Pubblicato il 07/01/2025

N. 00077/2025REG.PROV.COLL.

N. 08269/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8269 del 2022, proposto da Arsac Gestione Stralcio Arssa - Agenzia regionale per lo sviluppo e per i servizi in agricoltura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Carlo Guarnieri, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Camini, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Rosanna Femia, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Alessandro Corsi in Roma, via Nizza 46, e dall'avvocato Stefano Commisso, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria sezione staccata di Reggio Calabria n. 285/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Camini;

Visti gli artt. 35, comma 1, 38 e 85, comma 9, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 ottobre 2024 il Cons. Riccardo Carpino e uditi per le parti gli avvocati delle parti come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. La questione controversa risalente nel tempo riguarda l’utilizzazione da parte del Comune di una circoscritta porzione dei beni immobili ceduti volontariamente, e gratuitamente, dall’ARSAC al Comune medesimo nel 1991.

Al fine di inquadrare preliminarmente si deve tenere conto della seguente cronologia:

- a seguito dell’approvazione del piano particolareggiato di espropriazione predisposto dall’Opera per la Valorizzazione della Sila (O.V.S) con d.P.R. n. 3260 del 18 dicembre 1952, (ora Gestione Stralcio A.R.S.S.A. incardinata in ARSAC), sono stati assegnati a detto Ente alcuni terreni ricadenti nel Comune di Camini al fine di consentire, in conformità alle previsioni della legge 12 maggio 1950, n. 230, il perseguimento del fine istituzionale della redistribuzione della proprietà terriera ai contadini; in detta consegna erano ricompresi due appezzamenti di terreno, oggi identificati catastalmente al foglio 18 con le particelle 15 e 16, derivanti dal frazionamento di un terreno di maggiore superficie (di ha 30.84.50), censito al n. 4 di mappa del foglio 18;

- l’O.V.S. ha realizzato su un fondo attiguo, identificato alla particella n. 17, il ‘Borgo di Servizio di Ellera’, comprendente la chiesa, l’ambulatorio medico, gli uffici consortili, la scuola, l’asilo ed altri edifici per servizi pubblici e sociali; una parte di tali immobili veniva temporaneamente affidata all’Associazione Italiana Assistenza Spastici (A.I.A.S.) - Sezione di Cosenza, giusta Delibera Consiliare dell’O.V.S. n. 83 del 1967 (in particolare mediante il verbale di consegna risalente al 28 giugno 1967);

- l’uso per attività sportive degli immobili realizzati dall’ex Opera per la Valorizzazione della Sila (O.V.S.), era originariamente previsto a favore degli ospiti della attigua struttura “Borgo di Servizio di Ellera”;

- l’ESAC, nel frattempo subentrata all’O.V.S. (ai sensi della L.R. Calabria n. 28 del 14 dicembre 1978), con verbale del 7 giugno 1991, consegnava al Comune provvisoriamente gli immobili del Borgo Ellera, compreso il terreno utilizzato come campo sportivo, nelle more del perfezionamento del procedimento previsto dalla l. n. 386/1976, poi non definito;

- la Giunta comunale del Comune appellato con deliberazione n. 169 del 30 novembre 1999 ha disposto la trasformazione in un campo di calcio regolamentare, realizzando sulle particelle 15 e 16 del foglio 18, i lavori a tale fine necessari, senza l’assenso da parte dell’ente proprietario, ESAC;

- a seguito di una serie di trattative non andate a buon fine per la cessione del campo sportivo, il Comune, con deliberazione della Giunta n. 29 del 21 aprile 2021, ha approvato il progetto definitivo della “ Messa in sicurezza dei marciapiedi comunali, della struttura adibita a spogliatoio e parte del campo sportivo in C. da Ellera ” e dichiarato la pubblica utilità dell’opera, disponendo l’acquisizione dell’intera superficie della particella 16 del foglio 18 nei confronti dell’ARSAC, odierno appellante, nel frattempo subentrata nella titolarità del bene;

- nel richiamato provvedimento della Giunta comunale n.29/2021 si dava atto del fatto che a seguito della consegna del 7 giugno 1991, il Comune aveva realizzato, con fondi propri, il campo sportivo e la struttura spogliatoio e dette opere erano riportate nel Piano Strutturale Comunale adottato con deliberazione n. 3/2015, ove sono previste attrezzature di interesse generale;

- con l’impugnato decreto n. 2611 del 7 luglio 2021 il Comune di Camini:

a) ha ribadito che “ nel caso specifico trattasi di un’opera già esistente riportata nei piani urbanistici passati e presenti e non nella realizzazione ex novo di un’opera pubblica o di pubblica utilità da prevedere, per la quale sarebbe necessario la dichiarazione di cui al comma 1 dell’art. 9 del D.P.R. 327/2001… ”, e precisato “ che il campo sportivo è stato consegnato al Comune … dall’ARSAC per come si evince dal richiamato verbale del 7 giugno 1991 … ed è stato censito nei vari strumenti urbanistici quindi se le finalità scaturite dalla richiamata riforma fondiaria erano diverse la variazione di destinazione d’uso del terreno è stata opera dell’ARSAC … e non certamente del Comune il quale si è limitato alla normale manutenzione dell’impianto ”;

b) ha dato atto del carattere di particolare urgenza dei lavori e, per l’effetto, ha determinato:

1) l’indennità provvisoria di espropriazione della superficie di mq. 2.530,58 della particella 16 del foglio 18, in € 7,00 al mq, per un importo di esproprio di € 17.714,06;

2) l’occupazione anticipata dell’immobile da espropriare per l’esecuzione dei lavori;

3) l’immissione in possesso dell’immobile da occupare contestualmente alla stesura del verbale di consistenza dei luoghi, poi intervenuta in data 9 agosto 2021.

2. L’odierno appellante ha proposto ricorso innanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Calabria avverso il richiamato decreto n. 2611 del 7 luglio 2021, emesso ai sensi degli artt. 20 e 22- bis d.P.R. n. 327/2001, e dei decreti n. 2779 del 20 luglio 2021, n. 2973 del 4 agosto 2021 e n. 3255 del 1 settembre 2021 tutti relativi all’ immissione in possesso degli immobili in questione.

3.Il Tar, con sentenza n. 225 del 15 aprile 2022, ha rigettato il ricorso in considerazione di quanto segue:

-in virtù dell’anzidetta destinazione impressa all’area, con deliberazione della Giunta Comunale n. 29 del 21 aprile 2021, non impugnata, il Comune ha approvato il progetto definitivo (con la conseguente dichiarazione di pubblica utilità) dando atto della disponibilità di un finanziamento ministeriale per la messa in sicurezza degli immobili del patrimonio comunale, con sbarramento temporale per l’inizio dei lavori entro la data del 15 maggio 2021;

-le aree in questione sono state sin da subito destinate da parte dell’appellante a finalità di natura diversa, adibendosi infatti in via esclusiva all’esercizio della pratica sportiva da parte degli ospiti della struttura di Borgo Ellera; la variazione di destinazione d’uso del terreno è stata pertanto opera dell’ARSAC nella sua qualità di Ente proprietario del terreno;

-l’interesse perseguito dal Comune nella costruzione e manutenzione delle strutture già esistenti per la tutela della salute della collettività, che passa anche attraverso lo sport, deve ritenersi preminente; - ai fini dell’esproprio ex art. 4, comma 2, d.P.R.380/2001 - rispetto all’inerzia serbata dall’Ente proprietario, anche ove si ritenesse che si tratta di patrimonio indisponibile;

- l’adozione della procedura d’urgenza ai sensi dell’art. 22 - bis del d.P.R. n. 327/01, in luogo di quella ordinaria trova la propria giustificazione nella richiamata deliberazione del 21 aprile 2021 in cui si dava atto del reperimento di un finanziamento ministeriale;

- le questioni indennitarie e risarcitorie poste in primo grado con la domanda di “risarcimento del danno, previa restituzione con riduzione in pristino allo status quo ante degli immobili, ovvero previo provvedimento di acquisizione” (rubricata al punto 5 del ricorso) sono apparse al giudice di primo grado del tutto irrituali e, in ogni caso, infondate, non essendovi dubbio che a fronte della parziale espropriazione dell’area su cui insiste il campo sportivo, nella misura di mq 2.530,58 corrispondente a parte della particella n. 16, il Comune non potrà che provvedere alla restituzione della porzione rimanente in favore dell’Ente proprietario.

