Pubblicato il 16/12/2025

N. 09951/2025REG.PROV.COLL.

N. 00187/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 187 del 2024, proposto dalla società semplice US, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Domenico Parrotta, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Sergio Fienga, Marco Trevisan e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Sergio Fienga in Roma, Piazzale delle Belle Arti 8;

per la riforma,

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 17894/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 novembre 2025 il consigliere AN IL;

Uditi per le parti gli avvocati Domenico Parrotta e Marco Trevisan;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è rappresentato dalla richiesta di annullamento dei seguenti provvedimenti amministrativi:

i) quelli impugnati con il ricorso al T.a.r. per il Lazio n. 4929 del 2020 e cioè il provvedimento GSE del 6 marzo 2020, prot. GSE/P20200009153 (portante la decadenza dalle tariffe del c.d. Secondo Conto Energia di cui alla Legge 129/2010, con ammissione alle tariffe del successivo c.d. Quarto Conto Energia di cui al D.m. 5 maggio 2011), oltre agli atti presupposto, quali la “Comunicazione di avvio del procedimento di verifica, ai sensi dell’art. 42 del D. lgs. 28/2011 e del D.m. 31 gennaio 2014” datata 27 luglio 2017, il “Verbale di Sopralluogo FTV” del 1 agosto 2017, la “Nota” del 23 ottobre 2018, prot. n. GSE/P20180098092, l’atto denominato “Procedura operativa per la gestione delle comunicazioni al GSE di fine lavori degli impianti fotovoltaici (Legge n. 129 del 13/08/2010), oltre che il D.m. 5 maggio 2011 e il D.m. 31 gennaio 2014;

ii) quelli impugnati con il ricorso al T.a.r. per il Lazio n. 6720 del 2021, e cioè il provvedimento GSE/P20200055200 del 24 dicembre 2020, recante “Recupero incentivi percepiti in eccesso con riferimento all’impianto fotovoltaico … FTV 216143” oltre agli atti presupposto.

2. Con la sentenza in epigrafe indicata il T.a.r., dopo aver riunito i detti ricorsi, li ha rigettati condannando la ricorrente alle spese di lite. Alla base della decisione il primo giudice ha posto le seguenti considerazioni:

i) la decadenza dell’impianto fotovoltaico di specie (avente n. 216143, di potenza pari a 994,98 Kw, sito in S.P. Ronsecco Trino 12, nel Comune di Tricerro (VC); soggetto Responsabile US s.s.) dalle tariffe del c.d. Secondo Conto Energia è stata legittimamente pronunciata perché difettava la prova della tempestiva fine dei lavori entro la data del 31 dicembre 2010, prescritta dalla L. 129/2010, con particolare riferimento (a) alla mancata installazione dei cavi elettrici BT sul trasformatore elevatore e (b) alla mancata attestazione e installazione, nella posizione rilevata nel corso del sopralluogo, dei cavi MT sul quadro generale di media tensione.

ii) Non potevano essere condivisi i motivi di doglianza prospettati dalla società ricorrente, atteso che il potere correttamente esercitato dal GSE con l’impugnato provvedimento del 6 marzo 2020 costituisce applicazione dell’art. 42 del d.lgs. 28/2011, che impone, in presenza di violazioni rilevanti emerse a seguito di attività di verifica e controllo (come è stato nella specie a seguito del sopralluogo eseguito in data 1 agosto 2017), di rigettare l’istanza di incentivazione o di disporre la decadenza dall’ammissione al regime incentivante (trattandosi di potere accertativo e ricognitivo della causa di interruzione del rapporto incentivane, non di potere di autotutela; cfr. Cons. Stato ad. plen. 18/2020; tra le tante, Cons. Stato 640/2023; Cons. Stato 594/2021).

iii) Né la natura del potere esercitato nella specie mutava per effetto della ricorrenza, nella specie, del positivo esito di un primo pregresso controllo operato dal GSE; invero, sebbene a seguito della richiesta di US s.s. di ammissione ai benefici di cui alla Legge 129/2010 (pervenuta in data 29/12/2010, prot. n. GSE/FTVA20100551438), il Gestore, con nota del 23 gennaio 2012, prot. n. GSE/p20120012563, già avesse effettuato un approfondimento istruttorio relativo alla completezza dell’impianto (indagine poi conclusasi favorevolmente per la società con il provvedimento del 20 febbraio 2012, prot. n. GSE/p20120032073, di ammissione alla tariffa incentivante prevista dal Decreto interministeriale 19 febbraio 2007 nella misura di 0,4420 euro/kWh), la successiva attività di verifica avviata dal GSE in data 27 luglio 2017, e conclusa con il provvedimento del 6 marzo 2020, costituiva pur sempre espressione del potere di verifica e controllo ex art. 42 del d.lgs. 28/2011, differente dall’autotutela; sicchè non trovavano nella specie applicazione le previsioni di cui agli artt. 21 quinquies e nonies della legge 241/1990 (con particolare riferimento alle eccepite violazioni del termine ragionevole, del legittimo affidamento e della valutazione dell’interesse pubblico sotteso; cfr. ricorso di primo grado del 19.6.2020).

iv) Nel merito, è poi stata ritenuta corretta la valutazione del GSE circa la mancata dimostrazione, da parte della società, della completezza dell’impianto al 31.12.2010 (quanto all’installazione dei cavi elettrici BT sul trasformatore elevatore e dei cavi MT sul quadro generale di media tensione nella posizione rilevata nel corso del sopralluogo); prova che doveva essere fornire essenzialmente in termini fotografici, tuttavia carente nella specie, risultando inadeguati allo scopo gli ulteriori fattori valorizzati dalla società ricorrente (documenti di trasporto, dichiarazioni dell’installatore e altro).

v) Infondate sono anche stata giudicate le censure della società in relazione alle pretese violazioni dei termini e delle modalità del procedimento di verifica.

vi) Parimenti infondato è stato giudicato il riunito ricorso relativo al provvedimento di recupero degli incentivi indebitamente erogati.

3. Avverso tale decisione la società in intestazione ha proposto il presente giudizio di appello, affidandolo ai motivi che possono compendiarsi nei termini seguenti:

3.1. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 2 SEXIES DEL D.L. 25 GENNAIO 2010 N. 3 (CONVERTITO CON MODIFICAZIONE DALLA LEGGE 25 GENNAIO N. 41) PER COME SOSTITUITO DALL’ART. 1 SEPTIES DEL D.L. 8 LUGLIO 2010 N. 105 (CONVERTITO CON MODIFICAZIONI DALLA LEGGE 13 AGOSTO 2010). VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 3, 21 QUINQUIES E 21 NONIES DELLA LEGGE 7 AGOSTO 1990, N. 241, ANCHE CON RIGUARDO AL PRINCIPIO DI BUON ANDAMENTO, EFFICIENZA ED ECONOMICITA’ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 5 DEL D.M. 19 FEBBRAIO 2007. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 5 DELLA DELIBERA DELL’AUTORITA’ PER L’ENERGIA ELETTRICA 11 APRILE 2007 N. 90. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI (ANCHE COMUNITARI) DELLA TUTELA DELL’AFFIDAMENTO E DELLA CERTEZZA DEL DIRITTO E DELLA DIRETTIVA N. 2009/28/CE. ECCESSO DI POTERE PER CONTRADDITTORIETA’. DIFETTO DEI PRESUPPOSTI DELL’ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA, CARENZA DI POTERE E INGIUSTIZIA MANIFESTA. Nella sostanza si lamenta che dopo oltre 1 anno dall’istanza di ammissione ai benefici, il GSE aveva chiesto, nel 2012, integrazioni fotografiche con inquadrature utili a fornire una visione completa del campo fotovoltaico, e che, a seguito di tale prima verifica vi era stata, con provvedimento del 20 febbraio 2012, prot. n. GSE/p20120032073, l’ammissione esplicita agli incentivi, essendosi valutato che la documentazione integrativa inviata dalla società fosse idonea a consentire l’ammissione ai benefici di cui alla legge 13 agosto 2010 n. 129; solo a oltre 6 anni dall’entrata in esercizio dell’impianto e 5 anni dalla conclusione della prima verifica, il GSE, in data 27 luglio 2017, ha avviato il secondo procedimento di verifica, pure tardivamente concluso e non rispettoso dei requisiti dell’autotutela; in sostanza si ripropone la censura, che si dice non affrontata dal T.a.r., inerente la verifica del fatto che il GSE abbia il potere di esercitare ad libitum le verifiche dei presupposti per la concessione degli incentivi, anche dopo aver consumato tale potere a seguito dell’esercizio dello stesso, insistendosi sulla censura inerente alla violazione degli artt. 21 quinquies e nonies della legge 241/1990.

3.2. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 2 SEXIES DEL D.L. 25 GENNAIO 2010 N. 3 (CONVERTITO CON MODIFICAZIONE DALLA LEGGE 25 GENNAIO N. 41) PER COME SOSTITUITO DALL’ART. 1 SEPTIES DEL D.L. 8 LUGLIO 2010 N. 105 (CONVERTITO CON MODIFICAZIONI DALLA LEGGE 13 AGOSTO 2010). VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 3 E 21 NONIES DELLA LEGGE 7 AGOSTO 1990, N. 241. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 7 E 10 DEL D.M. 31 GENNAIO 2014. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO. ECCESSO DI POTERE PER CONTRADDITTORIETA’. DIFETTO DEI PRESUPPOSTI DELL’ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA, CARENZA DI POTERE E INGIUSTIZIA MANIFESTA SOTTO ULTERIORI PROFILI. Con il motivo si ripropongono le questioni relative ai termini del procedimento di controllo e della sua sospensione, alla violazione del termine procedimentale previsto dall’art. 2 della L. n. 241/1990, stabilito in 180 giorni, nonché dei termini di cui all’art. 21 nonies della L n. 241/1990 e del principio del legittimo affidamento e della certezza del diritto.

3.3. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 2 SEXIES DEL D.L. 25 GENNAIO 2010 N. 3 (CONVERTITO CON MODIFICAZIONE DALLA LEGGE 25 GENNAIO N. 41) PER COME SOSTITUITO DALL’ART. 1 SEPTIES DEL D.L. 8 LUGLIO 2010 N. 105 (CONVERTITO CON MODIFICAZIONI DALLA LEGGE 13 AGOSTO 2010). VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 3, 10 E 21 NONIES DELLA L. 7 AGOSTO 1990, N. 241 SOTTO ULTERIORI PROFILI. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 5 DEL D.M. 19 FEBBRAIO 2007 E DELL’ALLEGATO 4 ALLO STESSO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 10 DELLA DELIBERA DELL’AUTORITA’ PER L’ENERGIA ELETTRICA 11 APRILE 2007 N. 90. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEI PARAGRAFI 2.2. E 3.1. DELLA “PROCEDURA OPERATIVA PER LA GESTIONE DELLE COMUNICAZIONI AL GSE DI FINE LAVORI DEGLI IMPIANTI FOTOVOLTAICI” EMESSA DAL GSE IN “APPLICAZIONE DELLA LEGGE N. 129 DEL 13 AGOSTO 2010”. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO SOTTO ULTERIORI PROFILI. ECCESSO DI POTERE PER CONTRADDITTORIETA’. DIFETTO DEI PRESUPPOSTI DELL’ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA, CARENZA DI POTERE E INGIUSTIZIA MANIFESTA. Il motivo ribadisce l’illegittimità del provvedimento del GSE e, dunque, della pronuncia di primo grado, in quanto non sarebbe vera la circostanza per cui l’impianto non sarebbe stato ultimato entro il 31.12.2010.

3.4. Sono stati reiterati gli argomenti relativi alla richiesta rimessione alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea sulle questioni relative sia alla violazione del principio di affidamento nella fattispecie de qua, sia in ordine alla conformità alle regole dell’UE di una norma che viene interpretata nel senso di attribuire rilevanza alla violazione contestata (mancata produzione di fotografie relative all’allaccio dei cavi in disamina) alla US ai fini della revoca.

3.5. Sono anche state riproposte le istanze istruttorie tese all’ammissione della prova per testi dell’autore materiale dell’installazione dell’impianto e all’acquisizione dell’attestazione relativa ai cavi in disamina.

4. Si è costituito l’appellato GSE, chiedendo il rigetto del gravame, atteso che il provvedimento impugnato costituisce espressione dell’immanente potere di controllo del Gestore, e che solo all’esito del sopralluogo sull’impianto in data 1 agosto 2017 si è potuto avvedere del fatto che vi era discordanza tra lo stato dei luoghi e lo stato dell’impianto raffigurato nelle 5 foto inviate a dicembre 2010; ed invero, nell’agosto 2017 erano presenti presso l’impianto dei cavi elettrici MT assenti nelle predette foto inviate al GSE per accedere alla tariffa incentivante; la decadenza pronunciata dal gestore ai sensi dell'art. 42, comma 3, D.lgs. n. 28 del 2011 non è quindi manifestazione né di un potere di autotutela, né di un potere sanzionatorio, bensì la conseguenza di un potere immanente di verifica (cfr. Consiglio di Stato sez. II, 17/02/2025, n.1288; Consiglio di Stato sez. II - 21/03/2025, n. 2343).

5. Con successive memorie difensive e di replica le parti hanno insistito sulle rispettive richieste e deduzioni.

6. Sulle difese e conclusioni in atti, la controversia è stata trattenuta in decisione all’esito dell’udienza del 28 novembre 2025.

7. L’appello è fondato nei termini infra precisati.

8. Per il corretto inquadramento della vicenda e delle sue peculiarità è opportuno ripercorrere alcuni elementi del fatto.

8.1. Al proposito, occorre ribadire che, successivamente alla presentazione sul portale GSE, nel dicembre del 2010, dell’istanza di ammissione alle tariffe incentivanti, il Gestore, con nota del 23 gennaio 2012 (prot. n. GSE/p20120012563) ebbe a comunicare alla società che la richiesta non poteva essere accolta dal momento che:

-dall’analisi della documentazione allegata alla domanda di ammissione è emerso che il progetto definitivo dell’impianto (ivi inclusi planimetria, elaborati grafici e schema elettrico) non è completo nei suoi elementi essenziali in quanto mancano dei disegni planimetrici atti ad identificare con chiarezza la disposizione dell’impianto, dei principali tracciati elettrici, delle principali apparecchiature e del numero esatto dei moduli fotovoltaici installati”;

- le fotografie trasmesse non forniscono una visione completa dell’impianto e dei suoi principali componenti (moduli, inverter e trasformatori) non consentendo di verificare l’effettiva conclusione dei lavori dell’impianto, mancando in particolare le inquadrature utili a fornire una visione completa del campo fotovoltaico.

A fronte di ciò, la società veniva quindi invitata a produrre, entro il termine di dieci giorni, le osservazioni al riguardo.

8.2. In risposta a tale sollecitazione, la US ha provveduto a inviare le proprie osservazioni in data 9 febbraio 2012 (prot. n. GSE/ftva20120268109), allegando alle stesse:

- dichiarazione del progettista e direttore lavori;

- nuovi documenti allegati alla dichiarazione di cui sopra;

- perizia asseverata già prodotta, giurata e corredata di documentazione attestante le inquadrature utili a fornire una visione completa del campo fotovoltaico;

- relazione tecnica esplicativa della serra fotovoltaica redatta dal dr. agr. Vannucci Gino Francesco;

- nuove fotografie dell’impianto.

8.3. A seguito della disamina di tale ulteriore documentazione, il GSE, con provvedimento del 20 febbraio 2012 (prot. n. GSE/p20120032073, ritenendo che l’integrazione documentale fosse idonea a consentire l’ammissione ai benefici di cui alla legge 13 agosto 2010 n. 129”, disponeva in conformità, riconoscendo la tariffa incentivante prevista dal Decreto interministeriale 19 febbraio 2007 nella misura di 0,4420 euro/kWh.

9. Ad oltre cinque anni di distanza dalla detta ammissione, il GSE, con la nota del 27 luglio 2017 (prot. GSE/P20170057566), ha comunicato l’avvio di un ulteriore procedimento di verifica nell'ambito del quale, in data 1 agosto 2017, è stato effettuato un sopralluogo presso l’impianto in oggetto; con comunicazione del 23 ottobre 2018 (prot. GSE/P20180098092), il GSE ha contestato alla società che dal raffronto tra le fotografie inviate in sede di accesso agli incentivi e quelle scattate in fase di sopralluogo si evinceva che alla data dichiarata di fine lavori del 24 dicembre 2010 l’impianto non poteva ritenersi ultimato, dando termine alla società per fornire osservazioni e/o integrazioni documentali al proposito.

9.1. Nonostante le osservazioni della US (cfr. nota del 22 novembre 2018, prot. GSEWEB/A20181280331) e la produzione di ulteriore documentazione, il GSE ha confermato il giudizio di mancata dimostrazione del completamento dell’impianto al 31.12.2010 e, con il provvedimento del 6 marzo 2020 (prot. GSE/P20200009153), ha disposto la decadenza dagli incentivi di cui al DM 19 febbraio 2007 ammettendo l’impianto ai meno favorevoli incentivi di cui al DM 5 maggio 2011.

10. Tanto ricordato in fatto, occorre ora considerare che questo Consiglio si è già pronunciato, anche recentemente (cfr., sez. Seconda, n. 7461/2024), sulla qualificazione dell’atto con cui il GSE, dopo aver ammesso un privato alle tariffe incentivanti, accerti il difetto dei requisiti previsti per l’accesso al beneficio, disponendone il recupero.

10.1. Al proposito in giurisprudenza si sono registrati due principali e differenti orientamenti.

Secondo una prima posizione, si tratterebbe in ogni caso di una pronuncia di decadenza, emessa nell’esercizio del potere di verifica attribuito e regolato dall’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011 (Cons. St., sez. IV, sent. n. 2380 del 2019, e altre).

Per un diverso e più recente orientamento, invece, «la titolarità del potere di verifica e controllo, tuttavia, non consente l’indiscriminata rimessa in discussione dei presupposti iniziali, senza il rispetto delle necessarie garanzie e degli affidamenti in capo alle imprese direttamente coinvolte, in quanto una volta che il procedimento si è concluso con il vaglio positivo degli elementi forniti dal privato, il riesame dei medesimi elementi deve seguire i canoni ed i presupposti del potere di autotutela, sotto tutti i punti di vista» (cfr., fra le tante, Cons. St., sez. II, sent. n. 4983 del 2022; negli stessi termini, si v. anche Cons. St., sez. II, sent. n. 10007 del 2023, che ha confermato come «il gestore, come ogni amministrazione, possa riesaminare in sede di autotutela una propria precedente determinazione, ma siffatto potere non va confuso con quello di decadenza, che si fonda sul controllo per la prima volta di elementi, dati e informazioni non oggetto di una precedente verifica già conclusa positivamente»).

11. Ad avviso del Collegio non sussistono i presupposti per rimettere la questione all’Adunanza Plenaria, dato che il primo orientamento, più risalente nel tempo, è stato superato da quello, più recente, consolidatosi presso la Seconda Sezione cui sono ora assegnate le controversie relative al GSE, condiviso dai giudicanti.

12. Il Collegio ritiene infatti di confermare l’orientamento secondo cui, una volta disposta, all’esito di specifica istruttoria, l’ammissione agli incentivi, il GSE non può più contestare liberamente l’eventuale carenza dei requisiti previsti dalla normativa applicabile, dovendo in tali casi provvedere in autotutela, nel rispetto degli stringenti presupposti di legge. A sostegno di questa tesi, milita anche la considerazione che la decadenza si differenzia dall’autotutela, tra l’altro, «per la tipologia del vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporti» (in questi termini, Cons. St., Ad. Plen., sent. n. 18 del 2020): pertanto, quando al privato è stato attribuito un “bene della vita” all’esito di uno specifico procedimento, la decadenza può riguardare tre ipotesi, quella in cui il beneficio sia stato conseguito sulla base di dichiarazioni o documenti non veri (come nel caso che aveva dato origine alla rimessione all’Adunanza Plenaria, nel quale, con riferimento all’attestazione dell’origine dei pannelli fotovoltaici, era stato presentato un documento non conforme a quello che l’Ente di controllo aveva originariamente emesso), quella dell’inadempimento alle condizioni e agli obblighi cui il beneficio è subordinato e quella della sopravvenuta carenza dei requisiti per il suo ottenimento; esorbita invece dall’ambito di applicazione dell’istituto, per ricadere in quello dell’autotutela, la fattispecie in cui l’Amministrazione, dopo aver valutato e ritenuto sussistenti, specie se all’esito di specifica istruttoria (come è nella specie), i presupposti per la concessione dell’incentivo, così ingenerando nel privato il ragionevole convincimento della sua spettanza, riesamini la situazione e pervenga a una conclusione opposta.

12.1. L’elemento che consente di distinguere tra decadenza e autotutela, riconducendo la fattispecie concreta all’una o all’altra, è dunque l’affidamento del privato, che non c’è – o comunque non è tutelabile – nella prima (perché questi non vanta alcun affidamento “legittimo”, laddove abbia presentato documenti o dichiarazioni false, e perché la violazione delle prescrizioni e la sopravvenuta carenza dei requisiti sono successivi alla concessione del beneficio), mentre può esserci nella seconda.

13. E, con riferimento al caso di specie, giova considerare (cfr, per vicenda analoga, Cons. Stato, sez. II, n. 9889 del 2024) che, sul piano della sussistenza del legittimo affidamento in ordine al riconoscimento della tariffa incentivante - presupposto da valutarsi alla luce del criterio dell’operatore prudente e accorto di derivazione comunitaria (Corte giustizia UE sez. X sentenza 11/07/2019, n. 180,Agrenergy Srl e Fusignano Due, C180/18, C286/18;id. sez V 15 aprile 2021 Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche-Anie e Athesia Energy Srl C798/18 e C799/18)- deve essere valorizzato il fatto che l’ammissione ai benefici di cui al D.m. 19 febbraio 2007 sia avvenuta all’esito di una specifica istruttoria svolta dal GSE, il quale aveva già chiesto nel 2012 puntuali integrazioni documentali sugli stessi profili di criticità emersi (la dimostrazione fotografica del completamento dell’impianto, nei suoi elementi essenziali, al 31 dicembre 2010), sicché il provvedimento di decadenza ( rectius , l’annullamento in autotutela) e la rideterminazione dell’incentivo (ex DM 5 maggio 2011) adottati nel 2020 si fondano sulla mera rivalutazione dei presupposti già specificamente esaminati e validati dal gestore (cfr. anche Cons. Stato, sez. II, 27.5.2024 n. 4695).

14. In definitiva, come già chiarito da questa sezione, la titolarità del potere di verifica e controllo non consente l’indiscriminata rimessa in discussione dei presupposti iniziali, senza il rispetto delle necessarie garanzie e degli affidamenti in capo alle imprese direttamente coinvolte, in quanto una volta che il procedimento si è concluso con il vaglio positivo degli elementi forniti dal privato, il riesame dei medesimi elementi deve seguire i canoni ed i presupposti del potere di autotutela, sotto tutti i punti di vista (Cons. Stato, sez. II, 16/05/2024 n. 4387; id. 17/06/2022, n. 4983).

15. Nel caso di specie, dai documenti di causa risulta in maniera evidente che la questione dell’effettiva conclusione dei lavori entro il 31dicembre 2010, e dell’idoneità a dimostrarlo della documentazione, anche fotografica, trasmessa, era stata già affrontata esplicitamente nel corso del procedimento di ammissione alla tariffa incentivante, quando era stata sollevata nel “preavviso di rigetto” di cui alla nota del nota del 23 gennaio 2012, nella quale, pur richiedendosi le integrazioni fotografiche utili a dimostrare il completamento dell’impianto nei suoi elementi essenziali, non sono state richieste integrazioni fotografiche relative alla porzione di impianto su cui si innestano i cavi per cui è causa; procedimento poi concluso favorevolmente dal GSE che, proprio sulla base dell’integrazione documentale operata dalla parte, ha affermato che la documentazione integrativa inviata da US consentiva l’ammissione alla tariffa richiesta. In sostanza, il GSE, all’esito del primo procedimento di controllo, ha validato il corredo fotografico fornito dalla parte come idoneo a dimostrare la completezza dell’impianto.

16. Invece, nel (secondo) procedimento di controllo avviato nel 2017, il GSE ha risollevato la stessa questione, ponendo in dubbio l’efficacia probatoria delle fotografie inviate ai fini della richiesta di ammissione ai benefici della Legge 129/2010, le quali non sarebbero state in grado di attestare il completamento dei lavori, non mettendo in condizione di valutare in modo inequivocabile la sussistenza di tutte le condizioni per l’ammissione ai benefici; in particolare, a seguito della visione dell’impianto effettuata nel sopralluogo in data 1 agosto 2017, sarebbe emersa una discordanza tra lo stato dei luoghi e lo stato dell’impianto raffigurato nelle 5 foto inviate a dicembre 2010, atteso che nell’agosto 2017 erano presenti presso l’impianto dei cavi elettrici MT assenti nelle predette foto inviate al GSE per accedere alla tariffa incentivante. E, stante tale differenza il Gestore ha richiesto a controparte integrazioni documentali nell’ambito del procedimento di verifica che, tuttavia, sono poi state considerate inadeguate dal GSE.

16.1. Ma così operando, ad avviso del Collegio, il GSE non ha fatto altro che rimeditare (smentendola) una propria precedente conclusione, quella in base alla quale le foto prodotte nel 2010, per come integrate nel 2012, già dimostravano il completamento dell’impianto; invero, delle due l’una: o i cavi di specie non costituiscono elementi necessari al completamento dell’impianto (e quindi la loro rappresentazione fotografica non era ab origine necessaria), oppure il GSE ha errato a considerare adeguata una documentazione fotografica del 2010/2012 che non li ritraeva.

16.2. E quindi, il provvedimento di decadenza è evidente espressione di un diverso apprezzamento, sfavorevole al privato, di elementi o documenti già precedentemente forniti dalla società appellante.

Del pari, nella specie non vi è questione di falsità delle dichiarazioni o dei documenti presentati, né un inadempimento, né una carenza sopravvenuta dei requisiti per l’ammissione al beneficio. Ricorre piuttosto un riesame delle condizioni originarie per la sua concessione, sulla cui sussistenza l’odierna appellata poteva ragionevolmente confidare, dato l’esito positivo della procedura del 2012 nella quale il Gestore si era esplicitamente e specificamente soffermato sulla detta questione (dimostrazione del completamento dell’impianto sulla base delle fotografie presentate).

17. In definitiva, il provvedimento del GSE impugnato (che preclude l’accesso alla tariffa più favorevole, riconoscendone comunque altra inferiore) non può essere qualificato come mero atto di rideterminazione dell’incentivo spettante – in quanto incidente sul contenuto e sull’efficacia del provvedimento ammissivo del 2012 – né quale atto di decadenza in senso stretto – in quanto emesso all’esito di un riesame delle condizioni originarie già vagliate nel 2012 –; costituisce piuttosto atto di autotutela (si tratta, in particolare, di un annullamento d’ufficio parziale). Di conseguenza, per la sua adozione doveva essere rispettata la disciplina di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990.

18. A quest’ultimo proposito, palese risulta la violazione del termine ragionevole, essendo trascorsi oltre 5 anni (dal 2012 al 2017) dall’ammissione all’incentivo all’avvio del procedimento di controllo e un lasso di tempo ancora maggiore rispetto all’adozione del provvedimento definitivo con il quale è stata (ri)sollevata la questione dell’idoneità delle fotografie trasmesse all’epoca a dimostrare la conclusione dell’installazione dell’impianto entro la data richiesta.

19. Tale mancanza rende superfluo l’accertamento dell’esistenza del distinto e concorrente presupposto dell’interesse pubblico all’annullamento del primo atto.

20. Detti rilievi risultano dirimenti e assorbenti rispetto ad ogni ulteriore questione riproposta dalle parti.

21. L’appello va dunque accolto. Per l’effetto, il provvedimento GSE del 6 marzo 2020, prot. GSE/P20200009153 (portante la decadenza dalle tariffe del c.d. Secondo Conto Energia di cui alla Legge 129/2010, con ammissione alle tariffe del successivo c.d. Quarto Conto Energia di cui al D.m. 5 maggio 2011) deve essere annullato, al pari del successivo provvedimento GSE/P20200055200 del 24 dicembre 2020 (recante “Recupero incentivi percepiti in eccesso con riferimento all’impianto fotovoltaico … FTV 216143”) affetto da invalidità derivata.

22. Sussistono tuttavia giustificati motivi, in ragione delle peculiarità della vicenda di specie, per compensare tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso e i motivi aggiunti di primo grado, annullando i provvedimenti indicati in motivazione.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

UL RI RB, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

AN IL, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN IL	UL RI RB

IL SEGRETARIO