Pubblicato il 11/12/2025

N. 09789/2025REG.PROV.COLL.

N. 02370/2025 REG.RIC.

N. 04582/2025 REG.RIC.

N. 05433/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sui ricorsi riuniti ed iscritti ai numeri di registro generale 2370, 4582 e 5433 del 2025, proposti dalla Fratelli Chiodi Costruzioni S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Claudio Verini, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
dal Comune dell'Aquila, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Domenico De Nardis e Raffaella Durante, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

AN IO, rappresentato e difeso dall'avvocato Fausto Corti, domiciliato presso la Segreteria del Consiglio di Stato in Roma, piazza Capo di Ferro 13;

per la riforma

quanto al ricorso n. 2370 del 2025:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo n. 547/2024, resa tra le parti;

quanto ai ricorsi n. 4582 e 5433 del 2025:

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo n. 163/2025, resa tra le parti;

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di AN IO e del Comune de l’Aquila;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 novembre 2025 il Cons. GO De AR e uditi per le parti gli avvocati Claudio Verini e Fausto Corti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La Fratelli Chiodi s.r.l. ha impugnato le due sentenze indicate in epigrafe che avevano accolto il ricorso del signor AN IO per l’annullamento del provvedimento del Comune dell'Aquila del 1 febbraio 2024 con cui è stato concesso alla società un nuovo termine di novanta giorni per ottemperare all'ordinanza di demolizione n. 1/2021 e del provvedimento del 30 ottobre 2024 con cui il Comune dell’Aquila ha disposto la sospensione per un anno della efficacia dell’ordinanza di demolizione n. 1/2021.

Anche il Comune dell'Aquila ha impugnato la sentenza 163/2025 che ha annullato il provvedimento del 30 ottobre 2024.

2. La complessa vicenda può essere riassunti nei seguenti termini.

La società appellante, impegnata nell’attività di riparazione del patrimonio edilizio della città

dell’Aquila, aveva realizzato due capannoni temporanei in metallo e cemento armato per il deposito di materiali e il ricovero dei mezzi.

I manufatti, pur in contrasto con lo strumento edilizio, erano stati temporaneamente autorizzati dal Comune tenuto conto della situazione verificatasi all’esito del terremoto del 2009; la loro rimozione sarebbe dovuta avvenire entro il mese di ottobre del 2017 e, non avendo ottemperato la ditta, il Comune aveva intimato la demolizione dei manufatti entro il termine di novanta giorni con ordinanza n. 1 del 24 febbraio 2021.

La società appellante impugnava l’ordinanza ed il T.a.r. ne sospese gli effetti con provvedimento cautelare del 20 maggio 2021; successivamente, respingeva il ricorso con la sentenza 535/2021, pubblicata il primo dicembre 2021.

Il Comune, con provvedimento del 6 dicembre 2021, differiva l’esecuzione al primo marzo 2022. Veniva impugnata la sentenza 535/2021 ed il Consiglio di Stato, in un primo momento, con decreto cautelare del Presidente della sezione in data 8 febbraio 2022 e poi con ordinanza del Collegio del 2 marzo 2022, sospendeva gli effetti della sentenza.

Il Comune, preso atto della sospensione degli effetti della sentenza, in data 9 maggio 2022 sospendeva l’efficacia dell’ordinanza, ai sensi dell’art. 21 quater l. 241/1990 fino al termine dei lavori edili post sismici.

L’appello della sentenza 535/2021 diveniva improcedibile ed il controinteressato impugnava la sospensione del 9 maggio 2022 innanzi al T.a.r., che annullava il provvedimento con la sentenza 57/2024 del 30 gennaio 2024. La sentenza veniva impugnata ed il Consiglio di Stato prima ne sospendeva l’efficacia e, successivamente, respingeva nel merito l’appello, con la sentenza 7488/2024 del 9 settembre 2024.

Il Comune in data primo febbraio 2024 aveva adottato un nuovo differimento di novanta giorni dell’esecuzione, provvedimento che veniva impugnato dal controinteressato; il T.a.r. accoglieva il gravame in data 20 dicembre 2024 con la sentenza 547/2024, oggetto del presente appello.

All’esito della sentenza del Consiglio di Stato 7488/2024 che, pur respingendo l’appello, aveva affermato che “ il Sindaco può sempre adottare anche gli strumenti che l’art. 54 del TUEL gli attribuisce ove ravvisi nella situazione venutasi a creare e a prescindere dalle ragioni della stessa e dalle eventuali responsabilità una situazione di pericolo non altrimenti fronteggiabile ”, il Comune adottava un nuovo provvedimento in data 30 ottobre 2024 che sospendeva nuovamente l'efficacia dell'ordinanza di demolizione per un anno a decorrere dalla data di emissione dell’atto.

Anche tale provvedimento veniva impugnato dal controinteressato ed il T.a.r. lo annullava con la sentenza 163/2025, oggetto anche essa di appello da parte della società oltre che dal Comune dell’Aquila.

3. La sentenza 547/2024 aveva accolto il ricorso del controinteressato perché a seguito di una ricostruzione in fatto della vicenda aveva ritenuto che in data 1 marzo 2022 si fosse verificato l’effetto acquisitivo per inottemperanza all’ordinanza di demolizione, essendo scaduto in quella data il termine concesso dal Comune con il provvedimento del 6 dicembre 2021.

La sentenza 163/2025 aveva parimenti accolto il ricorso avverso l’ordinanza del 30 ottobre 2024 poiché il differimento di un anno era stato disposto quando ormai si era verificato l’effetto acquisitivo quanto meno alla luce dell’ordinanza del 1 febbraio 2024 del Comune, che aveva differito di novanta giorni il termine per dare esecuzione alla demolizione.

4. L’appello della sentenza 547/2024 si articola in tre motivi.

4.1. Il primo lamenta la violazione dell’art. 73, comma 3, c.p.a. in quanto il ricorso di controparte aveva affermato che il provvedimento impugnato era illegittimo poiché l’effetto acquisitivo si era già verificato in data 30 maggio 2022, mentre il giudice aveva ritenuto che l’effetto determinato ex lege dall’inottemperanza dell’ordinanza di demolizione fosse maturato in data 1 marzo 2022. La società non aveva, pertanto, prodotto in giudizio il decreto cautelare del 8 febbraio 2022 del Consiglio di Stato che aveva sospeso l’efficacia della sentenza 535/2021.

4.2. Il secondo motivo contesta la violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato ex art. 112 c.p.c. per la stessa ragione esposta in precedenza.

4.3. Il terzo motivo sottolinea come l’emanazione del decreto cautelare del 8 febbraio 2022 i cui effetti sono stati consolidati dalla successiva ordinanza del 2 marzo 2022 aveva fatto sì che non si fosse verificato l’effetto acquisitivo affermato nella sentenza e posto a fondamento dell’accoglimento del ricorso.

5. L’appello relativo alla sentenza 163/2025 è affidato a tre motivi.

5.1. Il primo lamenta la violazione dell’art. 73, comma 3, c.p.a. in quanto il T.a.r. ha affermato l’illegittimità del provvedimento impugnato assumendo che non ricorressero, per la sua adozione, i presupposti dell’art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001, mentre il ricorso del controinteressato fondava il suo ricorso sull’inapplicabilità al caso in esame della fattispecie dell’art. 21 quater , comma 2,

l. 241/1990.

5.2. Il secondo motivo contesta la violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato ex art. 112 c.p.c. per la stessa ragione esposta in precedenza.

5.3. Il terzo motivo ritiene che al caso di specie non sia applicabile l’art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001 che è norma che tratta un’ipotesi specifica, ma che esso debba essere ricondotto nell’ambito della più generale disciplina di cui all’art. 21 quater l. 241/1990.

Secondo la prospettazione dell’appellante, l’interpretazione sistematica delle due norme condurrebbe quindi alla loro convivenza, non all’esclusività della disciplina speciale e si porrebbe peraltro in linea con i principi generali del diritto amministrativo e con il principio di legalità, secondo cui le limitazioni alla portata applicativa delle norme generali devono essere espresse e non possono essere introdotte per via interpretativa in assenza di una incompatibilità manifesta.

6. L’appello del Comune dell’Aquila relativo alla sentenza 163/2025 si fonda su unico motivo, che censura la ritenuta non applicabilità della disciplina di cui all’art. 21 quater , comma 2, l. 241/1990 al caso di specie e nel quale vengono svolte considerazioni analoghe a quelle esposte dalla società.

7. Alla camera di consiglio del 29 luglio 2025 veniva sospesa l’efficacia della sentenza 163/2025 in considerazione del fatto che la sospensione temporanea dell’ordine di demolizione ha lo scopo di consentire alla società appellante di ultimare i lavori di ricostruzione degli edifici a lei affidati dal Comune.

8. Va anzitutto disposta la riunione degli appelli proposti.

9.L’appello relativo alla sentenza 547/2024 è fondato in relazione al terzo motivo.

9.1. Il Collegio non ritiene che vi sia stata violazione del diritto al contraddittorio processuale, con conseguente necessità della retrocessione del processo al primo grado. Il ricorrente aveva contestato il provvedimento affermando che la proroga dell’esecuzione fosse tardiva poiché ormai si era verificato l’effetto acquisitivo in favore del Comune per scadenza automatica del termine entro cui eseguire la demolizione. Il thema decidendum era, pertanto, relativo alla verifica se l’acquisizione da parte del Comune si fosse verificata o meno. La società appellante era in condizione di produrre tutta la documentazione utile a provare che tale effetto non si era verificato in ragione delle varie sospensioni che, in via amministrativa o giurisdizionale, si erano verificate; così che mai era trascorso l’intero termine dei novanta giorni entro cui va eseguita la demolizione ai sensi dell’art. 31 d.P.R. 380/2001.

In conclusione, non vi è alcuna violazione dell’art. 73, comma 3, c.p.a. né un vizio di extrapetizione.

9.2. Il terzo motivo è, invece, fondato.

Dopo l’emanazione della sentenza 535/2021 del T.a.r. pubblicata il primo dicembre 2021, il Comune aveva adottato il provvedimento del 6 dicembre 2021 che differiva al primo marzo 2022 l’esecuzione della demolizione.

Il Comune ha assunto tale provvedimento tenendo conto della sentenza che aveva fatto venir meno la sospensione dell’efficacia dell’originario provvedimento derivante dall’accoglimento dell’istanza cautelare da parte del T.a.r. Dal momento che la sentenza era stata depositata il primo dicembre 2021 i novanta giorni di cui all’art. 31 d.P.R. 380/2001 sarebbero scaduti il primo marzo 2022.

In sede di appello, la società otteneva la sospensione degli effetti della sentenza prima con decreto presidenziale del 8 febbraio 2022 poi convalidato con l’ordinanza cautelare del 2 marzo 2022, che eliminava ogni efficacia al termine del primo marzo 2022, che avrebbe ripreso vigore solo all’esito del giudizio laddove fosse stato respinto l’appello.

In realtà non si è giunti ad una definizione nel merito dell’appello perché medio tempore il Comune aveva adottato il provvedimento del 9 maggio 2022 che consentiva di ritenere superata la precedente ordinanza del 6 dicembre 2021.

Tuttavia, l’ordinanza comunale del 9 maggio 2022, impugnata dal controinteressato, veniva annullata con la sentenza 57 del 30 gennaio 2024 del T.a.r. contro cui la società presentava appello ottenendo un provvedimento cautelare che sospendeva l’esecutività di detta sentenza, ripristinando l’efficacia della ordinanza del 9 maggio 2022 ; solo con la reiezione nel merito dell’appello, con sentenza 9 settembre 2024, l’ordinanza in questione cessava definitivamente di produrre effetti. L’ordinanza impugnata in questa sede, cioè quella del primo febbraio 2024, è stata emessa a seguito della sentenza di primo grado pubblicata il 30 gennaio 2024 per precisare che essendo venuta meno ogni sospensione dell’efficacia della ordinanza di demolizione, essa doveva essere eseguita entro novanta giorni a partire dalla notifica del provvedimento.

L’ordinanza in questione, però, ha prodotto i suoi effetti per pochi giorni, cioè fino all’emanazione del decreto cautelare del presidente della sezione del Consiglio di Stato che sospendeva in via provvisoria l’efficacia della sentenza impugnata, con provvedimento convalidato dall’ordinanza 1007/2024 del Collegio. All’esito della reiezione dell’appello è nuovamente cominciato a decorrere il termine per eseguire la demolizione che è stato, però, superato dall’emanazione dell’ordinanza 30 ottobre 2024, impugnata nel giudizio che è stato riunito in questa sede, che ha fissato un nuovo termine prima che scadessero i novanta giorni a partire dalla pubblicazione della sentenza del Consiglio di Stato del 9 settembre 2024.

In conclusione, non si era verificata alcuna acquisizione al patrimonio comunale del terreno della società per effetto della mancata demolizione.

10. I due appelli nei confronti della sentenza 163/2005 sono fondati.

10.1. Esaminando in prima battuta i primi due motivi dell’appello della società anche in questo caso la violazione dell’art. 73, comma 3, c.p.a. non appare sussistere.

Il secondo motivo del ricorso in primo grado del signor IO contesta il provvedimento perché la

sospensione è stata disposta al di fuori della ipotesi tipica prevista dall’ordinamento, cioè proprio quella di cui all’art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001.

La sentenza ha accolto il ricorso valorizzando questo profilo per cui non vi è stata alcuna violazione del contraddittorio.

10.2. La fondatezza dei due appelli è data dal motivo attinente la supposta erronea applicazione da parte del Comune dell’art. 21 quater l. 241/1990.

La sentenza in esame, non essendosi ancora definito il contenzioso relativo alla legittimità dell’ordinanza primo febbraio 2024 di proroga del termine per demolire, ha fondato l’accoglimento del ricorso sull’illegittimo esercizio del potere sospensivo sancito dall’art. 21 quater l.241/1990, non ricorrendo i presupposti legali per la sua adozione. In particolare, l’art. 31 citato prevede una sospensione per un periodo massimo di 240 giorni per “ comprovate esigenze di salute ” o “ gravi situazioni di disagio socio-economico ” o condizioni di “ assoluto bisogno ”.

Nel caso in esame per motivazioni meno rilevanti rispetto alle ragioni solidaristiche che hanno determinato l’inserimento del secondo periodo nel comma 3 dell’art. 31, si sarebbe reso possibile un differimento di durata ben maggiore.

La possibilità, recentemente inserita nell’art. 31, di sospendere l’esecuzione di un’ordinanza di demolizione per motivi solidaristici è una previsione ulteriore rispetto alla generale possibilità per la P.A. di sospendere per un tempo definito l’esecuzione dei suoi atti.

Non si vede per quale ragione la possibilità di venire incontro a situazioni di bisogno paralizzerebbe la facoltà di sospendere l’esecuzione di un atto per altre ragioni di interesse pubblico come quelle poste dal Comune a fondamento dei suoi provvedimenti.

Mentre in base alla disciplina generale della sospensione dell’esecuzione dell’atto amministrativo la valutazione è lasciata all’organo che ha emesso l’atto che valuterà l’esistenza di ragioni di pubblico interesse per procrastinare l’esecuzione di un suo provvedimento, l’ipotesi inserita nell’art. 31 d.P.R. 380/2001 consente al privato di chiedere la sospensione provando di trovarsi in una delle situazioni descritte dalla norma.

Non è dato comprendere per quale ragione l’aver previsto delle situazioni specifiche che consentono al privato di chiedere una sospensione dell’ordine di demolizione, invece di essere un ampliamento delle possibilità di differimento dell’esecutività, ne restringerebbero il campo impedendo un’applicazione ordinaria dell’art. 21 quater . Peraltro, la casistica ormai codificata che consente la concessione di una sospensione fino a 240 giorni, poteva anche in passato essere una ragione adeguata per il Comune per utilizzare il potere generale di sospendere l’esecutività, per cui la previsione espressa di tale possibilità non può incidere sulle determinazioni dell’autorità comunale che può valutare l’opportunità di sospendere l’efficacia di un atto purché indichi dei plausibili motivi di interesse pubblico ed un tempo di durata della misura sospensiva.

Nel caso in esame tali elementi necessari della fattispecie sono stati indicati nell’ordinanza del 30 ottobre 2024, che fa riferimento alle difficili condizioni in cui opera buona parte delle imprese impegnate nella ricostruzione dei centri storici e dei nuclei antichi delle numerose frazioni abruzzesi. Sottolinea, altresì, che i manufatti oggetto dell’ordinanza di demolizione non costituiscono intervento edilizio volto alla trasformazione del territorio, ma sono funzionali al ripristino del preesistente e che pertanto è opportuno prorogarne la demolizione alla conclusione dei lavori assegnati all’impresa.

Peraltro, in base alle ultime produzioni documentali può darsi atto che gli interessi sostanziali sottesi alla vicenda in esame sono stati soddisfatti, dal momento che la società ha eseguito l’ordinanza di demolizione.

11. Le spese del doppio grado di giudizio possono compensarsi in considerazione della complessità della vicenda e della circostanza che le ragioni dell’appellato avevano trovato conferma in alcune decisioni giurisdizionali a lui favorevoli.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti, come in epigrafe proposti, li accoglie nei sensi di cui in motivazione e per l’effetto, in riforma delle sentenze impugnate, respinge i ricorsi di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LI TR ER, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

GO De AR, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GO De AR	LI TR ER

IL SEGRETARIO