Conseguentemente il giudice di primo grado ha ritenuto che non si è, nel caso di specie, al cospetto di una fattispecie di inerzia dell’Amministrazione nella definizione di una procedura d’esproprio e di protrazione in assenza di titolo dell’occupazione di beni di terzi irreversibilmente ( in toto o in parte) modificati.

Secondo la decisione del giudice di primo grado quindi è precluso al Tribunale di pronunciarsi sulla domanda formulata nell’atto di ricorso volta ad ottenere, alternativamente, la condanna del Comune all’adozione del provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42- bis dei beni residui (l’intera particella 15 e la parte non espropriata della particella 16), con pagamento delle prescritte indennità, o la relativa restituzione.

4. L’appellante propone ora appello avverso la decisione del giudice di primo grado per i seguenti motivi:

I) Violazione dell’art. 42 Cost. - Violazione e falsa applicazione delle disposizioni in materia di riforma agraria (leggi 230 e 841 del 1950 e ss.) -Eccesso di potere per difetto, illogicità ed arbitrarietà dell’azione amministrativa - Carenza/difetto di motivazione - Violazione e falsa applicazione degli artt. 4, 16, 20 e 22 bis del d.P.R. n. 327/2001 e dell’art. 834 comma 1 cc. - Eccesso di potere anche in relazione all’art. 42- bis del d.P.R n. 327/2001 - Contraddittorieta’ - Difetto di istruttoria;

II) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 11, 16, 20 e 22 - bis d.P.R. n. 327/2001, nonchè dell’art. 834, comma 1 c.c. - Eccesso di potere per illogicita’ della motivazione ed arbitrarietà dell’azione amministrativa - violazione dell’obbligo di partecipazione procedimentale - Arresto procedimentale ed erronea declaratoria di tardività del ricorso - Contraddittorietà - Difetto di istruttoria - Omissione della comunicazione di avvio del procedimento preordinato alla dichiarazione di pubblica utilità, all’esproprio ed all’apposizione del vincolo - Violazione dell’obbligo di partecipazione procedimentale - Difetto di motivazione su di un punto decisivo della controversia;

4.1 In particolare con il primo motivo l’appellante fa riferimento alla decisione del giudice di primo grado nella parte in cui ha ritenuto di superare i primi due motivi di ricorso – trattati congiuntamente – secondo i quali i terreni in questione non potevano essere assoggettati alla procedura d’esproprio in quanto questi venivano, sin da subito, destinate da parte dell’Ente beneficiario, divenutone proprietario, a finalità di natura segnatamente diversa.

Al riguardo l’appellante rileva che la storia del suo patrimonio ha visto la realizzazione di diversi fabbricati adibiti a scuole, chiese, uffici postali, attività sportive, tutte rientranti nel patrimonio indisponibile dell’ente in quanto destinati alla realizzazione della funzione sociale della proprietà terriera; ne conseguirebbe, ad avviso dell’appellante, che i terreni di cui alle particelle n. 15 e n. 16 del foglio 18, oggetto della presente controversia, in quanto acquisiti per espropriazione al patrimonio dell’O.V.S. e, poi all’A.R.S.S.A, per essere destinati in modo vincolante alla redistribuzione della proprietà terriera ai contadini, così come disposto dalla legge n. 230 del 12 maggio 1950, non possono essere sottratti alla loro destinazione se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano, ai sensi degli artt. 830, comma 2, e 828, comma 2, c.c.

L’appellante inoltre rileva che la “tutela della salute pubblica” cui fa riferimento il giudice di primo grado non può dirsi interesse di rango superiore - ai fini dell’applicazione dell’art 4 d.P.R. 327/2001 - a quello discendente dall’art. 42 Cost. che è la norma che presiede la Riforma Agraria e gli interventi effettuati dall’appellante e dai suoi aventi causa.

