Pubblicato il 19/05/2025

N. 04251/2025REG.PROV.COLL.

N. 02430/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 2430 del 2022, proposto dal Comune di Montoggio, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Pietro Piciocchi, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia

contro

Città Metropolitana di VA, non costituita in giudizio

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Liguria (sezione seconda) n. 734/2021

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore all’udienza straordinaria ex art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm. del giorno 7 maggio 2025 il consigliere Fabio Franconiero, sull’istanza di passaggio in decisione dell’amministrazione appellante;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’appellante Comune di Montoggio è stato sanzionato dalla Città metropolitana di VA per l’importo di € 15.513,70, per avere realizzato un impianto mini-eolico composto da una turbina della potenza di 80 kW e di 32 m di altezza in località Sella, sul terreno censito a catasto al foglio 48, particella 55 (ordinanza in data 5 febbraio 2018, n. 140). La sanzione pecuniaria era comminata in ragione della mancata sottoposizione del progetto a verifica di assoggettabilità, in violazione dell’(ora abrogata) legge regionale della Liguria 30 dicembre 1998, n. 38 ( Disciplina della valutazione di impatto ambientale ), e precisamente dell’art. 19, comma 1, che per la realizzazione di impianti assoggettati alla medesima legge « senza aver ottenuto la prescritta valutazione positiva di impatto ambientale » prevede(va) la sanzione amministrativa pecuniaria da lire 30.000.000 a 90.000.000.

2. Il provvedimento sanzionatorio era adottato all’esito del procedimento avviato dalla (allora) Provincia di VA con nota del 16 gennaio 2013, prot. n. 5100, sulla base dell’accertamento della Regione Liguria dell’esistenza dell’impianto senza che lo stesso fosse stato assoggettato « alle prescritte procedure di verifica-screening » (così nella nota regionale in data 6 novembre 2012).

3. Ricevute le difese dell’amministrazione comunale, la Provincia sospendeva il procedimento, con nota prot. n. 27328 del 7 marzo 2013, « per le valutazioni del caso in ordine all’interpretazione delle norme ». Dopo il riavvio, con nota prot. n. 43900 del 19 aprile 2013, era quindi emesso il verbale di accertamento di violazione di legge sanzionata in via amministrativa n. 1 del 22 aprile 2013, notificato al Comune odierno appellante il successivo 2 maggio. Da parte di quest’ultimo vi era poi il deposito di un’ulteriore memoria difensiva, cui faceva infine seguito la sopra citata ordinanza sanzionatoria, emessa dalla Città metropolitana di VA, nel frattempo subentrata alla Provincia.

4. Con ricorso in opposizione a ordinanza-ingiunzione l’amministrazione comunale adiva dapprima il giudice ordinario, che tuttavia declinava la propria giurisdizione (sentenza del Tribunale di VA del 4 dicembre 2018, n. 3107); e quindi il giudice amministrativo, con atto di riassunzione davanti al Tribunale amministrativo regionale per la Liguria, con il quale erano riproposte le censure di inesistenza dei presupposti della sanzione, per intervenuta abrogazione della citata legge regionale 30 dicembre 1998, n. 38; di tardività dell’azione amministrativa per violazione dell’art. 14, comma 2, della legge 24 novembre 1981, n. 689 ( Modifiche al sistema penale ); di difetto di motivazione del provvedimento impugnato e di infondatezza nel merito della contestazione.

5. Nel contraddittorio con la Città metropolitana di VA l’adito Tribunale amministrativo respingeva le censure con la sentenza i cui estremi sono indicati in intestazione.

6. L’intervenuta abrogazione della norma sanzionatoria era giudicata irrilevante, in applicazione del principio tempus regit factum sancito dalla citata legge 24 novembre 1981, n. 689 (art. 1, comma 2), tale da rendere « irrilevanti le modifiche normative sopravvenute alla consumazione dell’illecito ». Al medesimo riguardo era inoltre considerata inapplicabile la « retroattività della lex mitior », estesa dalla Corte costituzionale agli illeciti amministrativi (sentenza 21 marzo 2019, n. 63). Ciò sul rilievo per cui nel caso di specie « trovano applicazione le disposizioni del D.Lgs. n. 152 del 2006 che prevedono specifiche procedure di V.I.A. e un apposito sistema sanzionatorio », in ragione del quale l’amministrazione comunale ricorrente « avrebbe dovuto dimostrare che il comportamento sanzionato (…) non è considerato illecito dalla disciplina statale ovvero che la stessa comporta un regime più favorevole per il trasgressore ».

7. Per quanto concerne i termini del procedimento veniva fatta applicazione del principio secondo cui l’inizio non va fatto coincidere con il momento in cui l’autorità viene a conoscenza del fatto « nella sua materialità », ma con quello in cui la stessa « ha acquisito e valutato tutti i dati indispensabili, secondo le caratteristiche e la complessità della situazione concreta ». Nel caso di specie, la sentenza individuava la decorrenza del termine nel momento in cui era stata acquisita la « relazione del Comando carabinieri per la tutela dell’ambiente, datata 26 ottobre 2012 e registrata al protocollo della Provincia di VA il successivo 7 novembre », recante « dettagliate informazioni in merito alla potenza dell’impianto, al soggetto responsabile della sua installazione e al mancato espletamento della procedura di V.I.A. ».

8. La sanzione era infine giudicata legittima nel merito, in ragione della disciplina normativa regionale in allora vigente, ed in particolare dell’art. 2, comma 4, della legge regionale 30 dicembre 1998, n. 38, e del richiamato allegato 3, come modificato (ai sensi dell’art. 16, comma 3, della medesima legge), con delibera del consiglio regionale del 2 novembre 2002, n. 59, in base ai quali erano soggetti a VIA gli impianti eolici « di taglia superiore ai 20 kW di potenza installata ». Infine, « stante la puntuale indicazione della disposizione normativa applicata nella fattispecie », e cioè il sopra citato art. 19, comma 1, della legge regionale, 30 dicembre 1998, n. 38, era escluso il difetto di motivazione del provvedimento impugnato.

9. Per la riforma della sentenza i cui contenuti sono così sintetizzabili l’amministrazione comunale sanzionata ha proposto appello.

10. La Città metropolitana di VA non si è costituita in giudizio.

DIRITTO

1. In via preliminare va dato atto che il contraddittorio nel presente giudizio d’appello è stato validamente costituito ad iniziativa dell’amministrazione comunale originaria ricorrente, con la notifica alla Città metropolitana di VA del proprio atto di impugnazione contro la sentenza di primo grado a mezzo di messaggi di posta elettronica certificata inviati ai difensori da quest’ultima nominati in quel giudizio, presso gli indirizzi dagli stessi dichiarati, come da attestazioni depositate agli atti di causa.

2. Nel merito, con un primo motivo d’appello la sentenza di rigetto è censurata per non avere annullato la sanzione malgrado l’intervenuta abrogazione della legge regionale 30 dicembre 1998, n. 38, ad opera dell’art. 17, comma 13, della legge della Regione Liguria 28 dicembre 2017, n. 29 ( Disposizioni collegate alla legge di stabilità per l’anno 2018 ), per effetto della quale la Città metropolitana di VA sarebbe in tesi stata privata « della potestas puniendi » ai sensi della prima delle citate leggi. Sarebbe dunque applicabile il principio della retroattività della lex mitior , in relazione al quale la sentenza avrebbe erroneamente posto a carico dell’amministrazione comunale ricorrente l’onere di provare quale disposizione di legge più favorevole sarebbe applicabile in luogo di quella abrogata, senza considerare che sul punto non è stata domandata « l’applicazione di un regime sanzionatorio più favorevole, ma l’annullamento in toto della sanzione ». Inoltre, la sentenza avrebbe del pari erroneamente trascurato che il provvedimento sanzionatorio si è basato in via esclusiva sulla legge regionale 30 dicembre 1998, n. 38, senza specificare quale disposizione del testo unico sull’ambiente di cui al decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, sarebbe applicabile in luogo di quelle della medesima legge regionale. A quest’ultimo riguardo viene poi sottolineato che l’allegato III a quest’ultimo testo normativo, nella versione vigente all’epoca dei fatti, sottoponeva a VIA gli « impianti eolici per la produzione di energia elettrica sulla terraferma con potenza complessiva superiore a 1 M », e dunque superiore a quella di 55 kW dell’impianto realizzato dall’amministrazione comunale ricorrente. Quindi, si aggiunge al riguardo che la legislazione regionale ligure si sarebbe conformata a quella statale; in particolare con la delibera del consiglio regionale del 27 dicembre 2012, n. 52, sarebbero stati assoggettati a VIA i soli impianti eolici per la produzione di energia elettrica con potenza nominale superiore a 1 mW al di fuori delle aree sottoposte a vincolo paesaggistico.

2. Con il secondo motivo d’appello sono riproposte le censure di violazione dell’art. 14, comma 2, della legge 24 novembre 1981, n. 689, in ragione del fatto che il verbale di accertamento è stato notificato all’amministrazione comunale in data 2 maggio 2013, nel presupposto che la « piena conoscenza » della violazione sarebbe stata acquisita solo in data 22 aprile 2013, con il verbale di accertamento di polizia amministrativa provinciale n. 1 (prot. n. 44561-2013). In contrario viene dedotto che l’accertamento in questione è stato testualmente svolto « su base documentale » e sarebbe pedissequamente riproduttivo della propria fonte di conoscenza originaria, data dal verbale dell’ARPAL in data 21 giugno 2012, trasmesso alla Provincia di VA, e dalla successiva conferma inviata a quest’ultima dalla Regione Liguria, con nota del 31 ottobre 2012, prot. n. 154. Si aggiunge che il termine sarebbe violato anche nell’ipotesi in cui la relativa decorrenza fosse individuabile nel verbale di accertamento dell’ARPAL trasmesso alla Provincia di VA con nota regionale del 21 novembre 2012, prot. n. 164275, posto che anche in questo caso non consterebbe alcuna attività istruttoria ulteriore. Sul punto la sentenza avrebbe erroneamente individuato un’altra decorrenza del termine di 90 giorni previsto dall’art. 14, comma 2, della legge 24 novembre 1981, n. 689, in tesi violato, data dal 26 ottobre 2012, in cui l’amministrazione provinciale ha ricevuto la relazione del Comando Carabinieri per la tutela dell’ambiente - nucleo operativo ecologico di VA (prot. n. 16/20-1 del 26 ottobre 2012, ricevuto il successivo 7 novembre, prot. n. 135495), recante precise indicazioni sulle caratteristiche dell’impianto energetico e sulla normativa ad esso applicabile. In contrario si sottolinea che l’atto in questione sarebbe stato « da tempo in possesso della Città Metropolitana di VA », e precisamente dal 3 luglio 2012, in cui la stessa amministrazione ha segnalato al Comune ricorrente (con nota prot. n. 85629 del 3 luglio 2012) l’esistenza dell’impianto. Un ulteriore errore della sentenza consisterebbe nell’avere equiparato la comunicazione di avvio del procedimento, di cui alla sopra menzionata nota prot. n. 5100 del 16 gennaio 2013 al verbale di accertamento di violazione di legge sanzionata in via amministrativa n. 1 del 22 aprile 2013. Sul punto si rileva che secondo la giurisprudenza amministrativa in materia quest’ultimo implica che le indagini sull’avvenuta commissione dell’illecito siano completate, mentre che nel caso di specie dopo il suo avvio il procedimento ha richiesto un’articolata attività istruttoria, tra l’altro contraddistinta dalla presentazione di memoria difensiva (prot. n. 1043 del 6 febbraio 2013), da una sospensione dei termini del procedimento « per le valutazioni del caso in ordine all’interpretazione delle norme » (nota provinciale di prot. n. 27328 del 7 marzo 2013) e da un successivo accertamento di polizia amministrativa svolto dopo il riavvio del procedimento (ovvero quello svolto in data 22 aprile 2013, sopra menzionato, di cui all’atto provinciale di prot. n. 44561).

3. Con l’ultimo motivo d’appello sono riproposte le censure di carenza di motivazione e dei presupposti per l’applicazione della sanzione, posto che nell’ordinanza impugnata non è specificata la disposizione della legge regionale 30 dicembre 1998, n. 38, in ipotesi violata, al di là dell’insufficiente riferimento testuale all’art. 19 di quest’ultimo testo normativo. Rispetto alla contraria statuizione della sentenza, che ha ritenuto « minuziosamente ricostruita dalla difesa della Città Metropolitana » la normativa a fondamento della sanzione, si oppone che per le sue caratteristiche e potenza l’impianto eolico in contestazione non sarebbe sottoposto a VIA tanto dalla legislazione statale quanto da quella regionale applicabile.

4. Le censure così sintetizzate sono fondate.

5. Hanno carattere assorbente quelle contenute nel primo motivo d’appello, con cui si assume che per effetto dell’applicazione della legge più favorevole, nei termini espressi dalla Corte costituzionale con la sopra citata sentenza 21 marzo 2019, n. 63, il fatto contestato all’amministrazione comunale ricorrente non sarebbe più sanzionabile.

6. Deve premettersi che con la pronuncia della Corte costituzionale ora richiamata si è giunti ad un’assimilazione tra diversi sistemi sanzionatori, ed in particolare delle sanzioni amministrative “punitive” a quelle penali, sotto lo specifico profilo dell’estensione alle prime delle garanzie costituzionali tipiche delle seconde. Con riguardo particolare al principio della retroattività della lex mitior , la Corte ha considerato l’osmosi disciplinare dei due rami sanzionatori dell’ordinamento giuridico « conforme alla logica sottesa alla giurisprudenza costituzionale sviluppatasi, sulla base dell’art. 3 Cost., in ordine alle sanzioni propriamente penali », la quale «[...] “impone, in linea di massima, di equiparare il trattamento sanzionatorio dei medesimi fatti, a prescindere dalla circostanza che essi siano stati commessi prima o dopo l’entrata in vigore della norma che ha disposto l’abolitio criminis o la modifica mitigatrice (sentenza n. 394 del 2006) ”». Su questa premessa è stato quindi affermato che quando « la sanzione amministrativa abbia natura “punitiva”, di regola non vi sarà ragione per continuare ad applicar [la] [...] , qualora il fatto sia successivamente considerato non più illecito; né per continuare ad applicarla in una misura considerata ormai eccessiva (e per ciò stesso sproporzionata) rispetto al mutato apprezzamento della gravità dell'illecito da parte dell'ordinamento. E ciò salvo che sussistano ragioni cogenti di tutela di contro-interessi di rango costituzionale, tali da resistere al medesimo “vaglio positivo di ragionevolezza”, al cui metro debbono essere in linea generale valutate le deroghe al principio di retroattività in mitius nella materia penale ».

7. Nella prospettiva così delineata, l’accertamento sulla natura della sanzione amministrativa in contestazione nel presente giudizio, da condurre secondo i criteri elaborati dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (a partire dalla sentenza Engel ed altri v. Paesi Bassi, 8 giugno 1976), consentono di ritenere che la sanzione prevista dall’allora vigente art. 19 della legge regionale 30 dicembre 1998, n. 38, ha natura “sostanzialmente penale”. Ciò in ragione dell’evidente sua finalità punitiva e del suo altrettanto indiscutibile elevato grado di afflittività, esorbitante i limiti del tipico scopo ripristinatorio-risarcitorio, per palesare una finalità di deterrenza, ovvero prevenzione generale comune alle pene di senso stretto. Il carattere afflittivo della previsione sanzionatoria si trae a sua volta, in astratto, dai sopra richiamati limiti edittali, contraddistinti da un massimo pari in divisa corrente ad € 46.481,10; ed in concreto dalla sanzione applicata di € 15.513,70, corrispondente al minimo edittale e a sua volta un terzo del massimo edittale.

8. In ragione della funzione punitiva svolta dalla norma sanzionatoria regionale non è dunque possibile predicarne un’attitudine all’ultrattività rispetto alla sua abrogazione. Ne deriva che è applicabile il principio di matrice penalistica della non punibilità sulla base di disposizioni di legge non più vigenti, enunciato dall’art. 2, comma 2, cod. pen., secondo cui non si può essere sanzionati per un fatto che, secondo una legge posteriore, non costituisce più illecito. Il principio opera in funzione limitativa del principio tempus regit factum invece previsto per le sanzioni amministrative, e posto dalla sentenza di primo grado a fondamento del rigetto delle censure in esame, secondo cui queste « si applicano soltanto nei casi e per i tempi in esse considerati », ai sensi dell’art. 1, comma 2, della legge 24 novembre 1981, n. 689.

9. La sentenza erra poi palesemente nel supporre che l’abrogazione della norma regionale sanzionatoria abbia dato luogo ad un fenomeno di successioni di previsioni di legge sanzionatorie, e che possano conseguentemente applicarsi al caso di specie « le disposizioni del D.Lgs. n. 152 del 2006 che prevedono specifiche procedure di V.I.A. e un apposito sistema sanzionatorio »; ed inoltre che l’amministrazione nei cui confronti è formulato l’addebito di responsabilità sia tenuta a dare la prova della non illiceità del proprio operato: « avrebbe dovuto dimostrare che il comportamento sanzionato (…) non è considerato illecito dalla disciplina statale ovvero che la stessa comporta un regime più favorevole per il trasgressore ». Entrambi gli assunti sovvertono regole acquisite del diritto punitivo, tanto penale quanto amministrativo - in questo secondo caso ai sensi del più volte richiamato art .14 della legge 24 novembre 1981, n. 689 - secondo cui spetta invece l’autorità compente a formulare in modo specifico la contestazione sulla quale l’incolpato dovrà difendersi, senza che possa invece darsi la possibilità di applicare in danno di quest’ultimo la sanzione prevista per un’ipotesi di illecito diversa da quella contestata e su cui l’attività difensiva è destinata a svolgersi.

10. L’appello deve pertanto essere accolto. Per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado va accolto il ricorso ed annullata l’ordinanza-ingiunzione con esso impugnata. Le spese del doppio grado di giudizio sono regolate secondo soccombenza e liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, accoglie il ricorso ed annulla gli atti con esso impugnati.

Condanna la Città metropolitana di VA a rifondere al Comune di Montoggio le spese del doppio grado di giudizio, complessivamente liquidate in € 7.000,00, oltre agli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, con l’intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO