Pubblicato il 18/12/2025

N. 10040/2025REG.PROV.COLL.

N. 05303/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5303 del 2025, proposto da
Ticketone s.p.a, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Lo Pinto, Fabio Cintioli, Manuel Rubino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Lepore, Antonello Mandarano, Stefania Pagano, Sara Pagliosa, con domicilio eletto presso lo studio Giuseppe Lepore in Roma, via Polibio n. 15;

nei confronti

Forumnet s.p.a, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Mauro Pisapia, Luigi Pontrelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima) n. 1065/2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Milano e di Forumnet s.p.a;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 novembre 2025 il Cons. RT IC LM e viste le conclusioni come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società Ticketone s.p.a, in proprio e in qualità di mandataria del costituendo RTI con M.C.A. Events S.r.l. (di seguito, per brevità: la società), aggiudicataria mediante esercizio del diritto di prelazione della gara indetta ai sensi dell’art. 183, comma 15 del d.lgs. 50/2016 per la “ concessione per la progettazione ed esecuzione dei lavori di manutenzione al fine del riuso del dismesso Palasharp, sito in Milano Via T’EL 33, nonché la successiva gestione per un periodo di 31 anni, mediante partenariato pubblico – privato. CUP B45D18000220007 ”, ha impugnato innanzi al TAR Lombardia la decadenza dalla concessione pronunciata dal Comune di Milano, l’incameramento della garanzia fideiussoria provvisoria e la segnalazione all’ANAC.

A sostegno del ricorso, essa ha dedotto la sussistenza di plurime violazioni di legge, nonché l’eccesso di potere da parte dell’Amministrazione.

Ha chiesto pertanto l’annullamento degli atti impugnati, ovvero, in subordine, la condanna dell’Amministrazione al risarcimento dei danni e/o alla corresponsione dell’indennizzo per il pregiudizio economico da essa patito nella vicenda in esame. Il tutto con vittoria delle spese di lite.

Con successivi motivi aggiunti del 27.3.2024 la ricorrente ha impugnato la nota 26.2.2024 con cui il Comune di Milano, in riscontro alla nota pec del 15.02.2024 trasmessa dalla Società ForumNet s.p.a, ha invitato la medesima ad “ ad aggiornare il proprio piano economico finanziario, indicando le variazioni ritenute necessarie all’adeguamento degli aspetti tecnici ed economici del progetto, al fine di valutare compiutamente e, quindi, comunicare a questa Amministrazione l’interesse all’affidamento, restando fermo che qualunque incremento dei costi rimarrà in ogni caso a carico di codesto operatore economico ”.

Con secondo ricorso per motivi aggiunti del 28.11.2024 la ricorrente ha impugnato la DGC n. 1299/24, avente ad oggetto “ Linee di indirizzo politico per un Piano Straordinario per la Casa

Accessibile a Milano ”, compresi i relativi Allegati nn. 1 e 2, nella parte in cui inseriscono anche l’area di 18.120 mq sita in Via T’EL (Palasharp) tra quelle destinate all’Edilizia Residenziale Sociale.

Con terzo ricorso per motivi aggiunti depositato in data 10/01/2025 la ricorrente ha impugnato l’“ Avviso pubblico esplorativo per l’acquisizione di manifestazione d’interesse da parte di soggetti privati contenenti soluzioni tecnico – gestionali finalizzate alla realizzazione e gestione di alloggi in

Edilizia Residenziale Sociale Calmierata (ERSC) nell’ambito del piano straordinario per la casa

accessibile a Milano” del Comune di Milano, nella parte in cui ha definitivamente incluso tra le predette aree anche Via T’EL (ex Palasharp), nonché del relativo Allegato n. 2, afferente all’area “Via T’EL (ex Palasharp) ”, nonché e l’atto approvativo di tale Avviso.

Costituitosi in giudizio, il Comune di Milano ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso. Nel merito, ne ha chiesto il rigetto, con vittoria delle spese di lite.

Con sentenza n. 1065/25 il TAR Lombardia ha respinto il ricorso introduttivo, dichiarando l’improcedibilità dei successivi ricorsi per motivi aggiunti.

Avverso tale pronuncia giudiziale la società Ticketone s.p.a. ha interposto appello, affidato ai seguenti motivi di gravame, appresso sintetizzati: 1) error in iudicando ; illegittimità del provvedimento di decadenza; 2) error in iudicando ; illegittimità della determina impugnata anche in ipotesi di sua qualificazione come revoca ex art. 21 quinquies l. n. 241/90; 3) error in iudicando ; illegittimità derivata degli atti inerenti all’interpello di Forumnet s.p.a; 4) erroneità della sentenza, nella parte in cui il giudice di prime cure ha rigettato la domanda risarcitoria e/o quella indennitaria; 5) erroneità della pronuncia giudiziaria, nella parte in cui il giudice di prime cure ha dichiarato l’improcedibilità dei motivi aggiunti; 6) erroneità della sentenza, relativamente alla statuizione sulle spese di lite.

Ha chiesto pertanto, in accoglimento dell’appello, e in riforma dell’impugnata sentenza, l’annullamento degli atti impugnati in primo grado. Il tutto con vittoria delle spese di lite.

Costituitisi in giudizio, il Comune di Milano e TicketOne s.p.a. hanno chiesto il rigetto dell’appello, con vittoria delle spese di lite.

All’udienza pubblica del 27.11.2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

2. L’appello è infondato.

3. Con il primo motivo di gravame l’appellante lamenta l’illegittimità del rifiuto, da parte dell’Amministrazione, di addivenire ad una modifica del Piano economico finanziario conforme alle sopravvenute evenienze fattuali, che avevano determinato un notevole incremento dei costi preventivati.

In termini correlati, la società censura la segnalazione della vicenda all’Anac, nonché il relativo incameramento della cauzione.

Gli assunti sono infondati.

4. Emerge dalla documentazione in atti che soltanto con la nota del 23.6.2023 – vale a dire a circa 12 mesi dall’esercizio del diritto di prelazione, e a circa 8 mesi dalla conferenza di servizi preliminare – la società, sul presupposto di un aumento del costo di costruzione dell’opera (passato da 18 a 45,9 milioni di euro), ha instato per il riequilibrio del PEF, da attuarsi sia mediante un contributo non inferiore al 49% del costo complessivo dell’investimento, e comunque non inferiore a 22,5 milioni di euro, e sia attraverso una riduzione del canone concessorio “ di almeno il 50% ”.

In particolare, nessun rilievo assume quanto dichiarato dalla società nel verbale della conferenza di servizi preliminare del 27.10.2022, avendo quest’ultima genericamente affermato che: “ si ipotizza, già in questa fase, un consistente aumento sia in termini di tempi necessari alla redazione della documentazione di cui al progetto definitivo, che di costi da parte dell’Operatore Aggiudicatario ”.

All’evidenza, trattasi di affermazione di portata così generica, e senza alcuna indicazione – né tantomeno prova – della causale di tale asserito aumento di costi, che essa va ritenuta priva di qualsiasi valenza probatorio-documentale al riguardo.

5. Alla stessa stregua, non assume alcun rilievo la successiva comunicazione del 23.1.2023, in cui l’appellante ha esternato la sussistenza di un “rilevantissimo” aumento dei costi di costruzione dell’opera, illustrati nell’elaborato allegato. Ciò in quanto tale allegato si risolve nell’enucleazione di una serie di cause dell’aumento dei costi (caro materiali; modifiche richieste da enti; modifiche richieste dalla Fondazione Milano-Cortina, ecc.), prive di qualsivoglia documentazione di supporto.

6. Nel merito delle singole voci, poi, la società ha esposto un maggior costo di circa 11 milioni di euro per asserito “caro materiali”, del tutto privo di fondamento giuridico, se si considera che in data 1.6.2022 essa ha comunicato di voler esercitare la prelazione prevista dal bando, in tal modo facendo propri tutti gli atti della procedura, ivi inclusi quelli relativi alle voci economiche.

In sostanza, non è dato comprendere la ragione per la quale, nel ristretto arco temporale di circa sette mesi (e segnatamente, dall’1.6.2022, data di comunicazione dell’esercizio del diritto di prelazione, al 23.1.2023, data in cui la società ha iniziato a discorrere – peraltro in maniera del tutto generica – di aumento di costi), i costi siano lievitati in misura così esorbitante. Il tutto tenendo presente che il conflitto bellico Russia-Ucraina, iniziato nel febbraio 2022, aveva già determinato un generalizzato aumento del prezzo delle materie prime (quale conseguenza dell’aumento del prezzo del petrolio), sicché l’appellante avrebbe dovuto essere a conoscenza, e rinunciare all’esercizio del diritto di prelazione.

Lo stesso dicasi con riferimento agli eventi connessi alla pandemia da Covid-19, che ha notoriamente avuto inizio il 31.12.2019, e pertanto circa quattro anni prima della richiesta di modifica delle condizioni economiche relative alla gara in esame.

7. Per quel che attiene invece alle modifiche richieste dai partecipanti alla conferenza dei servizi, va rilevato che il bando stabiliva espressamente l’onere dell’aggiudicatario di procedere alle modifiche progettuali necessarie all’approvazione del progetto definitivo (cfr. pag. 40), sicché il rischio di progettazione era a carico del concessionario.

8. Similmente, per quel che attiene alle modifiche richieste dalla Fondazione Milano-Cortina, trattasi di una diversa configurazione delle tribune e della relativa curva di visibilità, nonché di maggiori spazi nelle aree esterne: all’evidenza, trattasi di modifiche insuscettibili di recare stravolgimento al quadro economico di riferimento, tenuto conto altresì che il progetto aggiudicatario prevedeva la demolizione delle tribune e successiva ricostruzione secondo la normativa antincendio e CONI.

Pertanto, dovendo le tribune essere demolite e successivamente ricostruite, non si vede quale sensibile aggravamento delle condizioni economiche avrebbe comportato il recepimento delle semplici modifiche richieste dalla Fondazione Milano-Cortina. Il tutto tenendo presente che la decisione del Comitato Olimpico di non utilizzare il Palasharp per lo svolgimento delle competizioni, in ragione della tempistica occorrente per il rifacimento della struttura, incompatibile con i tempi della competizione olimpica, ha reso le suddette modifiche non più attuali, con conseguente stralcio dei relativi costi.

9. A ciò aggiungasi poi che dal 23.1.2023 (data della prima nota di parte appellante) al 23.6.2023 non vi è stata alcuna richiesta ulteriore e più specifica da parte dell’appellante, che ha proseguito l’attività di approfondimento progettuale sino al 23.6.2023, data in cui essa ha trasmesso il PEF, il Quadro Economico definitivo ed il Cronoprogramma, con le richieste di riequilibrio prime esposte.

Orbene, come correttamente riconosciuto dal giudice di prime cure, le proposte di riequilibrio finanziario (contributo non inferiore al 49% del costo complessivo dell’investimento, e comunque non inferiore a 22,5 milioni di euro; riduzione del canone concessorio “ di almeno il 50% ”) alterano in maniera del tutto sproporzionata il quadro economico di riferimento, risolvendosi in una radicale modifica delle originarie condizioni di gara (superiore al 50% delle condizioni economiche originarie), come tali contrastanti con il principio della par condicio .

10. Tali conclusioni non sono in alcun modo smentite dalla previsione di cui all’art. 165 2° comma d. lgs. n. 50/16 (applicabile ratione temporis ), posto che, come correttamente chiarito dal giudice di prime cure, l’eventuale contributo deve essere stabilito “ in sede di gara ” (cfr. art. 165 co. 2 cit.), in condizioni di parità tra gli offerenti, e non già a gara conclusa e a concessione stipulata, ad esclusivo beneficio del concessionario.

11. Per tali ragioni, l’impugnato provvedimento di decadenza dall’aggiudicazione deve ritenersi immune dalle lamentate censure, costituendo la logica conseguenza dell’illegittimo rifiuto, da parte dell’appellante, di modificare il PEF in modo conforme alla legge di gara.

12. Alla stessa stregua, la segnalazione all’ANAC e l’incameramento della cauzione costituiscono atti dovuti (artt. 93 e 213 d. lgs. n. 50/16), rispetto al quale l’Amministrazione non dispone di alcun margine di discrezionalità.

13. Alla luce di tali considerazioni, il primo motivo di gravame è infondato, e va dunque disatteso.

14. Con il secondo motivo di gravame l’appellante lamenta l’illegittimità dell’atto impugnato “ anche in ipotesi di sua qualificazione come revoca ex art. 21quinquies l. 241/1990, per carenza di istruttoria e difetto assoluto di motivazione ” (atto di appello, p. 18).

Il motivo è infondato, in quanto muove dall’erroneo presupposto giuridico della qualificazione dell’atto impugnato in termini di revoca ex art. 21 quinquies l. n. 241/90. Sul punto, il Collegio rileva l’insussistenza dei presupposti normativamente previsti ai fini della revoca (sopravvenuti motivi di pubblico interesse; mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell'adozione del provvedimento; nuova valutazione dell’interesse pubblico originario).

Piuttosto, alla luce di quanto sopra detto, va in questa sede ribadito che è la condotta dell’appellante a porsi al di fuori dall’ordito normativo, pretendendo essa una modifica ad personam delle condizioni economiche, come tale assolutamente inaccettabile, in quanto contrastante con l’esigenza di tutela della par condicio .

Ne consegue che l’atto impugnato non si qualifica in alcun modo come provvedimento di revoca per sopravvenute ragioni di interesse pubblico (art. 21 quinquies l. n. 241/90), ma come provvedimento di decadenza disposta dall’Amministrazione in conseguenza di inadempimenti del concessionario posti in essere nella fase successiva all’aggiudicazione.

Per tali ragioni, il relativo motivo di gravame è infondato, e va dunque disatteso.

15. Con il terzo motivo di gravame l’appellante censura “ gli atti inerenti all’interpello di Forumnet, avvenuto a seguito della dichiarata decadenza dell’aggiudicazione, per illegittimità derivata ” (atto di appello, p. 22).

Il motivo, avverso il quale l’appellante solleva vizi di invalidità derivata, è infondato, e va respinto, in ragione dell’accertata legittimità – ribadita in questa sede – del provvedimento di decadenza emesso dall’Amministrazione.

16. Con l’ulteriore motivo di gravame (atto di appello, pp. 23-32) l’appellante lamenta l’erroneità della pronuncia del giudice di prime cure, in punto di rigetto della domanda risarcitoria e/o indennitaria da essa proposta.

Il motivo è infondato.

Per quel che attiene alla domanda risarcitoria, rileva il Collegio che, per le ragioni sopra esposte, il provvedimento di decadenza emesso dall’Amministrazione è legittimo. Ne consegue l’insussistenza di un elemento costitutivo previsto ex art. 2043 c.c. ai fini del sorgere della responsabilità aquiliana dell’Amministrazione (l’atto e/o condotta illegittima), la qual cosa esclude la fondatezza del chiesto ristoro per equivalente monetario.

Per quel che attiene alla domanda indennitaria, il Collegio ribadisce che il provvedimento emesso dall’Amministrazione non si qualifica in alcun modo quale revoca ex art. 21 quinquies l. n. 241/90, trattandosi di decadenza disposta in ragione dell’illegittimo rifiuto, da parte dell’appellante, di modificare il PEF in modo conforme alla legge di gara.

Per tali ragioni, non trova applicazione l’invocato istituto dell’indennizzo, essendo esso previsto al sorgere di una fattispecie normativa diversa da quella in esame.

Ne consegue il rigetto delle relative censure.

17. Con gli ulteriori motivi di gravame (atto di appello, pp. 32-37) l’appellante lamenta l’esito dell’interpello a Formunet, nonché gli ulteriori atti con i quali il Comune ha destinato l’area alla realizzazione di edifici di edilizia residenziale sociale.

Sul punto, va senz’altro confermata la statuizione di improcedibilità emessa dal giudice di prime cure, atteso che l’accertata legittimità dell’impugnato provvedimento di decadenza priva l’appellante di interesse giuridico in ordine a vicende relative a una gara dalla quale essa è stata legittimamente esclusa, trattandosi di dinamiche da ritenersi, per l’appellante, res inter alios acta .

18. Infine, la pronuncia impugnata deve ritenersi immune da censure anche in punto di condanna dell’appellante alle spese di lite (atto di appello, p. 37), discendendo esse naturaliter dalla statuizione di rigetto del ricorso e dei successivi motivi aggiunti.

19. Conclusivamente, l’appello è infondato.

Ne consegue il suo rigetto.

20. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’appellante al rimborso delle spese di lite sostenute dal Comune di Milano e da Forumnet s.p.a, che si liquidano, per ciascuno di essi, in € 4.000 per onorario, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025, con l'intervento dei magistrati:

PA OV LO TI, Presidente

Alberto Urso, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

RT IC LM, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RT IC LM	PA OV LO TI

IL SEGRETARIO