4.2 Con il secondo motivo l’appellante, in ordine alla mancata impugnativa della deliberazione della giunta comunale n. 298 del 21 aprile 2021, articola una complessa ricostruzione per cui le osservazioni dal medesimo proposte in ordine alla richiamata delibera, con nota del 2296 del 21 giugno 2021, avrebbero trovato riscontro nel decreto impugnato n.2611 del 7 luglio 2021; secondo questa ricostruzione, ad avviso dell’appellante, anche la delibera di giunta comunale n. 21 del 21 aprile 2021 risulterebbe impugnata quale atto presupposto.

5. In relazione alla controversia in esame va ulteriormente richiamato che:

- con ordinanza di questa Sezione n. 5594 del 28 novembre 2022 è stata respinta l’istanza cautelare in quanto si è ritenuto che non sussistono elementi di periculum idonei a motivare l’adozione della misura cautelare, in considerazione della situazione già sviluppatasi da tempo, trattandosi, peraltro, di controversia tra enti pubblici per beni già usciti (7 giugno 1991) dalla disponibilità della parte appellante;

- al momento dell’esame del merito nell’udienza del 30 maggio 2024, con ordinanza di questa Sezione n. 5231 dell’11 giugno 2024 è stato assegnato un termine di trenta giorni alle parti per dedurre in ordine alla tardività dell’appello in considerazione del fatto che la sentenza del giudice di primo grado è stata pubblicata in data 15 aprile 2022 e l’appello è stato notificato nel termine lungo ordinario ossia il 14 ottobre 2022 per essere depositata il 1° novembre 2022.

5.1 A seguito della richiamata ordinanza n. 5231 dell’11 giugno 2024, l’appellante, con memoria depositata agli atti di causa il 7 ottobre 2024, sostiene che la domanda avanzata in primo grado sarebbe riconducibile nell’esclusivo ambito dell’azione di condanna al risarcimento in forma specifica per danni verificatisi in un procedimento ablatorio (mediante restituzione del bene nelle originarie condizioni) e al ristoro del danno conseguente all’illegittima sottrazione del bene dal suo ordinario utilizzo; e pertanto non sarebbe riconducibile al rito abbreviato di cui all’art. 119, comma 1, lettera f), cod. proc. amm. con i connessi ridotti termini ai fini dell’impugnativa.

Nello specifico rileva che non è stata dichiarata tempestivamente, da parte del Comune di Camini, la pubblica utilità dell’opera, per cui il vincolo preordinato all’esproprio era decaduto, né era stato reiterato con la rinnovazione dei piani urbanistici ex art. 9, comma 1, d.P.R. 327/01.

6. L’appello è irricevibile in quanto tardivo.

In particolare, come già evidenziato, la sentenza è stata pubblicata in data 15 aprile 2022 e l’appello è stato notificato nel termine lungo ordinario ossia il 14 ottobre 2022 e depositato il 1° novembre 2022. Nello specifico si tratta di una questione relativa all’espropriazione (art. 119 lett. f c.p.a.) e pertanto il termine lungo risultava dimezzato ex art. 119, comma 2, c.p.a.

6.1 In sede di appello non è stato riproposto il quarto motivo del ricorso di primo grado; in detto motivo l’appellante ha lamentato il vizio di eccesso di potere con riferimento all’art. 42- bis d.P.R. n. 327/2001, in considerazione dell’ occupazione sine titulo del Comune della maggiore superficie impiegata per la realizzazione del campo sportivo, ricadente nelle particelle 15 e parte della 16, rispetto a quella oggetto della consegna del 1991, riguardante il solo terreno occupato dal campo sterrato in uso all’A.I.A.S.

In primo grado l’appellante riteneva che il Comune avrebbe dovuto avviare la procedura di cui all’art. 42 - bis d.P.R. n. 327/2001, disponendo l’acquisizione al suo patrimonio dei terreni, nonché corrispondere all’ARSAC un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, oltre all’indennizzo per il periodo di occupazione senza titolo.

6.2 In primo grado quindi l’appellante ha ritenuto di essere titolare del diritto al risarcimento del danno patrimoniale (da calcolarsi sul valore venale delle superfici occupate illegittimamente) e di quello non patrimoniale nonché del diritto alla liquidazione dell’indennità per l’occupazione illegittima mediante il riconoscimento dell’interesse del 5% sul valore venale delle superfici occupate; il tutto per una somma complessiva di € 101.776,20.

