Pubblicato il 10/04/2025

N. 03063/2025REG.PROV.COLL.

N. 02336/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 2336 del 2025, proposto da AT CR, rappresentata e difesa dall'avvocato Marco Tortorella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Consorzio Interuniversitario Sistemi Integrati per l’Accesso - CISIA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Gennaro Terracciano e Laura Albano, con domicilio eletto presso lo studio del prof. avv. Gennaro Terracciano in Roma, piazza San Bernardo, n. 101;
Ministero dell'Università e della Ricerca, in persona del Ministro pro tempore , Università degli Studi Bari, Università degli Studi Bologna Alma Mater Studiorum, Università degli Studi Camerino, Università degli Studi Messina, Università degli Studi Milano, Università degli Studi Napoli Federico II, Università degli Studi Padova, Università degli Studi Palermo, Università degli Studi Parma, Università degli Studi Perugia, Università degli Studi Pisa, Università degli Studi Sassari, Università degli Studi Teramo, Università degli Studi Torino, in persona del rispettivo Rettore pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

CE De AN e NC Di Cresce, non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 14727/2024;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Consorzio Interuniversitario Sistemi Integrati per l’Accesso – CISIA, del Ministero dell'Università e della Ricerca e delle Università in epigrafe indicate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2025 il Cons. Daniela Di CA e udito per la parte appellata CISIA l'avvocato Laura Albano;

Viste le conclusioni della parte appellante come da verbale;

Fatto l’avviso ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

1.- L’appellante impugna la sentenza di cui in epigrafe, con la quale il TAR del Lazio ha dichiarato irricevibile il suo ricorso per l’annullamento degli atti concernenti la sua mancata ammissione al corso di laurea in medicina veterinaria presso le Università indicate in epigrafe, per l’a.a. 2023/2024, in quanto tardivamente proposto oltre il termine di decadenza previsto dall’art. 29, c.p.a., condannandola al pagamento delle spese di lite liquidate in favore del Ministero e delle Università in complessivi euro 1.500 e in favore del CISIA in euro 1.500, il tutto oltre accessori di legge.

2.- In particolare, la ricorrente impugnava numerosi atti, sia generali (il decreto del Ministro dell’università e della ricerca del 24 settembre 2022, prot. n. 1107 recante Definizione delle modalità e contenuti delle prove di ammissione c.d. test TOLC ai corsi di laurea e laurea magistrale a ciclo unico medicina e chirurgia e odontoiatria e protesi dentaria e medicina veterinaria in lingua italiana per l’a.a. 2023/2024; il decreto del Direttore generale del medesimo Ministero del 30 novembre 2022, prot. n. 1925 recante Modalità di svolgimento del test “TOLC” e della successiva formazione delle graduatorie di merito per l’accesso ai corsi di laurea magistrale a ciclo unico in Medicina e chirurgia e Odontoiatria e protesi dentaria e Medicina veterinaria; i successivi decreti ministeriali recanti la definizione provvisoria dei posti disponibili per le immatricolazioni; l’Accordo Stato Regioni sul fabbisogno), sia particolari (l’esito della propria prova e il punteggio ottenuto e la graduatoria unica nazionale ancora in corso di definizione), tuttavia proponendo il ricorso in data 30 maggio 2024, e cioè oltre otto mesi dopo che nell’area personale dei candidati era stata pubblicata, in data 5 settembre 2023, la graduatoria di merito che non la contemplava fra i nominativi ammessi.

3.- Secondo l’adito TAR del Lazio, tale circostanza costituisce motivo di irricevibilità del ricorso, non potendo “ assumere rilievo il richiamo, operato dal ricorrente, ai successivi scorrimenti settimanali della graduatoria, atteso che il ricorso non ha attinto tempestivamente né l’originaria graduatoria, a suo tempo ritualmente pubblicata secondo le modalità previste dalla lex specialis, né gli atti generali da cui essa è scaturita ”.

4.- Critica tale assunto l’appellante, secondo la quale “ la prima pubblicazione nominativa della graduatoria (5 settembre 2023) lungi dal costituire la cristallizzazione della stessa, figura solamente come un mero passaggio endoprocedimentale volto alla definitiva individuazione dei candidati ammessi e non ammessi al corso di specializzazione. In buona sostanza, sino alla conclusione della intera procedura – così come congeniata dallo stesso Ministero – l’odierna ricorrente non poteva essere messa nella condizione di sapere se la sua mancata ammissione al corso di laurea in veterinaria era definitiva o meno. Conseguentemente, fino alla fine degli scorrimenti nessun candidato idoneo (punteggio 6 superiore a 10) poteva ritenersi definitivamente escluso al corso ”.

Chiede quindi la stessa che, in riforma della sentenza impugnata, il suo ricorso sia dichiarato ricevibile ed esaminato nel merito delle censure riproposte ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a.:

(i) Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 3, 33, 34 e 97 Cost.) - Violazione e falsa applicazione della Legge n. 264 del 2 agosto 1999 - Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della Legge n. 241/90 e successive modificazioni - Violazione e falsa applicazione dell'art. 1 della Legge n. 910/1969 –- Eccesso di potere - Illogicità - Sviamento (per carente od insufficiente motivazione) – Violazione del giusto procedimento per carenza di adeguata attività istruttoria - Eccesso di potere per difetto di adeguata istruttoria e congrua motivazione in ordine alla determinazione del numero dei posti messi a concorso. - eccesso di potere per irragionevolezza, difetto di motivazione e contraddittorietà fra provvedimenti, nonché violazione del principio di trasparenza ;

(ii) Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 3, 33, 34 e 97 Cost.) - Violazione e falsa applicazione della Legge n. 264 del 2 agosto 1999 - Violazione e falsa applicazione delle Direttive n. 75/362/CEE, 75/363/CEE, 82/76/CEE e 93/16/CEE – Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della Legge n. 241/90 e successive modificazioni - Violazione e falsa applicazione dell'art. 1 della Legge n. 910/1969 – Violazione e falsa applicazione della Legge 9 maggio 1989, n. 168 (autonomia universitaria) - Eccesso di potere - Illogicità - Sviamento (per carente od insufficiente motivazione) – Violazione del giusto procedimento per carenza di adeguata attività istruttoria - Eccesso di potere per difetto di adeguata istruttoria e congrua motivazione in ordine alla determinazione del numero dei posti messi a concorso. - eccesso di potere per irragionevolezza, difetto di motivazione e contraddittorietà fra provvedimenti ;

(iii) Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 3, 33, 34 e 97 Cost.) - Violazione e falsa applicazione della Legge n. 264 del 2 agosto 1999 - Violazione e falsa applicazione delle Direttive n. 75/362/CEE, 75/363/CEE, 82/76/CEE e 93/16/CEE – Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della Legge n. 241/90 e successive modificazioni - Violazione e falsa applicazione dell'art. 1 della Legge n. 910/1969 – Violazione e falsa applicazione della Legge 9 maggio 1989, n. 168 (autonomia universitaria) - Eccesso di potere - Illogicità - Sviamento (per carente od insufficiente motivazione) – Violazione del giusto procedimento per carenza di adeguata attività istruttoria - Eccesso di potere per difetto di adeguata istruttoria e congrua motivazione in ordine alla determinazione del numero dei posti messi a concorso. - eccesso di potere per irragionevolezza, difetto di motivazione e contraddittorietà fra provvedimenti .

5.- Resistono con separate memorie il Consorzio Interuniversitario Sistemi Integrati per l’Accesso – CISIA e il Ministero dell'Università e della Ricerca e le Università in epigrafe indicate;

6.- Alla udienza in camera di consiglio dell’8 aprile 2025, fissata per la trattazione dell’incidente cautelare, il Collegio ha dato avviso ai sensi dell’art. 60, c.p.a. della possibilità che la causa venga immediatamente decisa nel merito.

7.- L’appello è infondato.

La ricorrente si era candidata alla procedura di selezione per l’ammissione, a seguito di prova d’esame cd. TOLC, ai corsi di laurea magistrale a ciclo unico di medicina veterinaria, disciplinata dal D.M. n. 1107/2022, e conseguiva il punteggio equalizzato pari a 52.31, collocandosi in graduatoria alla posizione n. 2778, ovverosia in posizione non utile all’immatricolazione, come attestato dalla scheda inerente la graduatoria e i suoi stati, nonché il punteggio minimo necessario per l’immatricolazione presso le tredici sedi di Medicina Veterinaria.

È incontestata fra le parti la circostanza che il ricorso avverso la graduatoria provvisoria, nella parte in cui non contemplava il suo nominativo fra quello degli ammessi, sia stato portato alla notificazione soltanto in data 30 maggio 2024, e cioè oltre otto mesi dopo che la stessa era stata pubblicata nell’area personale dei candidati, in data 5 settembre 2023.

Secondo l’appellante tale circostanza non potrebbe determinare la irricevibilità del suo ricorso, posto che (i) la prima pubblicazione nominativa della graduatoria in data 5 settembre 2023 lungi dal costituire la cristallizzazione della stessa, figura solamente come un mero passaggio endoprocedimentale volto alla definitiva individuazione dei candidati ammessi e non ammessi al corso di specializzazione; (ii) sino alla conclusione della intera procedura, come congeniata dal MUR, la candidata non era nella condizione di sapere se la sua mancata ammissione al corso di laurea in veterinaria fosse definitiva o meno; (iii) conseguentemente, fino alla fine degli scorrimenti, nessun candidato idoneo con punteggio superiore a 10 poteva ritenersi definitivamente escluso al corso.

Avversano tale ricostruzione esegetica tutte le altre parti intimate, rimarcando la necessità di fare applicazione del principio generale, consolidato nella giurisprudenza amministrativa, secondo cui il regime di impugnazione tipico delle procedure di selezione prevede che il dies a quo decorra dalla data di conoscenza dell'esito della comparazione, ovvero dalla conoscenza del provvedimento di approvazione della graduatoria, quale atto che rende concreto e attuale l'effetto pregiudizievole e percepibili gli elementi di contenuto che ne precisano l'esatta portata lesiva.

Ritiene il Collegio che quest’ultima sia la corretta esegesi ai fini dell’applicazione degli artt. 29 e 41, comma 2, c.p.a..

La pubblicazione della graduatoria di merito impugnata reca una portata lesiva immediatamente percepibile, giacché dalla sua sola lettura ciascun candidato, ivi inclusa l’appellante, era in grado di conoscere perfettamente, come previsto all’art. 6, del D.M. n. 1107/2022, le proprie sorti.

In particolare:

a) ove ammesso e in posizione utile per l’immatricolazione, ogni candidato sapeva di potersi iscrivere al corso di laurea prescelto;

b) ove non ammesso in graduatoria, ogni candidato sapeva di non avere possibilità di iscriversi al corso di laurea prescelto;

c) ove ammesso, ma in posizione non utile per l’immatricolazione, ogni candidato sapeva di non potersi iscrivere al corso di laurea prescelto, salvo che, per effetto degli scorrimenti (di incerto numero e durata), non rientrasse successivamente in posizione utile.

Non è corretto sostenere che la posizione dei candidati ammessi in posizione non utile in ragione del punteggio conseguito fosse “precaria” e “non definitiva” nel senso di rendere non attuale e immediato il pregiudizio subito in conseguenza della mancata ricomprensione del proprio nominativo fra quello degli ammessi.

La circostanza, meramente estrinseca, che il MUR abbia previsto e specificatamente disciplinato le procedure di scorrimento della graduatoria per effetto di eventuali rinunce dei candidati ammessi non vale a privare la graduatoria di merito dei suoi effetti, tanto favorevoli (per i candidati ammessi) quanto sfavorevoli (per quelli non ammessi), né a posticipare il naturale dies a quo del termine di impugnazione dell’atto lesivo.

È difatti incontrovertibile che, fin dal giorno della pubblicazione della graduatoria nell’area personale, la ricorrente fosse nella condizione di esattamente conoscere la propria sorte, ossia quella di candidata in posizione non utile per l’immatricolazione, che, solamente, poteva sperare in incerti, sconosciuti e solo eventuali scorrimenti della graduatoria, rimessi alla mera volontà di candidati rinunciatari.

Gli unici elementi certi a disposizione della ricorrente al momento della pubblicazione della graduatoria erano, infatti, soltanto il giudizio della sua non ammissione e il punteggio conseguito, troppo distante dalle posizioni utili che, per effetto, si ripete, di incerti, futuri scorrimenti, le avrebbero consentito di conseguire il bene della vita.

Non va inoltre sottaciuto che la candidata, che aveva ottenuto il punteggio equalizzato pari a 52.31 e che si era collocata in graduatoria alla posizione n. 2778, non ha nemmeno dimostrato quanti rinunciatari prima di lei sarebbero occorsi affinché ella utilmente si collocasse.

Non è quindi la speranza in incerte modifiche della graduatoria per effetto di scorrimenti rimessi alla volontà di terzi che avrebbero dovuto guidare la ricorrente nell’impugnare gli atti della procedura, bensì l’ordinario dovere di diligenza, che impone di impugnare la graduatoria nel rispetto del termine di cui all’art. 29 c.p.a..

Dall'analisi della giurisprudenza amministrativa emerge, infatti, un orientamento consolidato nel senso che le contestazioni dei concorrenti avverso lo svolgimento delle procedure concorsuali devono essere necessariamente rivolte contro l’atto idoneo ad arrecare il pregiudizio alla sfera giuridica.

È vero, va soggiunto, che vi sono numerose pronunce amministrative in cui si afferma che a dovere essere necessariamente impugnato ai sensi dell’art. 29, c.p.a. è soltanto il provvedimento di approvazione definitiva della graduatoria, in quanto unico atto conclusivo del procedimento dotato di carattere costitutivo e da cui può derivare una lesione attuale e definitiva della sfera giuridica dell'interessato, e che la graduatoria provvisoria costituisce un mero atto endoprocedimentale ancora suscettibile di rettifica e modifica da parte dell'amministrazione senza necessità di esercitare il potere di autotutela ex art. 21-nonies legge n. 241/1990, con la conseguenza, si è ulteriormente detto, che l'impugnazione della sola graduatoria provvisoria è inammissibile per carenza di interesse laddove non seguita dall’impugnazione (in via autonoma o con motivi aggiunti) di quella definitiva nel frattempo adottata.

Tale principio, che va ribadito in termini generali, non è tuttavia qui in discussione e non si attaglia affatto al caso all’esame, posto che non si sta discutendo di atti provvisori che vanno confermati da successivi atti definitivi, bensì si sta parlando di una graduatoria di merito che è già definitiva quanto agli effetti, per l’appunto, di merito, di attribuzione del punteggio equalizzato, e che è suscettibile di subire scostamenti (di posti, non di giudizi di merito) solo per effetto di eventi incerti (rinunce di candidati ammessi) e del tutto imponderabili e imprevedibili.

Agli effetti dei giudizi di merito espressi, pertanto, la graduatoria in questione, benché definita provvisoria (rispetto ai mei scorrimenti), va considerata definitiva e cristallizzata rispetti ai punteggi equalizzati.

La riprova della correttezza di tale impostazione è peraltro insita nella stessa difesa della ricorrente, che non a caso ha censurato la legittimità del sistema TOLC e del punteggio equalizzato, riproponendo in questo grado le censure assorbite.

Ciò comprova quindi, oltre ogni ragionevole dubbio, che è la stessa ricorrente a non avere riposto grandi speranze negli incerti e imponderabili scorrimenti di graduatoria, ritenendo più ragionevole censurare la legittimità del sistema TOLC che le ha attribuito il punteggio per lei insoddisfacente.

Tuttavia, vi è che lo ha fatto tardivamente.

In conclusione, pertanto, l’appello va respinto.

8.- Ad ogni modo, per completezza, fa rilevare il Collegio che le censure riproposte ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., sarebbero anche state infondate nel merito.

Sulla base, infatti, delle recenti pronunce della Sezione (sentenze nn. 8004 e 8005 del 2024), è stata definitivamente assodata la legittimità del ricorso al sistema TOLC e al principio del punteggio equalizzato, posto che, in sintesi:

(i) in base all’allegato 2 al decreto ministeriale del 24 settembre 2022, n. 1107, l’equalizzazione interviene in funzione correttiva del punteggio derivante dalle risposte date ai quesiti dal candidato, con lo scopo di omogeneizzare i punteggi finali per tenere conto del diverso grado di difficoltà dei quesiti di cui si compone ciascuna prova;

(ii) non si palesano profili di illegittimità nel fatto che nella sessione di luglio siano stati ripetuti i quesiti già estratti nella sessione di aprile, posto che una volta misurata in quest’ultima (periodo di calibrazione) la difficoltà di ciascuno quesito, ognuno di essi poteva essere nuovamente estratto nella successiva sessione -alla quale come in precedenza dato atto ciascun candidato era peraltro facoltizzato a partecipare- senza che fosse compromessa l’omogeneità della prova: del resto, nella «ripetibilità delle prove e nella possibilità di attingere a strumenti di miglioramento della preparazione iniziale» era fondato tutto l’impianto complessivo della prova d’esame;

(iii) va escluso che possano sussistere fattori di alterazione della par condicio in ragione del fatto che il periodo di misurazione statistica sia stato limitato alla prima sessione e che la composizione di ciascuna prova nella seconda sessione non sia stata fatta sulla base di un identico livello di difficoltà dei quesiti: infatti, sul piano della legittimità amministrativa, la parità tra concorrenti è sufficientemente assicurata da un omogeneo grado di difficoltà della prova, pur nella diversità dei contenuti;

(iv) non sussistono nemmeno profili di irrazionalità con riferimento alle modalità di svolgimento della prova suddivisa in sezioni autonome in ciascuna delle quali era rimesso al singolo candidato la scelta su come utilizzare il tempo a disposizione.

9.- Attesa la complessità e la novità delle questioni trattate, essendo il contenzioso in materia sorto solo di recente e solamente in considerazione di questo specifico sistema di valutazione adottato dal MUR, ritiene il Collegio sussistano giustificati motivi per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello di cui all’epigrafe, lo respinge e compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Daniela Di CA, Consigliere, Estensore

Marco Morgantini, Consigliere

Rosaria Maria Castorina, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Daniela Di CA	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO