Pubblicato il 24/02/2025

N. 01559/2025REG.PROV.COLL.

N. 02431/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2431 del 2023, proposto da IG OS SS, rappresentato e difeso dall'avvocato Enrico Pintus, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

contro

il Comune di Sassari, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Russo, Simonetta Pagliazzo, Maria Ida Rinaldi, Anna Maria Antonietta Piredda e Alberto Sechi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale (T.A.R.) per la Sardegna, Sez. II, 13 luglio 2022, n. 499, che ha respinto il ricorso n. 164/2015 R.G. proposto per l'annullamento dei seguenti atti del Comune di Sassari, concernenti l'approvazione del piano urbanistico comunale (PUC):

a) la deliberazione n. 43 del 26 luglio 2012 del consiglio comunale, di adozione del piano;

b) la determinazione n. 3857 del 21 novembre 2013, con la quale la direzione generale pianificazione urbanistica della Regione Sardegna ha determinato con prescrizioni la coerenza del piano con il quadro normativo e programmatorio sovraordinato;

c) la deliberazione n. 35 del 18 novembre 2014 del Consiglio comunale, di recepimento delle prescrizioni e di approvazione del piano;

d) la determinazione n. 3280 del 2 dicembre 2014, con la quale la direzione generale pianificazione urbanistica della Regione Sardegna ha determinato la coerenza del piano con il quadro normativo e programmatorio sovraordinato.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Sassari;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 febbraio 2025 il Cons. Martina Arrivi e viste le conclusioni delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 9 febbraio 2015 e depositato il 19 febbraio 2015, IG OS SS, proprietario di un terreno inedificato con accesso dalla via Antioco Zucca, nel centro cittadino di Sassari, catastalmente distinto al foglio 108, mappale 587, ha impugnato dinanzi al T.A.R. Sardegna, unitamente agli atti presupposti e connessi, la deliberazione del Comune di Sassari n. 35 del 18 novembre 2014, di approvazione del piano urbanistico comunale (PUC), nella parte in cui colloca il lotto di sua proprietà nella zona H2 "di pregio paesaggistico ambientale", sottozona H2.8 "valli urbane e periurbane", per la quale le norme tecniche di attuazione (NTA) vietano nuove costruzioni e modificazioni del suolo, nonché ogni altro intervento, uso e o attività, in quanto pregiudizievole della struttura, della stabilità o della funzionalità ecosistemica o paesaggistica della zona (cfr. art. 67, richiamato dall'art. 72 NTA).

1.1. Il ricorso è stato affidato a quattro motivi, così riassumibili:

I) eccesso di potere per carenza di istruttoria, errore sui presupposti di fatto, illogicità e irragionevolezza delle scelte urbanistiche, dal momento che l'area non avrebbe le caratteristiche descritte dall'art. 72 NTA per la sottozona H2.8, essendo ormai completamente urbanizzata, salvo che per dei "vuoti urbani" inedificati, come il proprio lotto e alcuni giardini condominiali, ma carenti di pregio paesaggistico ambientale e ormai privi delle tracce delle antiche valli urbane che caratterizzavano l'area; anche a voler valorizzare l'unico reliquato di questo originario sistema di valli urbane, esso sarebbe rinvenibile nel tratto cittadino denominato "Fosso della noce", privo di continuità fisica e morfologica con il lotto di proprietà del ricorrente;

II) eccesso di potere per carenza di istruttoria, in quanto tali circostanze erano state segnalate con le osservazioni al piano, alle quali non hanno fatto seguito accertamenti sul reale stato dei luoghi;

III) eccesso di potere per contraddittorietà, giacché gli obiettivi urbanistici di salvaguardia e tutela che il PUC si propone per le zone H2 (ammessa e non concessa la riconducibilità del lotto del ricorrente all'interno delle stesse) sarebbero raggiungibili, circa il lotto del ricorrente, classificando l'area come zona parzialmente edificabile B (nella specie zona B1.5, così come sono state classificate aree limitrofe), così da ripristinare quella coerenza tra la situazione di fatto del lotto e il contesto urbanistico ed eliminare il vuoto urbano oggi esistente;

IV) eccesso di potere per sproporzione, poiché, quand'anche si volesse ritenere legittima la tutela di ciò che poco rimane dell'antico sistema delle valli urbane, l'esigenza riguarderebbe soltanto il Fosso della noce, perciò l'inclusione del lotto del ricorrente nella sottozona H2.8 costituirebbe un caso di sovradimensionamento dell'area d'interesse.

1.2. Si è costituito in giudizio il Comune di Sassari, deducendo l'infondatezza delle doglianze.

1.3. Con la sentenza n. 499 del 13 luglio 2022, il T.A.R. ha respinto il gravame rimarcando l'ampia discrezionalità di cui è dotata l'amministrazione comunale nelle scelte di pianificazione urbanistica, l'assenza dell'obbligo di motivazione delle stesse e la sufficienza della coerenza della classificazione impartita all'area con gli obiettivi del piano. Nello specifico, il giudice ha ritenuto che la collocazione del lotto del ricorrente nella sottozona H2.8 non fosse irragionevole, in quanto:

- esso era già classificato in zona H di salvaguardia, perciò il PUC non ha determinato un sovvertimento della sua destinazione urbanistica;

- le ragioni che hanno condotto l'amministrazione ad attribuire la nuova classificazione emergono dalla relazione di progetto del PUC, ove si argomenta in merito al pregio paesaggistico-ambientale dell'area;

- in particolare, l'afferenza del lotto alla classificazione H2.8 (valli urbane e periurbane) si coglie dalle caratteristiche dell'area e dalla sua vicinanza al compluvio naturale del Fosso della Noce;

- il ricorrente non può sostituire alla decisione amministrativa la propria predilezione per la collocazione del fondo in zona B1.5, trattandosi di opzione, quand'anche possibile, non imposta dalle caratteristiche dell'area.

2. Con ricorso ritualmente notificato il 13 febbraio 2023 e depositato il giorno successivo, IG OS SS ha appellato la sentenza di primo grado, per i seguenti motivi di diritto.

I) « Omessa pronuncia su un fatto decisivo per il giudizio: errore sui presupposti di fatto e carenza istruttoria »: il T.A.R. si sarebbe limitato a riscontrare, in astratto, la congruità della classificazione impressa al fondo con le linee di sviluppo del territorio illustrate nella relazione di progetto del PUC, ma non avrebbe scrutinato le prime due censure, con le quali il ricorrente aveva lamentato non tanto la contraddittorietà interna tra classificazione e obiettivi di piano, quanto l'assenza dei presupposti di fatto di detta classificazione, ossia la mancanza, in capo al lotto per cui è causa, di quelle caratteristiche che, ai sensi dell'art. 72 NTA, devono contraddistinguere la sottozona H2.8 delle valli urbane e periurbane, nonché il difetto d'istruttoria su tali circostanze fattuali.

II) « Contraddittorietà o manifesta illogicità della motivazione della sentenza appellata », perché, nel valorizzare la vicinanza dell'area in cui si trova il lotto al Fosso della noce, il T.A.R. avrebbe contraddetto quanto ammesso dallo stesso Comune, che aveva dato rilievo alla prossimità tra fondo e compluvio per evidenziare non una continuità paesaggistico ambientale, bensì le problematiche idrauliche della zona; tuttavia, al contempo, dette problematiche non interesserebbero il lotto dell'appellante, poiché sito all'esterno della zona di elevata pericolosità idraulica tratteggiata dal PAI (piano per l'assetto idrogeologico) intorno al Fosso della Noce; assodato, dunque, che non vi sia pericolo per le nuove edificazioni, sarebbe più logico che il fondo dell'appellante abbia una destinazione edificabile B1.5, che è proprio quella attribuita ai lotti interni al compluvio.

III) « Omessa pronuncia su un fatto decisivo per il giudizio: sproporzionalità dell'agire amministrativo », in quanto il giudice non avrebbe scrutinato l'ultima censura del ricorso di primo grado, con la quale si lamentava il sovradimensionamento della sottozona H2.8 rispetto alla originaria valle intorno al Fosso della Noce.

3. Ha resistito in appello il Comune di Sassari, ribadendo le posizioni assunte in primo grado in ordine all'infondatezza delle censure avversarie.

4. La causa è passata in decisione all'udienza pubblica del 13 febbraio 2025, in vista della quale le parti hanno depositato memorie e repliche.

5. L'appello merita di essere accolto, per l'assorbente fondatezza del primo motivo di gravame, con il quale l'appellante lamenta, in sintesi, l'insussistenza dei presupposti di fatto della classificazione impartita al terreno.

5.1. Le caratteristiche della sottozona H2.8 – entro la quale è stato collocato il fondo dell'appellante – sono tratteggiate all'art. 72 NTA del PUC come segue: « La sottozona H2.8 individua le valli urbane e periurbane identificate dalle seguenti caratteristiche morfologiche e ambientali:

- la struttura idrografica delle valli che penetra e innerva il territorio;

- la disposizione planimetrica dei sistemi vallivi, che interseca e avvolge la città;

- la pregnante e significativa presenza dell'acqua;

- l'interessante copertura vegetale naturale della macchia alta e dei boschi di leccio;

- le coltivazioni agricole se pur circoscritte in piccoli ambiti, contraddistinte da colture di pregio (olivi, fruttiferi, agrumi e orticole) ».

Per tale sottozona, l'art. 72 NTA, per un verso, prescrive le limitazioni fissate in generale dall'art. 67 per le zone H2 (di pregio paesaggistico ambientale), ossia il divieto di nuove edificazioni e modificazioni del suolo incompatibili con l'esigenza di conservazione dell'area, e, per altro verso, permette lo svolgimento di talune attività regolamentate di riqualificazione e recupero ambientale, cioè progetti che salvaguardino e valorizzino usi agricoli tradizionali, progetti che favoriscano la fruizione e la conoscenza del bene paesaggistico, progetti di riqualificazione ecologica e ambientale, progetti per tutelare e valorizzare l'identità storica dei luoghi.

5.2. Il lotto per cui è causa non è dotato dei caratteri che contraddistinguono la sottozona in analisi.

Come si evince dalle fotografie aeree prodotte in primo grado ( sub doc. 8 depositato dal ricorrente), esso consiste, infatti, in un terreno inedificato collocato all'interno del centro cittadino di Sassari e contornato da edifici, da parcheggi e da strade, fatta eccezione per un contiguo giardino e altre esigue aree verdi presenti nel circondario. Effettivamente, come sostenuto dall'appellante, il lotto è reputabile un "vuoto urbano", ossia uno spazio rimasto inedificato ma collocato in un contesto completamente antropizzato.

Pertanto, ripercorrendo i requisiti della sottozona H2.8 tracciati dall'art. 72 NTA, non è possibile rintracciare alcun residuato – né quanto a struttura idrografica, né quanto a disposizione planimetrica – delle antiche valli urbane che un tempo percorrevano la zona. Tantomeno si ravvisano interessanti coperture vegetali, come la macchia alta o i boschi di leccio, oppure colture agricole di pregio, visto che il lotto è coperto da prato incolto. Infine, non risulta una pregnante e significativa presenza dell'acqua: l'unico elemento significativo a tal fine potrebbe essere dato dalla circostanza che l'agglomerato urbano che include il lotto dell'appellante si trovi nelle vicinanze – anche se non è dato comprendere esattamente dove – del tratto cittadino attraversato dal Fosso della Noce; tuttavia, non vi è contiguità tra il lotto e il compluvio né è percepibile la presenza, nell'area circostante al terreno, dell'acqua, tantomeno in forma "pregnante" o "significativa"; inoltre, anche dal punto di vista idrogeologico, il lotto dell'appellante fuoriesce dal bacino di allagamento del Fosso della Noce, come si ricava dall'analisi dello studio di compatibilità idraulica allegato al PAI vigente al momento dell'approvazione del PUC (cfr. stralcio prodotto dal Comune resistente sub doc. 13 in primo grado).

5.3. Vero è che la valorizzazione dell'assetto paesaggistico ambientale costituisce uno degli obiettivi della pianificazione. Si legge, infatti, nella relazione di progetto del PUC, che «[i] l sistema delle valli, il fosso della noce, è stato restituito alla sua valenza principale di corridoio ecologico, classificandolo come zona H ed escludendolo pertanto dal computo delle aree standard S3 (verde pubblico) […] le perimetrazioni esterne delle nuove espansioni sono state contenute in continuità con l'edificato esistente e sono state introdotte norme (H2/8) per la protezione dei valori paesaggistici […] All'interno del sistema verde urbano svolgono un ruolo di primo piano il sistema della Valle del Rosello e il Fosso della Noce che permettono di integrare la città di Sassari nell'intero contesto territoriale. La presenza dell'acqua infatti permette di fornire una continuità che va incentivata sia dal punto di vista ecologico che dal punto di vista fruitivo. L'enorme potenzialità di questa porzione di verde urbano impone una progettazione compatibile sia con l'immediato contesto peri-urbano, sia con il prioritario indirizzo di riqualificazione comunale: l'Asse Sassari - Porto Torres » (doc. 11 depositato dal Comune in primo grado). Nondimeno, la congruità della classificazione impartita a un fondo con gli obiettivi di piano non sopperisce all'ulteriore esigenza di coerenza tra tale classificazione e le caratteristiche generali della zona urbanistica di riferimento. Pertanto, la meritevole intenzione del Comune di conservare e recuperare il sistema vallivo non giustifica, di per sé, l'inclusione, nella sottozona delle "valli urbane" (H2.8), di un lotto che di tali valli non reca alcun tratto caratteristico.

6. Si impone, di conseguenza, l'annullamento in parte qua dell'atto di approvazione del PUC, salva la riedizione del potere pianificatorio comunale. Resta ferma, quindi, la discrezionalità dell'ente nella individuazione della destinazione urbanistica più consona al terreno, salva la necessità di rispettare le caratteristiche generali delle zone e sottozone, per come prefigurate nel PUC, senza che il presente giudicato vincoli il Comune a dotare il fondo di edificabilità. Pertanto, a tal proposito, non è accoglibile la pretesa dell'appellante di veder destinato il proprio fondo in sottozona B1.5, a limitata edificabilità, sol perché alcuni lotti adiacenti sono stati classificati in quei termini.

7. Vista la particolarità della vicenda, ricorrono i presupposti per la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello (R.G. 2431/2023), come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza di primo grado, annulla, nei limiti di cui in motivazione, la deliberazione del Comune di Sassari n. 35 del 18 novembre 2014, di approvazione del piano urbanistico comunale.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Martina Arrivi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Martina Arrivi	Francesco Gambato Spisani

IL SEGRETARIO