Pubblicato il 26/03/2026

N. 02539/2026REG.PROV.COLL.

N. 09018/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9018 del 2024, proposto da RG Group s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato AN AL LL, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Zoppini, Antonio Pugliese e GI Vercillo, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Andrea Zoppini in Roma, piazza di Spagna n. 15;
Enea - Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile, non costituita in giudizio;

per la riforma,

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione quinta) n. 15682/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Gestore dei Servizi Energetici s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 marzo 2026 il cons. AN IP;

Uditi per le parti gli avvocati Paola Rapisarda per AN AL LL e GI Vercillo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il giudizio ha ad oggetto la richiesta di annullamento di tre provvedimenti GSE riguardanti il controllo operato, ai sensi dell’art. 14, comma 1, d.m. 28 dicembre 2012, sul progetto di efficientamento energetico presso lo stabilimento di RG Group s.p.a. di Verzuolo (CN).

1.1. In particolare quest’ultima società ha impugnato dinanzi al T.a.r. per il Lazio:

- il provvedimento del GSE del 4 aprile 2017, prot. GSEP20170029465, relativo al progetto di efficientamento energetico (codice 1305189015315R016), recante la sospensione del procedimento al fine di richiedere integrazioni documentali ed ulteriori osservazioni;

- il provvedimento del GSE del 7 giugno 2017, prot. GSEP20170045920, contenente la comunicazione di esito dell’attività di controllo, con conseguente esclusione delle addizionalità del primo intervento, ricalcolo dell’algoritmo del secondo intervento e revoca di 2919 TEE in eccesso (preceduto da preavviso di rigetto ex art. 10-bis, l. 241/1990);

- il provvedimento del GSE del 28 agosto 2017, prot. GSEP20170064573, con cui il GSE ha quantificato l'obbligo restitutorio derivante dall'eccesso di 2.919 TEE, determinandolo in € 335.188,77.

1.2. In punto di fatto, la società ricorrente esponeva al T.a.r. :

- di aver presentato al GSE, in data 23 dicembre 2013, una Proposta di Progetto e di Programma di Misura (di seguito PPPM) avente ad oggetto un intervento di risparmio energetico sulla macchina PM 8 presso il predetto stabilimento di Verzuolo (CN);

- che l’oggetto della PPPM riguardava due specifici interventi: (i) il primo, relativo all’aumento della carica minerale nell’impasto della carta, generando così un risparmio energetico dovuto alla diminuzione del contenuto d’acqua nel foglio di carta, sì da renderne più rapida (e meno energivora) la necessaria asciugatura; (ii) il secondo, relativo alla sostituzione dello scambiatore aria-aria con un nuovo scambiatore maggiormente efficiente, con conseguente diminuzione dei consumi di vapore.

- che la procedura relativa alla suddetta PPPM veniva regolarmente recepita dal GSE;

- che in data 23 gennaio 2015 RG presentava al GSE la (prima) Richiesta di Verifica e Certificazione a Consuntivo (RVC) relativa all’anno di rendicontazione 2014 e, con provvedimento del GSE del 27 aprile 2015, tale istanza veniva accolta;

- che: (i) con provvedimento del 12 luglio 2016, il GSE comunicava alla società di aver avviato un procedimento di controllo; (ii) con provvedimento in data 4 aprile 2017, il GSE sospendeva il procedimento di verifica, richiedendo integrazioni documentali; (iii) con provvedimento del 7 giugno 2017 (preceduto dalla comunicazione ai sensi dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990), il GSE comunicava che soltanto l’intervento di sostituzione dello scambiatore risultava ammissibile al sistema incentivante (escludendo dunque dai benefici l’intervento n. 1, quello relativo all’aumento della carica minerale nell’impasto di preparazione della carta), che il valore del consumo specifico di vapore per tonnellate di carta prodotta ante intervento veniva aggiornato al valore di 1,52 t vapore/t carta e che anche l’algoritmo di calcolo del risparmio netto di energia primaria veniva modificato “ ipotizzando cautelativamente che la riduzione del fabbisogno di vapore sulla linea PM8 comporti, a parità di combustibile utilizzato nel ciclo combinato, una maggiore generazione di energia elettrica della turbina a vapore, essendo aumentata la portata di vapore che evolve dallo stadio di bassa pressione alla condensazione ”; alla luce di tali variazioni, il GSE ricalcolava i TEE spettanti alla società, rilevando una rendicontazione in eccesso di 2.919 TEE e quantificando l’importo da restituire in € 335.188,77 con successivo provvedimento del 28 agosto 2017 (prot. GSEP20170064573).

1.3. In punto di diritto, con il ricorso al T.a.r. la società lamentava:

1.3.1. Violazione ed erronea applicazione di legge art. 7, comma 1 DM 20 luglio 2004 art. 14, comma 1, DM 28 dicembre 2012 Deliberazione dell'Autorità per l'Energia Elettrica e il Gas EEN 911 del 27 ottobre 2011. Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto dei presupposti dell'istruttoria, della motivazione. Illogicità e ingiustizia manifesta.

1.3.2. Violazione ed erronea applicazione di legge: art. 7, comma 1, D.M. 20 luglio 2004; art. 14, comma 1, D.M. 28 dicembre 2012; Deliberazione Autorità Energia Elettrica e Gas EEN 9/11 del 27 ottobre 2011. Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto dei presupposti, dell'istruttoria, della motivazione. Illogicità e ingiustizia manifesta.

1.3.3 Violazione ed erronea applicazione di legge: art. 1, comma 89, Legge annuale per il mercato e la concorrenza n. 124 del 4 agosto 2017. Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto dei presupposti, dell'istruttoria, della motivazione. Illogicità e ingiustizia manifesta.

2. Con la sentenza in epigrafe indicata (T.a.r. per il Lazio, sez. V stralcio, 5 agosto 2024 n. 15682) il primo giudice ha respinto il ricorso principale, compensando poi le spese di lite, sulla base delle seguenti considerazioni:

- ha ritenuto di poter prescindere dall’esame dell’eccezione di improcedibilità sollevata dal GSE in relazione alla presentazione, da parte della società, nelle more del giudizio (in data 11.1.2021) di un’istanza di applicazione dell’art. 42, comma 3, D.Lgs. 28/2011, come modificato dall’art. 56, commi 7 e 8, del D.L. 76/2020 (alla quale aveva fatto seguito il provvedimento di rigetto del GSE datato 28 dicembre 2021, prot. n. GSE/P20210036151);

- il primo e il secondo motivo di ricorso risultavano infondati perché l’approvazione della PPPM non genera alcun legittimo affidamento nell’operatore economico né vincola la successiva RVC; il Gestore mantiene il potere di verifica e controllo sulla spettanza dei benefici in ogni stato e fase della procedura che, a sua volta, non si qualifica come autotutela ex art. 21- nonies l. 241/1990; il primo intervento di efficientamento è risultato privo di addizionalità secondo una valutazione tecnica del GSE che non manifestamente illogicità né irragionevole; il provvedimento di rimodulazione dell’incentivo è frutto di adeguamento dell’algoritmo alla reale natura del risparmio energetico, applicando il coefficiente corretto emerso dal controllo;

- il terzo motivo di ricorso risultava infondato perché il recupero dell’incentivo si configura come atto esecutivo, coessenziale alla decadenza dai benefici e non come autonomo provvedimento; la comunicazione dell’esito del procedimento di controllo, datata 7 giugno 2017, è anteriore all’entrata in vigore della l. 124/2017, sicché sono inapplicabili le disposizioni invocate; legittima risulta la quantificazione dell’obbligo restitutorio sulla base della delibera DMEG/EFR/11/16, vigente al momento in cui è sorto l’obbligo (2017), costituendo i TEE eccedenti un indebito oggettivo;

- le spese di lite sono state compensate.

3. A fronte di tale decisione, la società in epigrafe indicata ha proposto il presente giudizio di appello, notificato in data 19 novembre 2024, affidandolo ai seguenti tre motivi:

3.1. Erroneità della sentenza sull’(in)applicabilità dei principi in materia di autotutela; violazione di legge e in particolare dell’art. 21 nonies della legge 241/1990 nonché dell’art. 14 d.m. 28 dicembre 2012 e dell’art. 42 d.lgs. 28/2011; violazione del legittimo affidamento (generato dall’approvazione PPPM 2014 e RVC 2015), del termine ragionevole (18 mesi, superato nel 2017) e dei limiti del controllo (che dovrebbe convergere solo sull’esecuzione conforme al progetto approvato e non sul riesame dei requisiti d’incentivabilità); in sostanza l’appellante censura il rigetto dei primi due motivi di ricorso al T.a.r. con i quali si era lamentata: (i) la violazione dei principi che regolano l’esercizio dei poteri di secondo grado, nonché dell’art. 14 del d.m. 28.12.2012 e dell’art. 42 d.lgs. 28/2011, avendo in realtà il GSE esercitato il potere di autotutela; (ii) la contraddittorietà del provvedimento, avendo il GSE precedentemente approvato la PPPM e la RVC.

3.2. Violazione di legge in relazione alla l. n. 124 del 4 agosto 2017, quanto ai commi 3-bis e 3-ter dell’art. 42 della legge n. 124/2017 (che fanno salve le rendicontazioni già approvate); error in iudicando allorchè il T.a.r. ha affermato che il recupero dei certificati bianchi sia atto coessenziale alla decadenza dagli incentivi; illegittima applicazione, da parte del GSE, di una delibera (DMEG/EFR/11/16) successiva al periodo di percezione dei benefici (2014-2015), violando il principio di irretroattività.

3.3. Difetto di istruttoria e violazione dell’art. 15, comma 2, d.m. 28.12.2012; error in iudicando circa l’insussistenza dei requisiti di ammissibilità dell’intervento; difetto di istruttoria del GSE e del T.a.r. sull’addizionalità dell’intervento 1; entrambi ignorerebbero la Guida ENEA 2014 (art. 15 comma 2 d.m. 28 dicembre 2012: "aggiunta additivo drenaggio"), la letteratura settoriale (es. "più ceneri meno fibra") e la documentazione depositata dalla società; il costo non escluderebbe l’addizionalità. Quanto al secondo intervento, l’algoritmo del GSE sarebbe arbitrario.

3.4. L’appellante ha anche riproposto tutte le istanze istruttorie formulate in primo grado e ha chiesto di disporre una consulenza tecnica d’ufficio nei termini precisati in atti.

4. Il GSE si è costituito in giudizio per resistere.

5. Nel corso del procedimento il GSE ha depositato tempestivamente memoria, con cui ha riproposto la questione di improcedibilità suddetta e ha resistito all’appello chiedendo il suo rigetto.

6. Anche la società appellante ha depositato tempestivamente memorie.

7. Sulle difese e conclusioni in atti, all’esito dell’udienza pubblica del 17 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. L’appello è infondato.

9. Prendendo le mosse dal primo mezzo di censura, deve rilevarsi in primo luogo l’inconferenza del richiamo difensivo a quanto deciso dal Consiglio di Stato, sez. II, con la sentenza del 6 settembre 2024, n. 7461, relativa non alla materia delle PPPM e successive RVC, bensì alle richieste di recupero avanzate dal GSE nei confronti di società proprietarie di un impianto fotovoltaico ammesso agli incentivi del Conto energia nel 2011.

9.1. Parimenti infondati sono i riproposti argomenti relativi alla pretesa violazione dell’art. 14, comma1, D.M. 28 dicembre 2012 (che secondo l’appellante limita la possibilità di controllo del GSE alla sola verifica “della regolare esecuzione delle iniziative, della loro conformità al progetto approvato e alle Linee Guida in vigore”, impedendo di rimettere in discussione le PPPM approvate), come pure quelli in tema di superamento del termine ragionevole e degli ulteriori requisiti previsti dall’art. 21- nonies della Legge 241/1990.

9.2. Secondo la consolidata giurisprudenza amministrativa (cfr. da ultimo, Cons. St., sez. II, n. 1241 del 2026) il GSE opera al di fuori dei casi di autotutela, rispetto alla PPPM, allorchè procede ad accertare, all’esito dell’attività di verifica e di controllo, la non corrispondenza delle caratteristiche del progetto con quanto dichiarato dal soggetto proponente nella PPPM e, di conseguenza, il mancato rispetto della condizione normative.

Il provvedimento impugnato è, quindi, da ricondurre al paradigma dell’art. 42, comma 3, d.lgs 28/2011, nella versione ratione temporis vigente, il quale dispone che, nel caso in cui le violazioni riscontrate nell’ambito dei controlli siano rilevanti ai fini dell’erogazione degli incentivi, il GSE dispone il rigetto dell’istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate.

Come osservato dalla giurisprudenza, il potere di verifica esercitato dal GSE non è un potere di autotutela propriamente inteso (tendente a rivalutare fatti e interessi nella prospettiva di una nuova valutazione di legittimità o di opportunità del provvedimento adottato) ma inerisce ad una verifica di conformità connaturata alla struttura del relativo procedimento amministrativo. Non può, pertanto, ravvisarsi alcun legittimo affidamento del privato rispetto ad atti del medesimo procedimento che vengano successivamente seguiti da valutazioni conseguenti a detta verifica (Cons Stato, sez. VI, 22 dicembre 2025 n. 10226).

Questa Sezione ha poi escluso che il provvedimento di rigetto dello RVC sia qualificabile quale provvedimento di secondo grado, atteso che il potere esercitato del GSE “… costituisce espressione di un potere di accertamento e controllo volto ad acclarare lo stato dell’impianto ed accertarne la corrispondenza rispetto a quanto dichiarato dall’interessato …” e che “… l’approvazione della proposta di progetto e di programma di misura e l’accoglimento di altre precedenti “RVC”, non hanno effetti vincolanti su determinazioni di una successiva “RVC”, in cui vengono svolte analisi autonome, non essendovi alcuna contraddittorietà tra i precedenti accoglimenti e il successivo rigetto …” (Cons. Stato, sez. II, 15 maggio 2025, n. 4177).

Sulla distinzione tra potere di decadenza (e di rigetto dell’istanza) e potere di autotutela si richiama, tra le tante, la sentenza di questa sezione del 6 febbraio 2025 n. 947, ove si evidenzia che va qualificato come atto di decadenza e non di autotutela il rigetto di RVC disposto dal Gestore all’esito di un approfondimento istruttorio che lo stesso si era riservato di effettuare in sede di accoglimento della PPPM, come accaduto nel caso di specie.

Nella vicenda in esame il GSE, lungi dal rivalutare in autotutela la PPPM, dopo aver esaminato gli elementi e i documenti acquisiti in fase di controllo, ha ritenuto sussistenti i requisiti di accesso al sistema incentivante per il solo intervento n. 2 sulla macchina continua PM8 dello stabilimento della RG e ha, dunque, modificato l’algoritmo indicato in PPPM, rideterminando i TEE spettanti alla società medesima.

E ciò, essendo emerso che:

(i) con riferimento all’intervento 1 (aumento della carica minerale dell’impasto di preparazione della carta in sostituzione delle fibre vergini, mediante l’utilizzo di un additivo polimerico), tramite la documentazione acquisita in sede di verifica e controllo, si è compreso che l’innovazione è scaturita dall’esigenza di ridurre i costi di approvvigionamento della materia prima (la cellulosa vergine) con la conseguente riduzione dei soli costi energetici e, al più ambientali, mentre non sono stati forniti elementi utili a dimostrare la sussistenza del requisito di riduzione oggettiva e duratura dei fabbisogni di energia finale, come espressamente previsto dalla definizione stessa della categoria d’intervento IND-FF; inoltre, i dati acquisiti nella medesima attività istruttoria espletata dal GSE in sede di verifica e controllo (quanto ai costi di approvvigionamento dell’additivo polimerico, ai costi apparecchiature nonché al costo del vapore acquistato) hanno confermato che l’intervento non poteva dirsi addizionale, come invece dichiarato in sede di PPPM;

(ii) con riferimento all’intervento 2 (la sostituzione, nella sezione di seccheria, dello scambiatore fumane-aria esterna con uno nuovo più efficiente), in base degli elementi raccolti in sede di verifica e controllo, l’intervento al quale la RG ha ricondotto il presunto risparmio energetico incentivabile -ossia la riduzione del vapore acquistato da un impianto di cogenerazione a ciclo combinato terzo- si risolveva non tanto in un risparmio di energia primaria (gas naturale), come rappresentato nella PPPM, quanto piuttosto in un risparmio di energia termica (energia elettrica), con conseguente modifica del relativo coefficiente, passato da quello assunto nella PPPM pari a 3,36 t vapore/t carta a 1,52 t vapore/t carta;

(iii) l’intera linea PM8, su cui hanno insistito gli interventi 1 e 2, era già in baseline prima dell’intervento, dal momento che:

- le Linee Guida Enea per il settore cartario riportano una forchetta di consumi termini di 4-9 J/t, in linea con la situazione ex ante della linea PM8;

- il Best Available Techniques (BAT) Reference Document for the Production of Pulp, Paper and Board_Final Draft July 2013, riporta una forchetta variabile tra 1300 e 1800 kWh/t per impianti di tipo “ integrated coated wood-containing paper ”, nei quali si inquadra l’oggetto del controllo.

Resta quindi confermato che, nella specie, l’operato del GSE si è collocato al di fuori dell’attività di autotutela ai sensi dell’art. 21- nonies della legge n. 241/1990, non essendosi operato un riesame delle condizioni originarie già valutate dal GSE in occasione dell’accoglimento della PPPM; ma verificando che quanto originariamente dichiarato e documentato dalla Società non è risultato corrispondente ai fatti e documenti emersi – per la prima volta – ed accertati in sede di verifica.

9.3. Questa Sezione, nell’esaminare censure di analogo tenore rispetto a quelle sopra richiamate (cfr., da ultimo, le sentenze 1 settembre 2025 n. 7167, 28 marzo 2025 n. 2593, 16 dicembre 2025 n. 9958, e 9 luglio 2025 n. 5973), ha chiarito che l’approvazione della proposta di progetto e di programma di misura (PPPM) consente all’istante esclusivamente di accedere alla successiva procedura di rendicontazione dei risparmi, che prende avvio con la presentazione della richiesta di verifica e certificazione (RVC) e che può portare, in presenza di tutti i requisiti previsti dalla disciplina di settore, al riconoscimento dei titoli di efficienza energetica.

Poiché tale successiva procedura è caratterizzata da un’autonoma istruttoria, è possibile che la RVC venga respinta nonostante la precedente approvazione della PPPM, atteso che tra quest’ultima e le singole RVC sussiste un rapporto di pregiudizialità necessaria ma non sufficiente per usufruire del meccanismo incentivante.

Si tratta, in sostanza, di due procedimenti distinti, sebbene connessi, che si collocano in due fasi diverse del processo incentivante: quello della proposta e quello della rendicontazione.

Per tale ragione, il difetto dell’addizionalità, evidenziato dal GSE nel procedimento di accertamento delle RVC, non integra un riesame del medesimo requisito già positivamente valutato in sede di approvazione della proposta, poiché attiene al risparmio (addizionale) effettivamente conseguito e non a quello proposto.

Per le medesime ragioni, non è nemmeno configurabile un legittimo affidamento nell’accoglimento delle RVC fondato sull’intervenuta approvazione della PPPM (Cons. Stato, sez. II, 2 maggio 2025, n. 3702; negli stessi termini, tra le tante, le sent. 11 giugno 2025, n. 5028, e 15 maggio 2025, n. 4177).

Il rigetto della RVC costituisce, quindi, il necessario precipitato dell’accertato difetto dei requisiti per il riconoscimento del beneficio, tra cui quello dell’addizionalità che rappresenta una condizione essenziale del sistema di incentivazione mediante PPPM.

10. Altrettanto infondato è il secondo motivo di appello con cui RG contesta la decisione del T.a.r. nella parte in cui ha respinto le censure relative alla richiesta di recupero dei TEE percepiti sostenendo che, ai sensi dell’art. 3, commi bis e ter, dell’art. 42 D.lgs n. 28/2011, gli effetti dell’annullamento dei titoli già conseguiti avrebbero dovuto decorrere dall’adozione del provvedimento di esito con salvezza delle rendicontazioni già approvate, essendosi il procedimento de qua concluso successivamente all’entrata in vigore della L. n. 124/2017 che ha introdotto i commi 3-bis e 3-ter all’art. 42 citato.

10.1. Al riguardo, la condivisa giurisprudenza di questo Consiglio (cfr.. Sez. II, n. 2747 del 2022), afferma che la richiesta di restituzione dei benefici già erogati non è espressione di una distinta e automa volontà provvedimentale rispetto a quella oggetto dei provvedimenti di decadenza dai benefici concessi, bensì rappresenta un atto esecutivo, conseguente alla qualifica di indebito oggettivo assunta dalle somme erogate per effetti della determinazione di decadenza (Cons. Stato Sez. IV, 15/10/2020, n. 6241).

La natura di tale potere non è, peraltro, mutato nemmeno a seguito della modifica all’art 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011, introdotta dall’art 56, comma 7, del d.l. 76/2020 – che in ogni caso non è applicabile ratione temporis al caso in esame, come meglio di seguito indicato.

Quest’ultima disposizione, pur avendo previsto che l’esercizio del potere di decadenza si eserciti in presenza dei presupposti di cui all'articolo 21- nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, non ha mutato la natura del potere esercitato, che rimane di decadenza (cfr. Ad. Plen. 18/2020 e giurisprudenza sopra richiamata) e viene accomunato a quello di autotutela limitatamente ai presupposti per il legittimo esercizio.

10.2. Per quanto riguarda poi l’applicabilità retroattiva dello ius superveniens costituito dalla modifica del 2017, esclusa dal necessario riferimento alla normativa vigente ratione temporis , la giurisprudenza ha ormai chiarito che il recupero degli incentivi è coessenziale alla decadenza; avendo ad oggetto le somme indebitamente corrisposte sulla base dell’originario provvedimento di ammissione, l’atto di recupero non scaturisce da una distinta e autonoma volontà provvedimentale rispetto a quella sottesa al provvedimento di decadenza, ma assolve ad una funzione meramente esecutiva dello stesso (Cons. Stato Sez. IV, 15 ottobre 2020, n. 6241; Sez. II, n. 8281/2025; n. 7881/2025).

Ricostruzione coerente con il testo dell’art. 42, comma 3-ter, cit. ai sensi del quale «[g]li effetti dell’annullamento del provvedimento, disposto a seguito di verifica, decorrono dall’adozione del provvedimento di esito dell’attività di verifica».

Né è utile l’argomento difensivo che sottolinea come il testo della norma richiama le “rendicontazioni”.

Invero, nel caso di specie, con la Comunicazione d’esito si è concluso il procedimento amministrativo relativo agli interventi 1 e 2, e dunque in data 7.6.2017, anteriormente all’entrata in vigore della L. n. 124/2017, avvenuta solo in data 29.8.2017. Peraltro, anche se si aderisse alla tesi dell’appellante, secondo cui il procedimento si sarebbe concluso solo con la richiesta di recupero delle somme indebitamente percepite, quest’ultimo è stato trasmesso dal GSE in data 28.8.2017 e, dunque, il giorno prima dell’entrata in vigore della L. n. 124/2017.

10.3. Ma comunque, nella specie deve anche evidenziarsi, come sottolineato dal GSE, che l’approfondimento istruttorio operato a valle del sopralluogo ha permesso di accertare (aspetto assai rilevante ai fini di cui all’art. 42, comma 3-bis, introdotto dalla L. n. 124/2017) una parziale non rispondenza del progetto proposto e approvato alla normativa vigente alla data di presentazione del progetto derivante “da discordanze tra quanto trasmesso dal proponente e la situazione reale dell’intervento”. Invero, come evidenziato anche nel provvedimento di rigetto di riesame ex art. 56 cit., il soggetto titolare, in fase di richiesta di accesso agli incentivi:

- non ha indicato quale fosse l’impianto di produzione del vapore di bassa pressione, utilizzato per il preriscaldo dell’aria esterna immessa nella cappa della sezione di seccheria della macchina continua PM8;

- ha considerato il risparmio di energia primaria sotto forma di gas naturale come equivalente al risparmio di energia termica sotto forma di vapore, impiegando, di fatto, un valore unitario per il coefficiente di conversione da energia termica a energia primaria, valore che non risulta compatibile con gli impianti cogenerativi;

- solo durante l’attività di controllo lo stesso soggetto titolare ha specificato che il suddetto vapore di bassa pressione è fornito dalla adiacente centrale della società Gever s.p.a., la quale, da ulteriori approfondimenti, è risultata consistere in una centrale termoelettrica cogenerativa a ciclo combinato; evidenze, emerse esclusivamente nell’ambito del procedimento di controllo, che hanno evidenziato la non idoneità dell’algoritmo utilizzato dal soggetto titolare per individuare correttamente il risparmio di energia primaria conseguito: in particolare, tale algoritmo non tiene conto dei reali effetti che la riduzione del prelievo di vapore, dovuta alla realizzazione del progetto, determina presso la centrale a ciclo combinato da cui è prodotto e, in mancanza di dati per valutare i suddetti reali effetti, il GSE, all’interno del provvedimento di esito del 7 giugno 2017, ha ricalcolato il risparmio e i corrispondenti titoli di efficienza energetica modificando l’algoritmo del soggetto titolare attraverso l’impiego di ipotesi cautelative.

Dunque, anche in considerazione del ricorrere delle descritte discordanze, la vicenda di causa esula dall’alveo applicativo delle previsioni di cui all’art. 42, comma 3-bis, introdotto dalla L. n. 124/2017; aspetto che risulta anche assorbente rispetto alla eccepita questione di costituzionalità (sotto il profilo intertemporale) della richiamata norma introdotta dalla Legge Concorrenza.

11. Infondato è anche il terzo motivo di appello con cui si censura la sentenza impugnata laddove ha giudicato legittima la valutazione del GSE circa l’assenza di addizionalità dell’intervento n. 1.

Secondo l’appellante, invece, l’intervento era espressamente previsto tra quelli incentivabili dalle specifiche linee guida emesse, ai sensi dell’art. 15, D.M. 28 dicembre 2012, mentre il Ta.r. si sarebbe limitato a richiamare i dati numerici indicati dal GSE e ad asserire, apoditticamente, che si tratta di un intervento che sarebbe stato comunque realizzato, anche in assenza di incentivazione, confrontando il costo dell’intervento (stimato in euro 56.730) con un ipotetico risparmio annuale di 293.520), senza che si comprenda come il GSE sia arrivato a calcolare questi dati. Per giunta, il primo giudice avrebbe omesso di considerare il contenuto del doc. 6 prodotto da RG in primo grado (relativo alla incidenza dell’intervento n. 1 sul risparmio energetico quanto a riduzione dei consumi energetici e dei costi di produzione), svalutando anche le censure dirette contro la rimodulazione dell’algoritmo, atteso che i risparmi in tep andavano valorizzati “contabilizzando la riduzione normalizzata dei consumi di vapore (acquistato) al netto delle condense, valorizzandola in tep con l’utilizzo delle entalpie specifiche del vapore e delle condense (ipotizzando cautelativamente a 100°C)”.

11. Tali censure non sono allineate al consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui il requisito della addizionalità costituisce aspetto che è onere dell’impresa provare e che non può essere inteso in termini meramente legati all’evoluzione tecnologica, ma deve essere allargato ai profili economici (o di “mercato”) sottesi alla messa in atto dell’intervento (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. II, 6 febbraio 2025, n. 940, nonché Cons. Stato sez. II, 7 aprile 2022 n. 2581; Cons. Stato sez. II, 17 giugno 2022, n. 4983).

Nella specie, come accennato, il GSE (cfr. Comunicazione d’esito) ha rilevato che la spesa sostenuta dalla società per l’intervento 1 è quantificabile in € 56.730, a fronte di un risparmio economico annuale di c.a. € 293.520, ottenibile anche in assenza dei benefici derivanti dal regime di sostegno dei titoli di efficienza energetica.

Come più volte affermato, se l’intervento consente di recuperare i costi di investimento sostenuti per effetto della diminuzione delle spese di produzione che ne deriva, la complessiva operazione non potrà considerarsi “addizionale” perché essa è conveniente di per sé senza alcuna necessità dell’aiuto che, invece, costituisce il requisito per ottenere l’assegnazione dei certificati (argomentando da Cons. Stato, Sez. II, n. 940/2025).

Dunque, il costo d’investimento non può essere escluso dalla valutazione del requisito di addizionalità e la complessiva operazione non può considerarsi “addizionale” laddove essa, nel sostenersi da sola, non soddisfa il requisito della “necessità dell’aiuto” che costituisce la ratio sottesa al meccanismo dei certificati bianchi (Cons Stato sez. VII 29/11/2023 n. 10309; Cons. Stato, Sez. II, n. 3922/2024).

Rispetto ai suddetti argomenti, le censure proposte dall’appellante sono rimaste a livello di petizione di principio, e non hanno contrastato adeguatamente i dati rilevati dal Gestore; mentre è certamente onere dell’interessato fornire tutti gli elementi idonei a dar prova della sussistenza delle condizioni per l’ammissione ai benefici, ricadendo sullo stesso eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa (cfr., Cons. Stato, Sez. II, n. 971/2026; Sez. IV, 20 gennaio 2021, n. 594.

Fermo restando, poi, che la consolidata giurisprudenza amministrativa riconosce, alle valutazioni del Gestore in merito all’addizionalità del risparmio energetico, adeguati spazi di discrezionalità tecnica, così che il sindacato sulle stesse, avendo pur sempre ad oggetto la legittimità e non il merito, è limitato al riscontro del vizio di illegittimità per violazione delle regole procedurali e di eccesso di potere per manifesta illogicità, irrazionalità, irragionevolezza, ovvero altrettanto palese e manifesto travisamento dei fatti (Cons. Stato, Sez. II, n. 5619/2025).

Analoghe considerazioni valgono quanto alla modifica, da parte del GSE, dell’algoritmo applicato all’intervento n. 2. Al proposito, deve ricordarsi che la modifica dell’algoritmo è avvenuta sulla base degli elementi raccolti in sede di verifica e controllo dai quali è emerso come l’intervento di preteso risparmio energetico incentivabile -ossia la riduzione del vapore acquistato da un impianto di cogenerazione a ciclo combinato terzo- si sia risolto non tanto in un risparmio di energia primaria (gas naturale), come rappresentato in sede di PPPM, quanto piuttosto in un risparmio di energia termica (energia elettrica), con conseguente modifica del relativo coefficiente, passato da quello assunto nella PPPM pari a 3,36 t vapore/t carta a 1,52 t vapore/t carta.

Anche rispetto a tali valutazioni del GSE, non certo manifestamente illogiche, gli argomenti della RG sono rimasti indimostrati.

12. L’appello va dunque integralmente rigettato.

13. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano al dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la società appellante al pagamento delle spese di lite del grado, in favore del Gestore, liquidate in complessivi € 5000 (cinquemila), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

UI AS NO, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

Francesco Frigida, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

AN IP, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN IP	UI AS NO

IL SEGRETARIO