttive europee richiamate dall’appellante - dalle quali origina il d.lgs. 152/2006 - hanno una mera finalità ambientale; l’onere che l’appellante intende porre alla Provincia di verifica della legittimità dell’affidamento avrebbe dovuto essere assolto primariamente, se non esclusivamente, dal Comune.

In ogni caso in ordine alle diverse censure evidenziate dall’appellante si rileva quanto segue:

- così come evidenziato in altro giudizio (RG 202307123) non sussiste una forza caducante dell’affidamento conseguente alla sopravvenuta alienazione delle quote sociali a cura del Comune; nello specifico l’appellante ritiene che detta alienazione avrebbe fatto perdere i requisiti di un affidamento conforme alla disciplina comunitaria per cui sarebbe caducato automaticamente ex art 34, comma 21, d.l. 18 ottobre 2012, n. 179 conv in l. 17 dicembre 2012, n. 221 il quale dispone:

Gli affidamenti in essere alla data di entrata in vigore del presente decreto non conformi ai requisiti previsti dalla normativa europea devono essere adeguati entro il termine del 31 dicembre 2013 pubblicando, entro la stessa data, la relazione prevista al comma 20. Per gli affidamenti in cui non è prevista una data di scadenza gli enti competenti provvedono contestualmente ad inserire nel contratto di servizio o negli altri atti che regolano il rapporto un termine di scadenza dell'affidamento. Il mancato adempimento degli obblighi previsti nel presente comma determina la cessazione dell'affidamento alla data del 31 dicembre 2013.

Al riguardo va rilevato che:

- l’eventuale cessazione ope legis al 31 dicembre 2013 infatti avrebbe dovuto imporre all’ente l’indizione di una nuova procedura di gara coinvolgendo l’intera raccolta dei rifiuti; evenienza di cui non vi è traccia;

- il comma 21 dell’art. 34 d.l.179/ 2012 deve essere letto unitariamente con il comma 20 della medesima il quale disponeva che:

20. Per i servizi pubblici locali di rilevanza economica, al fine di assicurare il rispetto della disciplina europea, la parità tra gli operatori, l'economicità della gestione e di garantire adeguata informazione alla collettività di riferimento, l'affidamento del servizio è effettuato sulla base di apposita relazione, pubblicata sul sito internet dell'ente affidante, che dà conto delle ragioni e della sussistenza dei requisiti previsti dall'ordinamento europeo per la forma di affidamento prescelta e che definisce i contenuti specifici degli obblighi di servizio pubblico e servizio universale, indicando le compensazioni economiche se previste.

Detta disposizione va collocata temporalmente a seguito della sentenza della Corte cost., 20 luglio 2012, n. 199) che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 4 del d.l. 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, che è intervenuto dopo l’abrogazione dell’art. 23-bis d.l. 112/2008 (a seguito del referendum abrogativo) e di molte disposizioni del regolamento attuativo, d.P.R. n. 168 del 2010.

Il contesto normativo, a quell’epoca, quindi era quello del semplice operare della normative europee per cui i servizi pubblici locali di rilevanza economica potevano essere gestiti indifferentemente mediante il mercato - gara ad evidenza pubblica - ovvero attraverso il c.d. partenariato pubblico-privato - società mista con “gara a doppio oggetto” - ovvero attraverso l’affidamento diretto, in house , senza previa gara, ad un soggetto che sostituisce l’ente ed è un diretto strumento operativo ( cfr . Consiglio di Stato, sez. V, 10 settembre 2014, n. 4599) .

Era quindi carente una disciplina nazionale che, con il citato comma 20, era intervenuta introducendo l’obbligo della relazione sulle ragioni e della sussistenza dei requisiti previsti dall'ordinamento europeo per la forma di affidamento prescelta e che definisce i contenuti specifici degli obblighi di servizio pubblico e servizio universale; ed il comma 21 si poneva quindi come una norma di chiusura - in quel momento storico- proprio con il fine di regolarizzare gli affidamenti degli enti locali così come aveva fatto precedentemente il richiamato art. 23 bis , comma 8, lett. e) d.l. 112/2008 (poi abrogato a seguito del referendum ) che aveva previsto la cessazione dell’efficacia delle gestioni non conformi.

Da tutto ciò ne consegue che non è condivisibile la lettura atomistica del richiamato art 34, comma 21, d.l.179/2012 che ne fornisce l’appellante non risultando applicabile alla fattispecie in esame tout court .

4. Con il secondo motivo (rubricato Violazione delle prescrizioni del PRGR Marche in materia di distanza dai centri abitati, eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, erronea supposizione dei presupposti di fatto, falsa rappresentazione della realtà) l’appellante ritiene che sulla base del Piano Regionale di Gestione dei Rifiuti (PRGR Marche 2015) nella fattispecie vi sia una violazione delle distanze dell’impianto dal centro abitato; ciò sul presupposto che siano intervenute modifiche sostanziali.

