Pubblicato il 22/07/2025

N. 06482/2025REG.PROV.COLL.

N. 05930/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5930 del 2023, proposto dalla società FrateLI RA s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Martino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ghemme, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Ignazio Pagani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Provincia di Novara, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Massimiliano Ferrari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Piemonte, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Sezione Seconda) n. 00320/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Ghemme e di Provincia di Novara;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 marzo 2025 il Cons. Rosario Carrano e uditi per le parti gli avvocati viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – La società appellante è proprietaria di alcune aree rientranti in un piano esecutivo (approvato con delibera consiliare n. 49 del 2011) oggetto di convenzione urbanistica (dell’11 luglio 2011, variata in data 11 luglio 2014), ancora vigente all’epoca dei fatti (di seguito, PEC).

2. – In tale contesto, il Comune di Ghemme ha avviato una procedura per l’adozione della Variante strutturale al PRG n.1/2016, incidente anche sulle suddette aree di proprietà dell’appellante.

3. – In particolare, con deliberazione n. 80/2016 il Consiglio comunale ha adottato la proposta tecnica del progetto preliminare della Variante, pubblicata sul sito istituzionale e valutata nella prima conferenza di copianificazione, a cui ha preso parte la Provincia di Novara, come previsto dall’art. 15- bis , co. 2, della legge regionale del Piemonte n. 56 del 1977.

4. – Con successiva delibera di Consiglio comunale n. 81/2017 è stato poi adottato il progetto preliminare (art. 15, co. 7, l.r. n. 56 del 1977).

5. – La società FrateLI RA s.p.a., in qualità di proprietaria di alcune aree comprese nel suddetto PEC ancora vigente, ha presentato tre osservazioni nel corso dell’ iter di approvazione della suddetta Variante urbanistica.

In particolare, con l’osservazione n. 1) ha chiesto: (a) di assegnare all’“ area di corridoio ”, classificata dal Comune nella variante quale “ viabilità di progetto ” (disciplinata dall’art. 19 Norme urbanistico – edilizie di attuazione), la classificazione urbanistica “ aree di concentrazione dell’edificato ”; (b) di assegnare alle aree a “ verde privato ”, classificata dal Comune nella variante quale “ aree a servizi ” (disciplinate dall’art. 18 Norme urbanistico –edilizie di attuazione), la classificazione “ aree di concentrazione dell’edificato ”; (c) di disciplinare, nell’art. 13 NUE, “ tutte le fasi attuative dell’area in oggetto ”.

6. – Con delibera di Giunta comunale n.188/2018, il Comune, valutate le osservazioni presentate dalla società, ha adottato la proposta tecnica del progetto definitivo, accogliendo due delle tre osservazioni, mentre l’osservazione n. 1) è stata motivatamente respinta.

6.1. – In particolare, il Comune ha ritenuto che le richieste della società di cui ai punti a) e b) dell’osservazione n. 1) integrassero modifiche al PEC tuttora efficace e, quindi, vincolante tanto per la società quanto per il Comune; parimenti, nella tavola di valutazione delle osservazioni ha evidenziato, rispetto al punto c) dell’osservazione n. 1), che l’art. 13 delle norme tecniche di attuazione del PRG novellato dalla Variante conteneva già la disciplina del comparto, anche per la fase successiva alla scadenza del PEC.

7. – La società ha quindi impugnato tale provvedimento con ricorso dinanzi al T.a.r.

8. – Con la delibera di Giunta n. 36 del 2019, il Comune ha modificato la proposta tecnica di variante e, con successiva delibera consiliare n. 25 del 2019, ha approvato il progetto definitivo, pubblicando medio tempore , la delibera di Giunta n. 202/2017, recante gli “indirizzi alle osservazioni sulla proposta tecnica del progetto preliminare della variante strutturale n. 1/2016” .

9. – Avverso questi ultimi provvedimenti la società ha proposto un ricorso per motivi aggiunti.

9.1. – In particolare, la ricorrente ha lamentato l’illegittimità del mancato accoglimento delle osservazioni proposte in merito alla riclassificazione della “area corridoio” e di quella a “verde privato”, come individuate nel PRG vigente all’epoca dei fatti e negli allegati tecnici al PEC, nonché la mancata modifica dell’art. 13.2 delle NTA relative al comparto di competenza.

9.2. – Inoltre, ha dedotto che il mantenimento della previsione viabilistica e della destinazione a verde pubblico sia in contrasto con il complessivo faLImento del progetto “ Parco delle esposizioni ” cui il PRG variato e il PEC sono collegati. La riclassificazione inoltre non comporterebbe modifica dei parametri edilizi, in vigenza di PEC, e non implicherebbe nuova quantificazione delle aree a standard giacché il PEC già soddisferebbe il minimo richiesto dalla legge regionale n. 56 del 1977 (pari al 20% della superficie totale). Infine, ha dedotto che la previsione dell’art. 13 così come approvata, non contemplerebbe l’ipotesi in cui il PEC non venga completamente realizzato.

10. – Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti.

10.1. – In particolare, il primo giudice ha escluso una irragionevolezza delle previsioni pianificatorie oggetto di censura.

10.2. – Inoltre, ha escluso la necessità di una motivazione puntuale sulle singole scelte urbanistiche (c.d. polverizzazione della motivazione), così come la necessità di una nuova pubblicazione dello strumento urbanistico, sia perché non prevista dalla normativa regionale e sia sulla base del consolidato orientamento giurisprudenziale sul punto.

10.3. – Ha escluso, infine, la sussistenza di un difetto di istruttoria e di motivazione, anche con riferimento alla dichiarazione di immediata eseguibilità.

11. – Con atto di appello, ha impugnato la sentenza.

11.1. – Con il primo motivo di appello (pag. 5-8), ha dedotto l’erroneità della sentenza per una inadeguata valutazione dei vizi di legittimità prospettati con il ricorso di primo grado, a causa di una inesatta comprensione della disciplina urbanistica dell’area della società ricorrente.

In particolare, ha contestato l’assunto secondo cui la destinazione urbanistica dell’area è “ a parco pubblico e privato ”, in quanto tale destinazione urbanistica sarebbe invece stata oggetto di stralcio in sede di modifica dell’art. 13 delle norme urbanistico-edilizie di attuazione da parte della Variante strutturale n. 1/2016, con la conseguenza di dover ritenere che la sentenza impugnata “ non ha e non può avere compreso la dedotta e ripetutamente contestata manifesta illogicità e palese contraddittorietà delle determinazioni assunte dal Comune di Ghemme con la Variante 1/2016 ” (pag. 6 dell’appello), che formalmente stralcia la destinazione a “ parco pubblico e privato ” nelle aree in questione, ma di fatto mantiene per gli ambiti della società ricorrente le destinazioni definite dalla previsione urbanistica originaria.

In secondo luogo, ha contestato l’affermazione secondo cui l’area di corridoio è destinata a “ viabilità e parcheggio tra un’area di completamento esistente e una nuova area di edificazione ”, in quanto tale area sarebbe qualificata e riconosciuta dalla Convenzione quale ambito a disposizione per parcheggi “privati” e per il sistema distributivo veicolare “privato” (spazi di manovra, etc.) tra lo stabilimento esistente della ditta F.LI RA s.p.a. la nuova area di edificazione prevista dal PEC, per cui “ Anche sotto questo profilo, la inesatta comprensione della disciplina urbanistica degli immobili della soc. ricorrente ha impedito al Giudice di primo grado una adeguata valutazione dei vizi di legittimità prospettati ” (pag. 8 dell’appello).

11.2. – Con il secondo motivo di appello (pag. 8-21), ha dedotto una pluralità di censure: a) sussistenza di un sindacato giurisdizionale pieno sulle motivazioni addotte dall’amministrazione nel respingere le osservazioni proposte; b) erroneità dell’affermazione secondo cui sia gli allegati tecnici al PEC che la convenzione prevedono che quella che viene chiamata “ area di corridoio ” assuma e mantenga una destinazione viabilistica; c) erroneità dell’affermazione secondo cui “ una diversa classificazione e destinazione altererebbe tali dimensionamenti pattizi, giungendo a modificare il PEC vigente ”, con la conseguenza per cui “ la modifica di destinazione delle aree in questione non comporterebbe un’alterazione sostanziale del P.E.C. ” (pag. 15-16 dell’appello); d) sproporzione nelle dotazioni infrastrutturali dell’ambito, con particolare riguardo alla viabilità e avuto riguardo al faLImento del progetto urbanistico del “Parco delle esposizioni”, nonché illogica localizzazione delle aree per servizi e verde pubblico per l’inefficacia della relativa fruizione, per cui “ non si comprende, quindi, quale possa essere l’interesse pubblico generale nel mantenere la previsione sia di una viabilità pubblica e sia di aree per servizi a verde pubblico con le descritte caratteristiche ”, oltre alla sproporzione dei costi per la realizzazione della viabilità (pag. 20 dell’appello); e) erroneità del riferimento all’art. 1, punto 7, della legge regionale n. 56 del 1977, in quanto il soggetto privato non può promuovere una variante parziale allo strumento urbanistico con lo scopo di tutelare il proprio esclusivo interesse particolare.

11.3. – Con il terzo motivo di appello (pag. 21-23), ha dedotto una violazione della scansione procedimentale di cui all’art. 15, commi 9, 10 e 11, della legge urbanistica regionale, per omessa ripubblicazione della nuova proposta tecnica del progetto definitivo adottata con delibera di Giunta comunale n. 36 del 2019.

11.4. – Con il quarto motivo di appello (pag. 23-26), ha reiterato la censura di violazione dell’art. 124 del d.lgs. n. 267/2000, dell’art. 97 Cost. e dell’art. 15 della l.r. n. 56 del 1977 con riferimento alla delibera di Giunta comunale n. 202/2017 (recante “ indirizzi alle osservazioni pervenute sulla proposta del progetto preliminare alla variante strutturale n. 1/2016 ”).

11.5. – Con il quinto motivo di appello (pag. 26-27), ha reiterato la censura di violazione dell’art. 134, comma 4, del d.lgs. n. 267/2000 e dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990 conseguente alla mancanza di motivazione in relazione all’urgenza della delibera di Giunta comunale n. 202/2017, precisando tuttavia che il senso della censura non sarebbe nel senso di ritenere illegittima l’intera delibera, ma solo di ritenerla inefficace nei 10 giorni intercorrenti tra il 7 febbraio 2019 ed il 17 febbraio 2019.

12. – Con apposite memorie si sono costituiti, rispettivamente, la Provincia di Novara e il Comune di Ghemme chiedendo il rigetto dell’appello, oltre ad eccepirne l’inammissibilità per difetto di specificità dei motivi, nonché una violazione dei principi di chiarezza e sinteticità degli atti processuali.

13. – All’udienza pubblica del 27 marzo 2025 la causa è stata trattenuta per la decisione.

14. – Preliminarmente, il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame delle eccezioni in rito, essendo l’appello infondato nel merito.

15. – Deve ritenersi, infatti, che le motivazioni poste a fondamento della decisione impugnata non risultano scalfite dalle censure contenute nell’atto di appello, con la conseguenza di dover confermare la sentenza di primo grado per le ragioni ivi indicate, con le seguenti ulteriori precisazioni.

16. – Invero, con i primi due motivi di appello, sebbene articolati in una pluralità di censure, la parte appellante si duole sostanzialmente del mancato recepimento di una propria osservazione nel corso dell’ iter procedimentale, con la quale chiedeva di intervenire – modificandone la disciplina urbanistica - su un’area già disciplinata da apposita convenzione urbanistica, pienamente valida ed efficace, che vincolava quindi tanto il privato quanto la stessa Amministrazione comunale.

A tal riguardo, giova innanzitutto richiamare i consolidati principi giurisprudenziali in materia:

- la mera esistenza, nella pianificazione previgente, di una destinazione urbanistica più favorevole al proprietario non è circostanza sufficiente a fondare in capo a quest'ultimo un'aspettativa qualificata tale da imporre all'Amministrazione un obbligo di una più puntuale e specifica motivazione rispetto a quella, di regola sufficiente, basata sul richiamo alle linee generali di impostazione del piano (Cons Stato, sez. IV, n. 3142 del 2015);

- si devono qualificare in termini di mero apporto collaborativo le osservazioni presentate dai privati al progetto di strumento urbanistico, per inferirne l'insussistenza di un obbligo di puntuale e analitica motivazione per il rigetto di esse, essendo sufficiente che le stesse siano state esaminate e ritenute in contrasto con gli interessi pubblici sottesi alle scelte di pianificazione (Cons. Stato, sez. IV, n. 2094 del 2015);

- le osservazioni dei privati, in materia di pianificazione urbanistica, non costituiscono rimedi giuridici bensì un apporto collaborativo (degli stessi privati) alla formazione dello strumento urbanistico, in funzione di interessi generali e non individuali, e non danno luogo a particolari aspettative, con la conseguenza che il loro rigetto non richiede una dettagliata motivazione, essendo sufficiente che siano state esaminate e ragionevolmente ritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni poste a base della formazione dello strumento urbanistico (Cons. Stato sez. IV, n. 4168 del 2015);

- il rigetto delle osservazioni presentate dal privato nell'ambito del processo di formazione del piano strutturale in itinere, quale forma di collaborazione e consultazione dei privati, ha un rilievo meramente endoprocedimentale ed istruttorio, in ragione del fatto che le relative determinazioni restano assorbite nell'atto finale (Cons. Stato, sez. IV, n. 5257 del 2012);

- è assente in capo all’Amministrazione un obbligo di puntuale motivazione nelle scelte di pianificazione urbanistica (c.d. polverizzazione della motivazione) essendo sufficiente quella esternata mediante il riferimento ai criteri generali seguiti nell’impostazione del piano (Cons. Stato, sez. IV, 10 febbraio 2022, n. 963; Cons. Stato, sez. IV, 20 marzo 2019, n. 2680);

- una motivazione “rinforzata” è richiesta soltanto quando ricorrono le seguenti evenienze: i ) affidamento qualificato del privato, derivante, da un lato, da convenzioni di lottizzazione ovvero da accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree, dall’altro, da aspettative nascenti da giudicati di annullamento di titoli edilizi o di silenzio rifiuto su una domanda di rilascio di un titolo; ii ) modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo; iii ) sovradimensionamento delle aree destinate a standards per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico rispetto ai parametri stabiliti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968 (Cons. Stato, sez. IV, 10 febbraio 2022, n. 963; Cons. Stato, sez. IV, 13 aprile 2021, n. 2999; 18 agosto 2017, n. 4037); iv ) avvenuta conclusione di un contratto di vendita di un bene comunale che, al tempo della stipulazione, aveva una più favorevole disciplina urbanistica, mentre, subito dopo, ha visto mutata quella disciplina in senso deteriore, per l’effetto dell’attività pianificatoria del medesimo ente locale, il quale aveva però impostato le trattative sul presupposto del più favorevole regime urbanistico (Cons. Stato, sez. IV, 18 dicembre 2023, n. 10976).

17. – Orbene, anche alla luce dei suddetti principi giurisprudenziali, l’appello deve ritenersi infondato.

Nel caso di specie, infatti, come già ritenuto dal primo giudice, le scelte pianificatorie, così come il rigetto delle osservazioni del privato, risultano puntualmente motivate.

Peraltro, le proposte formulate dalla parte appellante, rappresentano delle scelte opinabili che però non sono idonee ad evidenziare una manifesta illogicità delle scelte pianificatorie dell’amministrazione, con la conseguenza di non poter effettuare un sindacato sostitutivo in sede di giurisdizione generale di legittimità, pena la violazione del principio di separazione dei poteri e dei limiti della giurisdizione di legittimità.

Inoltre, deve evidenziarsi come non sussista neanche il suddetto affidamento qualificato del privato, dal momento che ciò che si chiede non è il rispetto della convenzione urbanistica già in essere, bensì una sua modifica in senso più favorevole al privato, per cui non sussiste neanche il suddetto onere di motivazione rafforzata.

18. – All’infondatezza dei primi due motivi di appello, consegue l’inammissibilità per difetto di interesse delle restanti censure (terzo, quarto e quinto motivo di appello), in quanto finalizzate a far valere dei vizi formali o procedurali rispetto ai quali non residua un autonomo interesse ad agire, in ragione della mancata dimostrazione di un concreto effetto lesivo discendente dai suddetti vizi formali o procedurali.

19. – In conclusione, quindi, l’appello deve essere respinto.

20. – Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte appellante al pagamento delle spese di lite che si liquidano in € 4.000,00, nei confronti di ciascuna parte costituita, oltre al rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15%, di IVA e di CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosario Carrano	Luigi Carbone

IL SEGRETARIO