Pubblicato il 09/12/2025

N. 09674/2025REG.PROV.COLL.

N. 07408/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7408 del 2022, proposto dalla signora -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Vito Crimi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di -OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 1° ottobre 2025 il Cons. NA SO e udito per l’appellante l’avvocato Vito Crimi;

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso di primo grado la signora -OMISSIS- chiedeva l’annullamento del provvedimento prot. n. 18775 del 30 settembre 2015 con cui il Comune di -OMISSIS- ha respinto l’istanza di condono prot. n. 4203 del 28 marzo1986 relativa alla costruzione di un fabbricato in cemento armato a due piani f.t., per civile abitazione, sito in Via -OMISSIS-, loc. -OMISSIS-.

2. Il provvedimento negava la sanatoria per le seguenti ragioni: a) carenza di documentazione rilevante ai fini dell’istruttoria della pratica, richiesta con note prot. n. 4203/86, n. 1185/1992, n. 3697/2006, sollecito n. 4100/2012 e, infine, con nota prot. n. 15228 del 24.09.2014 con cui l’interessata veniva avvisata che, decorsi infruttuosamente 60 giorni dalla ricezione, si sarebbe proceduto a formalizzare il diniego di condono; b) una porzione del fabbricato oggetto di sanatoria insiste su suolo demaniale marittimo riguardo al quale non è stata esibita alcuna concessione.

2.1. Avverso il diniego di sanatoria la signora -OMISSIS- articolava le seguenti censure:

i) il Comune, nell’evidenziare a sostegno del diniego che una porzione del fabbricato insiste su suolo demaniale marittimo, non avrebbe considerato che la sentenza del Tribunale penale di Reggio Calabria n. 129/01, resa nei confronti del dante causa della ricorrente, aveva escluso l’illegittima occupazione di suolo demaniale (primo motivo);

ii) violazione degli artt. 7 e 8 l.n. 241/1990 (secondo motivo);

iii) violazione dell’art. 32, comma 37, l. 326/2003 per la formazione del silenzio assenso (terzo motivo);

iv) completezza della documentazione di sanatoria, avendo l’interessata fornito i documenti relativi alla descrizione delle opere, alla documentazione fotografica e alla documentazione per l’accatastamento, come si evincere dalla comunicazione prot. 3697 del 2006 emessa dal Comune di -OMISSIS- (quarto motivo);

v) legittimo affidamento per il lasso di tempo (circa 30 anni) trascorso dalla domanda di sanatoria e per il protrarsi dell’inerzia dell’amministrazione preposta alla vigilanza nonché sproporzione della sanzione demolitoria, non avendo l’amministrazione compiuto alcuna valutazione sul pregiudizio derivante alla parte conforme del fabbricato (quinto motivo).

3. Con successivi motivi aggiunti la ricorrente impugnava l’ingiunzione di pagamento della somma di euro 20.000,00 (prot. n. 35689 del 07.12.2016) conseguente all’inottemperanza all’ordine di demolizione.

3.1. Avverso tale provvedimento la ricorrente deduceva, oltre alle censure già formulate con i primi quattro motivi di ricorso principale, l’illogicità della previsione contenuta nell’art. 31, comma 4 bis , oltre che la sua illegittimità costituzionale per contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost.

4. Il T.a.r. per la Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, con sentenza n. -OMISSIS- respingeva il ricorso, rilevando che:

-la natura plurimotivata del provvedimento consente di prescindere dal primo profilo di doglianza, non senza però evidenziare che la sentenza del Tribunale penale di Reggio Calabria n. 129/01 non offre certezza alcuna in merito alla natura, pubblica o privata, dell’area rispetto alla quale era contestato il reato p. e p. dall’art. 1161 c.n., basandosi l’assoluzione piuttosto sull’insussistenza dell’elemento soggettivo;

-all’emanazione di ordinanze di demolizione di opere edili abusive non trova applicazione l’obbligo di comunicare l’avvio dell’iter procedimentale, in ragione della natura vincolata del potere repressivo esercitato. Peraltro, alla ricorrente sono state inviate diverse richieste di integrazione documentale e da ultimo la nota del 24 settembre 2014, con l’espressa avvertenza che in caso di mancata produzione della documentazione richiesta si sarebbe proceduto a negare il condono, sicché alcuna lesione del suo interesse alla partecipazione procedimentale può dirsi avvenuta;

-la documentazione integrativa rilevante ai fini della definizione della pratica di condono (nel provvedimento stesso analiticamente indicata) risulta essere stata chiesta con note del 31 gennaio 1992, 7 marzo 2006, 24 febbraio 2012 e 24 settembre 2014. Deve quindi escludersi che alla data di adozione dell’atto potesse essersi formato il silenzio di cui all’art. 32, comma 37, del decreto legge 30 settembre 2003 n. 269, convertito in legge 24 novembre 2003 n. 326;

-parte istante ha omesso di produrre atti rilevanti ai fini dell’istruttoria, tra cui il certificato di idoneità statica e sismica, così impedendo la definizione della pratica;

-non sussiste alcun legittimo affidamento all’accoglimento dell’istanza di condono, mentre la censura relativa all’impossibilità di attuare l’ordine di demolizione senza pregiudizio per la parte conforme del fabbricato afferisce alla fase esecutiva e non alla legittimità dell’ingiunzione a demolire;

- quanto alla sanzione pecuniaria impugnata con motivi aggiunti, essa non mira a sanzionare ulteriormente la condotta dell’attività edilizia illecita, ma mira piuttosto a colpire la successiva perdurante inottemperanza all’ordine di demolizione. Non è neppure vero che la sanzione affligga un soggetto privo di legittimazione, in virtù dell’intervenuta ablazione del diritto dominicale, perché quando la condotta sanzionata è stata tenuta il soggetto era ancora nella piena disponibilità del bene.

5. La ricorrente ha interposto appello, articolando cinque motivi di gravame, relativi a:

I. ERRONEITÀ DELLA GRAVATA PRONUNCIA NELLA PARTE IN CUI HA RITENUTO INSUSSISTENTE LA VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 11 DPR 380/01 E 3 L 341/90. ECCESSO DI POTERE PER INSUFFICIENZA E CONTRADDITTORIETÀ DI MOTIVAZIONE NONCHÉ PER CARENZA DEI PRESUPPOSTI.

II. ERRONEITÀ DELLA GRAVATA PRONUNCIA NELLA PARTE IN CUI HA RITENUTO INFONDATO IL RICORSO PROPOSTO IN RELAZIONE ALLA DEDOTTA CENSURA DI VIOLAZIONE DELLE GARANZIE PROCEDIMENTALI DI PARTECIPAZIONE E COMUNICAZIONE AVVIO DEL PROCEDIMENTO EX ARTT. 7 E 8 DELLA LEGGE 241/90

II. ERRONEITÀ DELLA GRAVATA PRONUNCIA NELLA PARTE IN CUI HA RITENUTO IL RICORSO DI PRIME CURE INFONDATI IN RELAZIONE AL PROFILO DI CENSURA " PER SUSSISTENZA DI TUTTI I REQUISITI RICHIESTI PER L’ACCOGLIMENTO DELLA INOLTRATA DOMANDA DI CONDONO EDILIZIO IN SANATORIA. VIOLAZIONE/FALSA APPLICAZIONE DELLA NORMATIVA DI SETTORE. DIFETTO DI MOTIVAZIONE. DIFETTO DI ISTRUTTORIA; ERRONEA/FALSA RAPPRESENTAZIONE E VALUTAZIONE DEI FATTI PRESUPPOSTI; CONTRADDITTORIETÀ TRA PIÙ ATTI; INGIUSTIZIA MANIFESTA; DISPARITÀ DI TRATTAMENTO.

III. ERRONEITÀ DELLA GRAVATA PRONUNCIA NELLA PARTE IN CUI HA RITENUTO IL RICORSO PROPOSTO IN PRIMO GRADO INFONDATO IN RELAZIONE ALLA CENSURA DEDOTTA DI VIOLAZIONE LEGITTIMO AFFIDAMENTO. OMESSA COMPARAZIONE TRA INTERESSE PUBBLICO E PRIVATO. VIOLAZIONE PRINCIPI DI RAGIONEVOLEZZA E PROPORZIONALITÀ. CARENZA MOTIVAZIONALE. ERRONEA VALUTAZIONE DEL PROFILO CONCERNENTE I PREGIUDIZI CHE DALLA DEMOLIZIONE DERIVEREBBERO ALL’INTERO FABBRICATO.VIOLAZIONE/FALSA APPLICAZIONE DELL’ARTT. 31 - 34 DEL T.U. N. 380 DEL 2001. APPLICABILITÀ DELLA SANZIONE PECUNIARIA IN LUOGO DELL’ORDINE DI DEMOLIZIONE".

IV. ERRONEITÀ DELLA GRAVATA PRONUNCIA SOTTO IL PROFILO DELLA MANCATA DECLARATORIA DI ILLEGITTIMITÀ DELLA INGIUNZIONE AL PAGAMENTO DELLA SANZIONE PECUNIARIA - VIOLAZIONE DI LEGGE ED ECCESSO DI POTERE – CARENZA DEI PRESUPPOSTI NORMATIVI PER L’EMANAZIONE DELL’ATTO. PROCEDIMENTO ALLO STATO PENDENTE AVVERSO L’ORDINE DI DEMOLIZIONE. ILLEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE DELL’ART. 17, COMMA 1, COMMA Q – BIS.

6. Il Comune di -OMISSIS- non si è costituto in giudizio.

7. All’udienza di smaltimento del 1° ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. L’appello è infondato.

9. Con cinque motivi di appello, che possono essere esaminati congiuntamente in quanto di contenuto parzialmente sovrapponibile, si lamenta l’erroneità della sentenza in quanto:

- la ricorrente ha più volte trasmesso agli uffici competenti la documentazione richiesta dall’art. 35, relativo al procedimento per la sanatoria, ossia la richiesta N.O. Paesaggistico – Ambientale, la documentazione catastale e le relazioni tecniche relative all’immobile da sanare, con i relativi allegati, copia di sentenza del Tribunale penale di Reggio Calabria, in composizione monocratica n.°129/01 (primo motivo);

-il Comune di -OMISSIS- è incorso in errore con riferimento alla pratica di condono e all’individuazione delle particelle oggetto di condono precludendo, in violazione degli artt. 7 e 8 l. 241/1990, il diritto di difesa della ricorrente che aveva prodotto tutta la documentazione necessaria per la definizione della pratica, come si evince dalla comunicazione prot. 19177 del 01.12.2014, dal parere di sanabilità depositato in data 3.12.2014, dalla comunicazione del Comune di -OMISSIS-, prot. 3697/2006, dalla comunicazione della Provincia di Reggio Calabria del 05.11.2015, relativa alla richiesta di autorizzazione paesaggistica (secondo motivo);

-il Giudice di prime cure si è limitato sostanzialmente a ritenere corretto l’operato della P.A. la quale aveva avanzato richieste di integrazione documentale completamente errate ed afferenti altre pratiche edilizie (terzo motivo, erroneamente rubricato come secondo);

-il Collegio ha inspiegabilmente ritenuto che la possibilità di non procedere alla rimozione delle parti abusive (quando ciò sia pregiudizievole per quelle legittime) costituisca solo un’eventualità della fase esecutiva, subordinata alla circostanza dell’impossibilità del ripristino dello stato dei luoghi (quarto motivo, erroneamente rubricato come terzo).

-a differenza di quanto ritenuto dal T.a.r., l’art. 31, comma 4 bis , d.P.R. 380/2001 aggiunge alla sanzione dell’acquisizione gratuita al patrimonio comunale un’ulteriore sanzione pecuniaria per la medesima condotta in aperta violazione dei principi di cui agli art. 3 e 97 della Carta Costituzionale (quinto motivo, erroneamente rubricato come quarto).

10. I motivi sono infondati.

11. La sentenza del Tribunale penale di Reggio Calabria n. 129/2001, allegata all’istanza di autotutela del 24novembre 2015, ha assolto il signor --OMISSIS-, richiedente la sanatoria e dante causa dell’odierna ricorrente, dal reato di abusiva occupazione del suolo demaniale con riguardo a “ due piattaforme in cemento di complessivi mq 12 circa ” e non alla porzione di fabbricato a due piani f.t di mq 13,60 oggetto dell’istanza di sanatoria.

12. In ogni caso, come correttamente osservato dal T.a.r., il profilo è irrilevante, tenuto conto della natura plurimotivata del provvedimento e della fondatezza dell’ulteriore motivo di diniego afferente alla carenza della documentazione necessaria ai fini della sanatoria.

13. Dalla documentazione in atti emerge che, contrariamente a quanto sostenuto, la ricorrente non ha prodotto la documentazione reiteratamente richiesta dal Comune, tra cui il certificato di idoneità statica e sismica in originale vidimato.

14. Con nota prot. 19177 del 1° dicembre 2014 sono stati prodotti unicamente la relazione descrittiva, gli elaborati grafici progettuali, la dichiarazione antimafia (non richiesta), la dichiarazione attestante l’ultimazione dei lavori, la documentazione fotografica e la perizia giurata (prodotta in copia e non in originale come richiesto). Quest’ultima, peraltro, come eccepito dal Comune e non contestato dalla ricorrente, riporta superfici e volumi superiori a quelli indicati nell’istanza di condono.

15. Manca tutta la documentazione elencata nell’ordinanza di demolizione, più volte richiesta dall’ente (con note prot. n. 4203/86, n. 1185/1992, n. 3697/2006, sollecito n. 4100/2012) e, da ultimo, sollecitata con nota prot. n. 15228 del 24 settembre 2014 con cui l’interessata veniva avvisata che, decorsi infruttuosamente 60 giorni dalla ricezione, si sarebbe proceduto a formalizzare il diniego di condono.

16. Quanto al parere di sanabilità del 23 dicembre 2014 e alla comunicazione del 5 novembre 2015, essi non sono certo idonei a comprovare la completezza della pratica di condono, poiché il primo si limita ad attestare l’assenza di contrasto con i vincoli di cui all’art. 33 l. 47/1985 e la seconda riguarda esclusivamente l’autorizzazione paesaggistica.

17. Per altro verso, nemmeno nel corso del giudizio l’appellante ha prodotto la documentazione necessaria alla definizione della pratica di condono, unitamente all’attestazione di avvenuto deposito presso l’ufficio comunale.

18. La mancata trasmissione dei documenti necessari all’istruzione della pratica, più volte sollecitati dal Comune, esclude l’asserita formazione del silenzio assenso, rendendo vincolato il diniego di condono.

19. Siffatto profilo osta alla configurabilità di un legittimo affidamento sulla positiva definizione della pratica poiché, per un verso, l’appellante è stata più volte sollecitata alla necessaria integrazione documentale e, per altro verso, il condono può essere concesso solo in presenza di determinati requisiti, tra cui la completezza della documentazione richiesta dalla legge (Cons. Stato, sez. VII, 25/06/2024, n. 5606 ove si osserva che “ Il diniego è, quindi, sufficientemente motivato con l'indicazione dell'assenza dei requisiti richiesti, senza che sia necessario che l'amministrazione indichi le ragioni di interesse pubblico idonee a supportare il diniego di sanatoria e a prevalere sull'affidamento del privato ”).

20. Quanto all’asserita erroneità della richiesta di integrazione documentale da parte del Comune che avrebbe confuso le diverse pratiche di condono, si tratta di una censura non formulata con il ricorso di primo grado e, per tale ragione, inammissibile ai sensi dell’art. 104 c.p.a.

21. Con riguardo alle rimanenti doglianze formulate nell’atto di appello, il collegio richiama la sentenza di questo Consiglio di Stato n. 2033 del 12 marzo 2025 che ha respinto un appello di tenore analogo proposto dall’odierna ricorrente avverso la sentenza del T.a.r. per la Calabria n. 49/2022 relativa al diniego di condono e alla sanzione pecuniaria per un altro fabbricato di civile abitazione di proprietà della medesima.

22. Il citato precedente ha, in particolare, statuito che:

-è infondato il motivo relativo alla violazione degli artt. 7 e 8 l. 241/1990 perché la giurisprudenza consolidata di questo Consiglio esclude che i provvedimenti aventi natura di atto vincolato, come quello impugnato nel giudizio di primo grado, debbano essere, in ogni caso, preceduti da tale comunicazione ( ex multis , Cons. Stato, sez. VII, 15 gennaio 2025, n. 308; sez. VI, 23 dicembre 2024, n. 10357), tanto più che neanche nel corso del presente giudizio sono emersi elementi che avrebbero potuto indurre l’amministrazione appellata a pervenire a conclusioni diverse;

-è inammissibile la doglianza relativa all’errore in cui sarebbe incorso il Comune che avrebbe confuso le pratiche di sanatoria, nella misura in cui amplia surrettiziamente il thema decidendum per come delimitato dalle censure ritualmente introdotte in primo grado, dove non risulta mai fatta questione dei suddetti presunti errori;

-è infondata la censura relativa all’omessa applicazione della sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria poiché per giurisprudenza consolidata di questo Consiglio, la disposizione di cui all’art. 34, comma 2, d.P.R. n. 380/2001 “ ha valore eccezionale e derogatorio e non compete all’amministrazione procedente di dover valutare, prima dell’emissione dell’ordine di demolizione dell’abuso, se essa possa essere applicata, piuttosto incombendo sul privato interessato la dimostrazione, in modo rigoroso e nella fase esecutiva, della obiettiva impossibilità di ottemperare all’ordine stesso senza pregiudizio per la parte conforme ” (cfr., ex ceteris , Cons. Stato, sez. VI, 18 novembre 2024, n. 9241; sez. VI, 12 febbraio 2024, n. 1387; sez. VI, 10 maggio 2021, n. 3666; sez. II, 17 febbraio 2021 n. 1452);

-è manifestamente infondata la questione di illegittimità costituzionale dell’art. 31, comma 4 bis , del d.P.R. n. 380 del 2001 poiché- premesso che la formulazione della disposizione non lascia adito a dubbi di costituzionalità considerato che essa sanziona il soggetto che, pur essendovi tenuto, non esegue l’ordine di demolizione- deve essere ricordato che la sanzione pecuniaria di cui trattasi è proprio volta a presidiare l’inottemperanza all’ordine di demolizione (Corte cost. n. 140 del 2018) il cui accertamento deve necessariamente precedere l’irrogazione della sanzione (Cons. Stato, Ad. plen., n. 16 del 2023).

23. Le sopra indicate conclusioni vanno ribadite in questa sede, stante l’identità delle censure e delle parti in causa.

24. In conclusione, l’appello deve essere respinto con conseguente reiezione anche dell’istanza istruttoria ivi formulata.

25. Nulla si dispone in ordine alle spese di lite in considerazione della mancata costituzione del Comune appellato.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti e della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1° ottobre 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 87, comma 4 bis, c.p.a., con l'intervento dei magistrati:

IE Di CA, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere

NA SO, Consigliere, Estensore

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA SO	IE Di CA

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.