4.1 In particolare sostiene che vi sia differenza nelle quantità trattate tra l’originaria autorizzazione nella determinazione dirigenziale provinciale n. 952/GEN – 68/SET del 25 agosto 2010 e il suo rinnovo disposto con l’impugnato titolo unico n. 1453 del 18 novembre 2021, qui impugnato; nella prima autorizzazione sarebbe stata autorizzata la coltivazione della discarica per un volume «pari a circa 56 tonnellate/giorno», mentre nel titolo 1453, ora impugnato, sarebbe prevista una quantità giornaliera massima di 260 tonnellate (con un aumento di circa il 500%) ed un volume in ampliamento dimensionale di mc. 388.824 rispetto agli originari mc. 119.644 (aumento di circa il 300%).

Da ciò ne conseguirebbe l’inapplicabilità del par. 12.4 del PRGR nella parte in cui fa riferimento alla necessità di nuove prescrizioni necessarie in caso di modifiche sotto-soglia.

4.2 Il secondo motivo è inammissibile e comunque infondato.

È inammissibile nella parte in cui l’appellante continua a fare riferimento agli atti di primo grado mentre le eventuali censure devono essere contenute negli atti di appello a garanzia del contraddittorio e del corretto esercizio del diritto alla difesa e della trasparenza dei motivi addotti a beneficio delle parti nel giudizio.

Quanto al merito, il paragrafo 12.4 prevede che i criteri ivi previsti si applicano ai “nuovi impianti” nonché alle “modifiche sostanziali” e agli “ampliamenti” degli impianti esistenti, precisando che “ sono da ritenersi modifica sostanziale o ampliamento le modifiche per cui si verifichi almeno una delle seguenti condizioni:

-modifica delle tipologie di attività di gestione dei rifiuti;

-incremento di dimensione, inteso sia come aumento in termini di superficie che prevede, quindi, ulteriore consumo di suolo, sia in termini di aumento volumetrico, superiore al 30% di quelle che caratterizzano l’opera esistente; questa condizione deve tenere comunque conto dei disposti della l.r. 22/2011 art. 11;

-modifiche ad impianti di gestione rifiuti che comportino un aumento della potenzialità superiore al 30%.

Per ampliamento o modifica si considera anche il cumulo di interventi parziali ed effettuati in fasi successive nel progetto originario. [..]

Per gli impianti esistenti, nell’ambito dei procedimenti di rinnovo dell’autorizzazione (e/o di richiesta di ampliamento sotto-soglia), tali criteri dovranno comunque [essere] considerati al fine di impartire le prescrizioni necessarie a mitigare o compensare eventuali criticità.

I criteri localizzativi non si applicano ai procedimenti in corso alla data di entrata in vigore del piano, cioè a quei progetti o attività per i quali sia stata presentata istanza di autorizzazione alla realizzazione ed esercizio ovvero comunicazione di inizio attività”.

Al riguardo, in primo luogo, come rileva la Provincia in sede di memoria depositata il 28 febbraio 2025, rinviando alla documentazione agli atti di causa:

- i limiti di abbancamento giornaliero e di volume complessivo della discarica (260 t/g e 388.824 mc) erano, in realtà, già previsti nel progetto di ampliamento della discarica assentito dalla Provincia di Fermo con Determinazione Dirigenziale n. 813 del 10 agosto 2016 (cfr. doc. 9) per cui come già osservato dal Collegio di prime cure non sono aumentati nel 2021;

- la domanda di ampliamento della discarica fino a 388.824 mc è stata autorizzata con la D.D. 813/2016 ma l’istanza era stata presentata in data 7 aprile 2014, e quindi l’ampliamento al momento dell’entrata in vigore del PRGR era in corso di autorizzazione, secondo quanto previsto dall’ultimo cpv. del richiamato par. 12.4

- la richiamata determina 813/2016 che autorizza l’ampliamento è un atto ormai consolidato e non impugnato; il titolo unico 1453 qui impugnato è pertanto meramente riproduttivo delle quantità già autorizzate con la det. 813/2016.

Quindi si tratta di una modifica sotto soglia, così come definita dal par. 12.4 per la quale dovranno essere impartite le prescrizioni necessarie a mitigare o compensare eventuali criticità sulla base del penultimo cpv. della disposizione del PRGR richiamata.

Dette prescrizioni sono state individuate nel titolo unico 1453/20121 nella parte in cui si fa riferimento al p.2.8 della Determinazione dirigenziale n. 87 del 15/10/2021 disponendo che:

i rifiuti identificati con il codice EER a 4 cifre contenuti nella tabella sottostante, di cui i relativi codici a 6 cifre sono elencati nella tabella di cui al punto precedente, al fine di limitare il potenziale impatto odorigeno, sono ammessi in discarica con le relative accortezze ivi riportate: Tali rifiuti potrebbero dar luogo a momentanee emissioni odorigene sgradevoli. Essi potranno essere conferiti in quantità limitate per necessità legate alla

momentanea impossibilità di conferimento in impianti di recupero/trattamento.

In considerazione di quanto sin qui esposto l’appello è da respingere.

Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

Attesa la reiezione dell’appello le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura determinata in dispositivo, compatibile con i valori minimi previsti dal D.M. 14 agosto 2022 n.147 per una causa di valore indeterminato e di difficoltà media.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante Comune di Torre San Patrizio al pagamento, in favore della Provincia di Fermo e della SAM s.r.l., delle spese di giudizio, che liquida in complessivi €. 5.000,00 (euro cinquemila/00) per ciascuna parte, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

Riccardo Carpino, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Riccardo Carpino	Francesco Gambato Spisani

IL SEGRETARIO