Pubblicato il 22/01/2025

N. 00479/2025REG.PROV.COLL.

N. 08829/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8829 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Federica Mazzoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 14169/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2024 il Cons. Sebastiano Zafarana e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1. Oggetto del giudizio è l’impugnazione del decreto del Presidente della Repubblica -OMISSIS- del 12 settembre 2022, con il quale è stato annullato in via di autotutela il precedente d.P.R. del 13 novembre 2015, con il quale era stata concessa all’odierno ricorrente la cittadinanza italiana ai sensi dell’art. 9, comma 1, lett. f), della legge n. 91/1992.

A fondamento del provvedimento di annullamento d’ufficio, l’Amministrazione ha rappresentato che il decreto di concessione della cittadinanza, già emanato in favore del ricorrente, è stato inficiato da alcune anomalie istruttorie divenute oggetto del procedimento penale n. -OMISSIS- R.G.N.R. PM e n.-OMISSIS- R.G. Ufficio G.I.P - G.U.P., instaurato presso il Tribunale di Roma in relazione all’avvenuta definizione favorevole, pur in presenza di gravi elementi ostativi, di circa 500 pratiche di concessione della cittadinanza, tra le quali risulta ricompresa anche quella dell’istante. Detto procedimento penale ha visto rinviate a giudizio numerose persone, fra le quali la dipendente del Ministero dell’Interno già condannata in via definitiva per l’illecita attribuzione di circa 100 cittadinanze nell’ambito del procedimento stralcio n. -OMISSIS- Tale nuovo procedimento si è concluso, nei confronti della dipendente e del coniuge della stessa, con l’emanazione di una sentenza di condanna emessa in data 11 maggio 2022 dal G.U.P. presso il Tribunale di Roma, a seguito della richiesta di patteggiamento formulata dagli stessi.

1.2. Nel giudizio di primo grado, il ricorrente ha contestato sotto svariati profili l’atto impugnato del 12 settembre 2022:

- esponeva di avere inoltrato istanza di naturalizzazione italiana in data 7.11.2013 allegando la documentazione di legge e dopo un regolare iter istruttorio, superato il termine biennale di legge, il 13.11.2015 otteneva decreto concessorio ed il 10.02.2016 rendeva il giuramento di rito, dopodiché si trasferiva con la famiglia in Inghilterra per maggiori opportunità lavorative;

- eccepiva l’erroneità della valutazione del Ministero, deducendo l’illegittimità e carenza della motivazione di annullamento ed eccesso di potere, considerata la totale estraneità del Sig. -OMISSIS-alla vicenda penale e l’assenza di qualsivoglia contatto con l’impiegata infedele e/o con soggetti terzi intermediari, come affermato dallo stesso Ministero dell’Interno nell’atto impugnato;

- evidenziava, poi, la sussistenza di tutti i requisiti di legge per l’ottenimento della naturalizzazione e l’evidente erronea inclusione in una serie di procedimenti istruiti nel periodo interessato, nonché la violazione dell’art. 21 nonies L. 241/90 per superamento del termine di 18 mesi previsto per l’annullamento e del principio del tempus regit actum, considerato lo stabile inserimento del medesimo con la propria famiglia composta dalla moglie e da due figli minori nel Regno Unito da molti anni.

1.3. Con sentenza n. 14753 del 25 settembre 2023 il Tar Lazio ha respinto il ricorso, osservando in punto di fatto e di diritto:

-- che il caso esaminato “ rientra in un filone di ricorsi concernenti circa 500 stranieri, nella maggior parte accomunati dalla provenienza dalla medesima area geografica e dal fatto che, dopo aver conseguito la cittadinanza, si sono trasferiti all’estero (quasi tutti nel Regno Unito) ”;

-- che è fuori discussione “ il fatto che il funzionario infedele abbia evocato a sé le pratiche di cittadinanza, attribuendo ai richiedenti lo status, nonostante non fossero in possesso dei requisiti, o comunque, anche ove posseduti, anticipando i tempi di concessione dello stesso, con ingiustificata priorità rispetto ad altri richiedenti che si sono trovati per conseguenza “scavalcati”; in entrambi i casi perpetrando un favoritismo in contrasto con i valori di uguaglianza che costituiscono principi fondamentali del nostro ordinamento giuridico ”;

-- che il richiamo agli esiti della duplice vicenda penale richiamata in premessa integra i requisiti di un idoneo corredo motivazionale del provvedimento impugnato, “ non risulta (ndo) d’altra parte dirimente, al fine dello scrutinio della legittimità dell’annullamento d’ufficio del precedente decreto di concessione della cittadinanza e del conseguente diniego di quest’ultima, l’asserita lesione del principio del legittimo affidamento discendente dalla dedotta estraneità del ricorrente al procedimento penale sotteso al provvedimento impugnato, tenuto conto della gravità del fatto, relativo a quello che è stato definito una sorta di “mercato” delle pratiche della cittadinanza, in relazione al quale è possibile presupporre l’esistenza di un accordo criminoso e il conseguente coinvolgimento di un gran numero di soggetti a vario titolo interessati”; in tale prospettiva, d’altra parte, non può “attribuirsi rilievo “all’elemento psicologico del richiedente, che non può superare il dato oggettivo del coinvolgimento dell’istanza nel meccanismo del mercimonio delle cittadinanze ”;

-- che “ nel caso di specie non risulta comunque ragionevole pretendere dalla incolpevole Amministrazione, che sia venuta a conoscenza in ritardo dell’erroneità dei presupposti sui quali è fondato il provvedimento, il rispetto di una stringente tempistica nella gestione della iniziativa rimotiva (cfr. Cons. St., Sez. V, n. 3940/2018), tenuto altresì conto delle tempistiche del succitato procedimento penale conclusosi con sentenza di condanna.

Data la particolarità complessità della vicenda, anche in riferimento al numero di pratiche interessate ed alla necessità di informare gli attori coinvolti nel delicato procedimento di concessione della cittadinanza, che peraltro prevede il suggello del Presidente della Repubblica, non appare dunque irragionevole che l’impugnato provvedimento è stato emanato in data 12 settembre 2022, ovvero a distanza di 6 anni dal provvedimento originario di concessione della cittadinanza, essendo comunque intervenuto a meno di quattro mesi dalla sentenza di primo grado dell’11 maggio 2022 che, riconoscendo la sussistenza delle ipotesi di reato formulate in sede di indagini, ha dato conferma della necessità dell’intervento demolitorio.

Come precisato nel rapporto difensivo della P.A., le modalità di trattazione della domanda dell’odierno ricorrente evidenziano infatti come la pratica in questione sia stata scelta e istruita al di fuori dei compiti assegnati alla dipendente sottoposta al giudizio penale, essendo il relativo procedimento attribuito, in base al numero identificativo, alla competenza esclusiva di un’area diversa rispetto a quella cui l’istruttrice era assegnata, il che fa escludere logicamente la sussistenza di un eventuale legittimo affidamento del ricorrente alla conservazione dello status civitatis italiano.

Siffatte conclusioni sono state del resto confermate dalla sentenza della Corte d’Appello Penale di Roma n. 14467/2019, di cui al precedente procedimento n. 43898/17, la quale ha ribadito la “sicura illegittimità delle procedure seguite dalla funzionaria attraverso la manipolazione del sistema informatico, della violazione delle regole sulla competenza e l’ordine di trattazione delle pratiche dalla stessa commessa, e della frequente attribuzione della cittadinanza, in cambio di un maggior compenso, a soggetti sforniti dei relativi requisiti”. Ne consegue che, in presenza di una concessione, radicalmente illegittima, del massimo status giuridico nazionale, solamente un contrarius actus può costituire valido rimedio (TAR Lazio, sez. V-bis, n. 3170/2022; sez. I-ter, n. 9069/2021), essendo il riscontrato difetto di istruttoria riconducibile ad un fatto costituente reato, in grado di mettere in pericolo al massimo grado quegli stessi interessi pubblici, presidiati dal complesso di controlli e verifiche rigorose che si impongono nell’esercizio del potere concessorio de quo”.

-- che “ quanto all’interesse del ricorrente, da valutarsi nel necessario contemperamento in sede di autotutela, non può che rilevarsi l’imprescindibile e preminente esigenza di trasparenza e credibilità dell’azione amministrativa, nonché di salvaguardia dei principi di imparzialità e buona amministrazione di cui all’art. 97 della Costituzione - non a caso indicati come “vero cardine della vita amministrativa e quindi condizione dello svolgimento ordinato della vita sociale” (Corte Cost., sentenza n. 123 del 1968) - che hanno reso ineludibile l’intervento demolitorio sui procedimenti viziati ”.

2.1 Con atto notificato il 6 novembre 2023 il sig. -OMISSIS- ha appellato la sentenza del Tar Lazio reiterando le censure che assume non essere state adeguatamente esaminate dal primo giudice, in particolar modo per quanto concerne le deduzioni relative alla violazione dell’affidamento e del principio di proporzionalità, alla mancata enunciazione delle ragioni ostative alla concessione della cittadinanza, all’abnorme ritardo temporale (sei anni dal rilascio del titolo di cittadinanza) con il quale è intervenuta l’autotutela.

2.2. Il gravame è affidato ai seguenti motivi di appello:

I) Eccesso di potere per omessa considerazione di elementi essenziali – Travisamento.

Deduce che il Tar del Lazio avrebbe rigettato il ricorso senza tener conto di fondamentali e rilevanti circostanze.

In particolare non avrebbe dato rilievo al sostanziale inadempimento dell’Amministrazione alla propria ordinanza istruttoria n. 2276 del 14.02.2022, con la quale aveva chiesto chiarimenti sul contenuto della sentenza del GUP di Roma emessa in data 11.05.2022 con il rito del patteggiamento, inerente 500 pratiche di cittadinanza italiana, che condannava la dipendente infedele ed il marito, con rinvio a giudizio di altri imputati; sentenza non prodotta dall’amministrazione;

Il giudice di prime cure avrebbe inoltre omesso di considerare che non è stata dimostrata, da parte dell’amministrazione, la carenza dei requisiti richiesti dalla legge in capo al richiedente, né una particolare speditezza e celerità nell’iter istruttorio, anche questi elementi da considerare nella globalità della vicenda.

II) Erroneo richiamo a precedenti giurisprudenziali.

Lamenta che nella sentenza impugnata il Giudice di prime cure, per rafforzare le circostanze espresse nella motivazione, cita dei precedenti giurisprudenziali emessi dallo stesso Tar del Lazio che si riferiscono però, esclusivamente, a procedimenti di cittadinanza contemplati ed inclusi nella sentenza della Corte d’Appello di Roma n. 14457 del 5.12.2019 che ha riguardato 98 pratiche di cittadinanza italiana ove non figura il procedimento dell’odierno appellante.

2.3. Si sono costituite in giudizio le due Amministrazioni intimate, per resistere all’appello.

2.4. Con ordinanza n.4846 del 1 dicembre 2023 questa Sezione ha accolto l’istanza cautelare proposta dall’appellante sospendendo l’esecutività della sentenza impugnata “Considerato che la sentenza gravata non contiene precisi elementi relativi al collegamento fra l’attività del funzionario implicato in vicende di rilevanza penale, e la specifica posizione dell’odierno appellante nel procedimento amministrativo di che trattasi, tale da inferire che l’esito del procedimento medesimo sarebbe stato indebitamente condizionato dall’interessato (anche alla luce della documentazione da questi prodotta in giudizio, relativa alla sussistenza dei presupposti comunque posseduti per l’adozione del provvedimento che in tesi sarebbe stato invece oggetto di mercimonio, e alla tempistica del relativo procedimento)”.

2.5. Alla pubblica udienza del 5 dicembre 2024 l’appello è stato trattenuto in decisione.

3. L’appello è fondato alla luce delle seguenti considerazioni.

3.1. Va intanto rilevato che nel provvedimento impugnato è la stessa Amministrazione a dare atto della totale estraneità del Sig. -OMISSIS-nella vicenda penale che ha interessato l’impiegata infedele. Vi è un primo riferimento alla sentenza di condanna del 5.12.2019 emessa dalla Corte d’Appello di Roma nei confronti della dipendente corrotta per la trattazione di 98 pratiche di attribuzione della cittadinanza italiana (unica sentenza depositata in giudizio dal Ministero), dalla quale però si evince che «l’indebita utilizzazione delle credenziali doveva considerarsi certa in relazione al periodo compreso tra l’1.07.2016 e il 13.11.2016» mentre il decreto di concessione della cittadinanza in favore dell’odierno ricorrente è stato emesso in data 13.11.2015, quindi in un precedente periodo.

Con riferimento alla posizione dell’appellante, nel decreto di annullamento si fa riferimento alla favorevole definizione di ulteriori 500 pratiche di concessione della cittadinanza oggetto di una seconda sentenza di condanna della funzionaria infedele e del coniuge emessa in data 11.05.2022 dal GUP presso il Tribunale di Roma a seguito di patteggiamento, nonché oggetto del rinvio a giudizio di tutti gli altri imputati in associazione, affermandosi che tra le 500 pratiche vi sarebbe, appunto, ricompresa anche quella dell’appellante.

Detta sentenza, tuttavia, non è stata prodotta in giudizio dall’Amministrazione nemmeno a seguito della ordinanza istruttoria n. 2776 del 14.02.2022 disposta dal Tar Lazio; l’Amministrazione ha ritenuto sufficiente depositare invece delle note ribadendo le medesime argomentazioni, ossia la sussistenza di un secondo filone di indagini penali riferita a 500 pratiche di cittadinanza italiana, tra cui quella del ricorrente, che sarebbe stata decisa con sentenza del GUP del Tribunale di Roma in data 11.05.2022.

Sicché non emerge dagli atti di causa se la pratica dell’appellante sia effettivamente ricompresa, e in che termini, in un elenco di pratiche oggetto del procedimento penale di cui si discute; e comunque quale sia l’arco temporale nel quale sono stati accertati i fatti-reato relativi alla favorevole definizione delle ulteriori 500 pratiche di concessione della cittadinanza, al fine di verificare se vi rientri anche la pratica dell’appellante.

3.2. Alla luce di tali considerazioni, deve ritenersi che il provvedimento impugnato sia quindi esclusivamente fondato sul denunciato “grave deficit istruttorio” che, tuttavia, non viene in alcun modo esplicitato dall’Amministrazione, né espressamente ricondotto alla carenza di documentazione comprovante il possesso dei requisiti di legge per l’ottenimento della cittadinanza; sicché detto deficit istruttorio non sembra riguardare eventuali carenze documentali dell’istruttoria, ma sembra sostanziarsi nel fatto stesso che la pratica sarebbe stata scelta e gestita al di fuori dei compiti assegnati alla dipendente sottoposta al giudizio penale.

Soltanto in giudizio il Ministero dell’Interno ha depositato una relazione della Direzione Centrale per i diritti civili, la cittadinanza e le minoranze, che oltre a ribadire le motivazioni già ostese nell’atto impugnato, riferisce di “vizi dell’istruttoria” quali la “mancata richiesta (da parte della funzionaria –ndr) di nuovo casellario giudiziale e aggiornamento reddituale, assenza di timbro di accettazione della Prefettura” , nonché sottolinea la “ rapidissima ” definizione del procedimento.

Rileva al riguardo il Collegio, che si tratta di carenze istruttorie del tutto inidonee a comportare l’annullamento in autotutela del provvedimento di concessione della cittadinanza, posto che non si afferma che la pratica non fosse corredata dal casellario giudiziale e dai documenti reddituali previsti, ma soltanto che non sarebbero stati chiesti all’istante gli aggiornamenti di tali dati.

La contestazione è però del tutto inconferente perché l’Amministrazione non deduce che – prima della definizione della pratica – siano intervenuti mutamenti sostanziali e pregiudizievoli sulla posizione penale e reddituale dell’appellante, che soltanto avrebbero legittimato l’adozione dell’atto in autotutela.

Nemmeno appare decisiva la sospetta celerità con la quale è stato definito il procedimento amministrativo per la concessione della cittadinanza, il quale si è concluso nei tempi normativamente previsti e dopo il termine biennale.

Sicché in definitiva, senza alcuna indicazione di prove ed elementi a sostegno, il provvedimento è soltanto apparentemente fondato su un “vizio insanabile” dell’istruttoria, mentre in realtà è esclusivamente fondato sulla circostanza che la funzionaria che ha condotto l’istruttoria della pratica dell’appellante è stata condannata penalmente con riferimento ad altre partiche di cittadinanza.

4. Conclusivamente, per tutto quanto precede, non si evince dalla motivazione del provvedimento impugnato la sussistenza di elementi sufficienti per poter affermare che il rilascio del decreto di concessione della cittadinanza italiana all’interessato sia stato effettivamente determinato dall’ingerenza della dipendente infedele nel sistema informatico Sicitt del Ministero dell’Interno.

Da un lato per la – pur ammessa dall’Amministrazione - estraneità dell’interessato alla vicenda penale che ha coinvolto la dipendente infedele; si da non potersi affermare il coinvolgimento dell’appellante nella vicenda criminosa nemmeno nella forma minima del suo consapevole apporto all’aggiramento delle procedure ordinarie e della tempistica che le scandisce.

D’altro lato per la mancanza di idonei riscontri documentali (id est: la sentenza emessa l’11.05.2022 dal GUP presso il Tribunale di Roma) atti a comprovare che la pratica di cittadinanza dell’appellante sia inclusa tra le 500 oggetto del secondo filone penale, o comunque che la stessa sia stata trattata in concomitanza di tempo con l’indebito uso delle credenziali di accesso al sistema informatico del Ministero da parte della funzionaria infedele (dovendo risultare dalla sentenza penale di condanna il tempo di commissione del reato), di modo da potersi induttivamente inferire che la genesi del provvedimento di concessione della cittadinanza in favore dell’appellante sia almeno connessa temporalmente con la condotta criminosa della funzionaria infedele.

Non vi è nemmeno prova che il richiedente abbia conseguito lo status di cittadino illegittimamente, non avendo l’amministrazione enunciato nel provvedimento, o anche provato in giudizio, la mancanza dei requisiti che soltanto potrebbero giustificare l’annullamento dell’atto di concessione della cittadinanza, risolvendosi il postulato deficit istruttorio nel “mancato aggiornamento” del casellario penale e dei dati reddituali del richiedente, senza che l’amministrazione abbia contestato la sopravvenienza di risultanze ostative per il richiedente.

5. Infondata, ma comunque irrilevante ai fini dell’esito dell’appello, è invece la censura con la quale l’appellante lamenta la violazione dell’art. 21 nonies L. 241/90 per superamento del termine di 18 mesi previsto per l’annullamento dell’atto in autotutela.

Si rileva, in primo luogo, che il decreto di concessione della cittadinanza non è riconducibile ai provvedimenti di “ autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici ” di cui all’art. 21 nonies L. n. 241/1990 per i quali è previsto un rigido sbarramento temporale; per mera completezza va inoltre rilevato che, ove in tesi fossero stati sussistenti gli elementi dedotti dall’Amministrazione, alla luce dello svolgimento della vicenda concreta l’emanazione del provvedimento di secondo grado impugnato in prime cure sarebbe avvenuta entro un termine ragionevole, in quanto adottato a distanza di pochi mesi dalla sentenza emessa dal Tribunale di Roma in data 11 maggio 2022, che ha accertato, in primo grado, la complessa vicenda criminosa.

6. Per tutte le ragioni fin qui esposte l’appello deve essere accolto e conseguentemente, in riforma della sentenza appellata, deve essere accolto il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado ed annullato il provvedimento con esso impugnato.

7. Sussistono giuste ragioni, in considerazione della delicatezza degli interessi coinvolti, per disporre la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso del giudizio di primo grado ed annulla il provvedimento con esso impugnato.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere

Sebastiano Zafarana, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Sebastiano Zafarana	Michele Corradino

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.