In alternativa, ove il Comune non volesse acconsentire all’acquisizione sanante, l’appellante ha richiesto in primo grado, il risarcimento per l’indennità di occupazione illegittima delle stesse, ammontante ad € 15.553,06 nonché la rivalutazione monetaria e la restituzione delle superfici occupate legittimamente ed illegittimamente, con riduzione in pristino allo status quo ante degli immobili.

7.Al riguardo occorre preliminarmente rilevare che la censura recata nel quarto motivo di doglianza del ricorso in primo grado non è stata riproposta in appello e quindi ex art 101 c.p.a., comma 2, è da ritenersi rinunziata.

7.1 In particolare la questione della condanna al risarcimento mediante la restituzione del bene ed il “ristoro del danno ” cui l’appellante fa riferimento nella memoria del 7 ottobre 2024 - al fine di sostenere che non rientra nella giurisdizione in materia di esproprio e quindi non sia soggetta al termine breve dell’art 119 comma 2 c.p.a.- non è altro che il quarto motivo - ora non riproposto - del ricorso in primo grado relativo, all’applicazione nella fattispecie dell’art. 42 bis d.P.R. 327/2001 ovvero alla restituzione del bene con il ristoro del danno mediante gli interessi moratori; né comunque può omettersi che le questioni risarcitorie ex artt. 53 e 54 d.P.R. 327/2001 sono di competenza del giudice ordinario.

7.2 Le questioni prospettate in questa sede di appello, come sopra evidenziato nell’esposizione dei motivi di ricorso, riguardano tutte questioni relative all’esproprio. Nello specifico peraltro - difformemente da quanto rileva l’appellante - è stata dichiarata la pubblica utilità dell’opera con la richiamata delibera della giunta comunale n.29/2021

7.3.1 Così è per il primo motivo nel quale si fa riferimento alla decisione del giudice di primo grado nella parte in cui ha ritenuto di superare i primi due motivi di ricorso – trattati congiuntamente – secondo i quali i terreni in questione non potevano essere assoggettati alla procedura d’esproprio in quanto questi venivano, sin da subito, destinati da parte dell’Ente beneficiario, divenutone proprietario, a finalità di natura segnatamente diversa; in detto motivo l’appellante sostiene i terreni di cui alle particelle n. 15 e n. 16 del foglio 18, non potevano essere sottratti alla loro destinazione se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano, ai sensi degli artt. 830, comma 2, e 828, comma 2, c.c. trattandosi tutte di questioni afferenti l’esproprio e la presunta illegittimità del medesimo.

Sempre l’appellante ha trattato questioni connesse al provvedimento di esproprio, nel momento in cui ha sostenuto che la “tutela della salute pubblica” - ai fini dell’applicazione dell’art. 4 d.P.R. 327/2001 - non è di rango superiore a quello discendente dall’art. 42 Cost. che è la norma che presiede la Riforma Agraria e gli interventi effettuati dall’appellante e dai suoi aventi causa.

7.3.2 Altrettanto è da dirsi per il secondo motivo nel corso del quale l’appellante, come sopra evidenziato al fine di sostenere che la richiamata delibera di Giunta comunale n. 21 del 21 aprile 2021 risulterebbe impugnata quale atto presupposto del decreto 2611/2021; anche in questo caso si tratta di materia che ricade appunto nella materia dell’esproprio atteso che il decreto 2611/2021 è quello emesso ai sensi degli artt.20 e 22 bis d.P.R 327/2001 che ha proceduto a determinare l’indennità provvisoria di espropriazione della superficie di mq. 2.530,58 della particella 16 del foglio 18, nonché l’occupazione anticipata dell’immobile da espropriare per l’esecuzione dei lavori e l’immissione in possesso; appare palese che anche in questa ipotesi si verte in materia di esproprio soggetta ai più ridotti termini del relativo procedimento giurisdizionale.

8.In considerazione di quanto sin qui esposto il ricorso è irricevibile per tardività.

9. In relazione della complessità della ricostruzione della fattispecie sussistono idonei motivi per una compensazione delle spese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara irricevibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 ottobre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente FF

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

Riccardo Carpino, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Riccardo Carpino	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO