Pubblicato il 24/12/2025

N. 10302/2025REG.PROV.COLL.

N. 07955/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7955 del 2022, proposto da
EN Di CE, rappresentato e difeso dagli avvocati Alfredo Zaza D'Aulisio e Jessica Quatrale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Francesco Cardarelli in Roma, via G.P. Da Palestrina, 47;

contro

Comune di Gaeta, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Annamaria Rak, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione staccata di Latina (Sezione Prima) n. 208/2022

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Gaeta;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 1° ottobre 2025 il Cons. AV PO e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La controversia trae origine da un'istanza di condono edilizio presentata dal sig. EN Di CE nel dicembre 2004, ai sensi dell'art. 32 della legge 326/2003, per la sanatoria di un modesto fabbricato ad uso civile abitazione realizzato su terreno di proprietà sito in Gaeta, località Ariana, Via Flacca. L'immobile risulta censito al catasto al foglio 31, particella 5905.

Nel 2014 il Comune di Gaeta ha comunicato un preavviso di diniego basato su due presupposti: l'assenza del fabbricato nel volo aereo del 24 gennaio 2004 effettuato dalla ditta LAMCO s.r.l. e la localizzazione dell'opera in zona sottoposta a vincolo paesaggistico e idrogeologico, circostanza che secondo l'amministrazione precluderebbe la sanatoria ai sensi dell'art. 32, comma 27, lettera d) della legge 326/2003.

L'appellante ha presentato memoria partecipativa contestando entrambi i rilievi. Quanto all'aerofotogrammetria, ha evidenziato che lo stesso Comune aveva ammesso con nota del 2009 che i rilievi non erano mai stati collaudati, risultando quindi privi di valore probatorio. Sul vincolo paesaggistico, ha sostenuto l'assenza di automaticità tra vincolo e diniego del condono, distinguendo tra vincoli di inedificabilità assoluta e relativa.

Nonostante le osservazioni, nel marzo 2016 il Comune ha confermato il diniego con provvedimento definitivo, riproponendo le medesime argomentazioni del preavviso senza fornire adeguata valutazione delle controdeduzioni presentate.

2. Tale atto veniva impugnato dinanzi al Tar Lazio che con la sentenza n. 208/2022 ha rigettato il ricorso, ritenendo che il fabbricato non fosse sanabile poiché realizzato dopo l'imposizione dei vincoli paesaggistici (risalenti al 1956 e al 1999), considerando irrilevante l'inattendibilità dell'aerofotogrammetria dato che la stessa ammissione dell'appellante circa la realizzazione entro il 31 marzo 2003 sarebbe sufficiente a determinare il rigetto dell'istanza.

In dettaglio, il TAR ha iniziato la sua analisi richiamando un principio consolidato: quando un provvedimento amministrativo si basa su più ragioni indipendenti, è sufficiente che almeno una di esse sia legittima per rendere valido l'intero atto. Nel caso del diniego di condono di Gaeta, c'erano due motivazioni principali: la presenza di vincoli paesaggistici che impedivano la sanatoria e l'epoca di realizzazione delle opere che non corrispondeva a quella dichiarata dal ricorrente.

In merito al secondo ordine di censure il TAR ha spiegato che quando un'area è sottoposta a vincoli paesaggistici, la possibilità di ottenere il condono è molto limitata. Secondo la giurisprudenza consolidata, per sanare opere abusive in zone vincolate devono ricorrere contemporaneamente quattro condizioni: le opere devono essere state realizzate prima che fosse imposto il vincolo, devono essere conformi alle norme urbanistiche (anche se realizzate senza permesso), devono trattarsi di interventi "minori" (restauro, manutenzione) senza aumento di superficie, deve esserci il parere favorevole dell'autorità che tutela il vincolo.

Come confermato dalla giurisprudenza del TAR Lazio, "nelle aree sottoposte a vincoli paesaggistici e ambientali sono sanabili esclusivamente gli interventi edilizi di minore rilevanza, mentre è preclusa la sanatoria per le opere abusive di cui ai numeri 1, 2 e 3 del medesimo allegato, anche qualora l'area sia sottoposta a vincolo di inedificabilità relativa".

Altresì, nel caso specifico, il ricorrente aveva dichiarato che le opere erano state ultimate entro il 31 marzo 2003, ma i vincoli paesaggistici risalivano al 1956 e al 1999. Questo significava automaticamente che le opere erano state realizzate dopo l'imposizione dei vincoli, venendo meno la prima condizione essenziale. Il TAR ha sottolineato che questa circostanza da sola era sufficiente a giustificare il diniego, indipendentemente da qualsiasi altra considerazione.

Il ricorrente aveva contestato l'attendibilità dei rilievi aerei del 2004, sostenendo che non erano mai stati collaudati. Il TAR ha però ritenuto questa questione irrilevante, spiegando che anche se i rilievi fossero stati inattendibili, la stessa ammissione del ricorrente circa l'epoca di realizzazione (31 marzo 2003) era sufficiente per escludere la sanabilità, dato che i vincoli erano preesistenti.

Quanto alla presunta violazione delle garanzie di partecipazione al procedimento, il TAR ha verificato che il Comune aveva regolarmente inviato il preavviso di diniego nell'ottobre 2014 e che il ricorrente aveva presentato le sue osservazioni nel gennaio 2015. L'amministrazione aveva poi valutato queste osservazioni decidendo di non modificare la propria posizione. Il TAR ha ritenuto che questo fosse sufficiente a garantire il contraddittorio procedimentale.

Il ricorrente aveva inizialmente sollevato questioni di legittimità costituzionale sulla normativa del condono, ma poi vi aveva rinunciato dopo la sentenza della Corte Costituzionale n. 181/2021, che aveva dichiarato inammissibili o infondate le questioni analoghe.

3. Avverso tale sentenza è stato proposto il presente appello, articolato su quattro motivi principali, tutti volti a dimostrare l'erroneità della sentenza di primo grado e l'illegittimità del diniego comunale.

Primo Motivo: Violazione della normativa condonistica.

Il primo e più articolato motivo contesta l'interpretazione della normativa sul condono edilizio adottata dal TAR. L'appellante sostiene che non sussiste alcuna automaticità tra presenza di vincoli preesistenti e inammissibilità del condono, argomentando attraverso un'analisi sistematica delle norme applicabili. Secondo la difesa, l'art. 32, comma 26, del decreto legge 269/2003 stabilisce che sono suscettibili di sanatoria le tipologie di illecito da 1 a 3 nell'ambito dell'intero territorio nazionale, fermo restando quanto previsto alla lettera e) del comma 27, che esclude solo le opere realizzate su immobili dichiarati monumento nazionale o di interesse culturale particolarmente rilevante. Poiché nel caso di specie sussistono vincoli paesaggistici generici (DM 17/05/1956 e d.lgs 490/1999) e non le specifiche tipologie escluse, l'abuso dovrebbe essere sanabile.

L'argomentazione si estende all'art. 3, lettera b), della legge regionale Lazio 12/2004, che esclude dal condono solo le opere realizzate su immobili soggetti a vincoli a tutela dei monumenti naturali, dei siti di importanza comunitaria, delle zone a protezione speciale non ricadenti in piani attuativi vigenti, nonché dei parchi e delle aree protette. Anche in questo caso, i vincoli presenti nell'area non rientrerebbero nelle casistiche tassativamente elencate.

L'appellante invoca inoltre la giurisprudenza del Consiglio di Stato (sentenza n. 788/2017) che ha chiarito come la previsione della non condonabilità debba essere intesa come riferita alle sole ipotesi di inedificabilità assoluta dell'area, non anche ai casi di inedificabilità relativa. Diversamente opinando, si priverebbe di ogni effetto l'art. 32 della legge 47/85, che consente il rilascio del titolo edilizio in sanatoria per opere ricadenti su aree paesaggisticamente vincolate previo parere favorevole dell'amministrazione preposta alla tutela.

La difesa sottolinea inoltre come l'area sia integralmente interessata da costruzioni e dotata di tutte le opere di urbanizzazione, circostanza che renderebbe l'opera inidonea ad alterare significativamente la situazione dei luoghi. Il Comune avrebbe dovuto verificare l'effettiva proporzionalità della misura di tutela rispetto alle ragioni proprietarie, realizzando un bilanciato contemperamento tra i diversi interessi coinvolti.

Secondo Motivo: Omessa Pronuncia.

Il secondo motivo denuncia un vizio di omessa pronuncia da parte del TAR, che non avrebbe considerato la mancanza dei pareri previsti dalla legge regionale Lazio 59/1995. Secondo l'appellante, il diniego del condono non è stato preceduto dal parere della Commissione Edilizia Integrata né dal parere dell'organismo tecnico, né è stato supportato da relazione del dirigente dell'ufficio tecnico urbanistico, come richiesto dalla normativa regionale per le valutazioni paesaggistiche.

Terzo Motivo: Errore nei Presupposti.

Il terzo motivo contesta la valutazione del TAR sull'irrilevanza dell'inattendibilità dell'aerofotogrammetria. L'appellante argomenta che, chiarita la non automaticità del diniego in presenza di vincolo preesistente, l'inattendibilità dei rilievi aerei diventa determinante per accertare l'epoca di realizzazione delle opere.

La difesa ribadisce che lo stesso Comune aveva ammesso nel 2009 che l'aerofotogrammetria non era mai stata collaudata, risultando quindi priva di valore probatorio secondo consolidata giurisprudenza amministrativa. Inoltre, la ditta autrice del fotogramma non risulterebbe munita delle necessarie autorizzazioni ENAC e del Ministero dei Trasporti, e non consterebbe alcuna verifica mediante ricognizione al suolo dei luoghi.

Il Comune avrebbe violato i principi di leale collaborazione e giusto procedimento, dovendo richiedere all'interessato elementi probatori idonei a dimostrare la data di ultimazione del fabbricato prima di determinarsi su un presupposto inidoneo.

Quarto Motivo: Violazione dell'Art. 10-bis L. 241/1990.

L'ultimo motivo contesta la valutazione del TAR sulla presunta osservanza delle garanzie partecipative. L'appellante sostiene che la memoria partecipativa è stata "liquidata" con formula di mero stile, senza adeguata considerazione del nuovo elemento di valutazione introdotto (la nota comunale del 2009 che attestava l'inattendibilità dell'aerofotogrammetria).

Secondo la difesa, l'art. 10-bis della legge 241/1990 non si limita a richiedere il preavviso di diniego, ma esige che l'amministrazione consideri adeguatamente le osservazioni proposte, facendole oggetto di congrua valutazione che non può essere apodittica o di mero stile. Solo questo modus procedendi consente un effettivo confronto dialettico, evitando che l'istituto si traduca in sterile adempimento formale.

4. Il Comune intimato si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello.

5. All’udienza di smaltimento del 1° ottobre 2025 la causa è passata in decisione.

6. L’appello è infondato, sulla scorta dei consolidati precedenti di questo Consiglio, con conseguente applicabilità dell’art. 74 cod.proc.amm..

7. Premessa la pacifica consistenza delle opere oggetto delle istanze di condono respinte, il diniego si fonda su una pluralità di motivi di rigetto, riassunti nella narrativa in fatto, con conseguente applicazione del consolidato principio a mente del quale in presenza di un atto amministrativo cd. plurimotivato è sufficiente la legittimità di una sola delle giustificazioni per sorreggere l'atto in sede giurisdizionale, dal momento che nel caso di un atto fondato su una pluralità di ragioni indipendenti ed autonome le une dalle altre, il rigetto delle censure proposte contro una di tali ragioni rende superfluo l'esame di quelle relative alle altre parti del provvedimento (cfr. ex multis Consiglio di Stato, sez. V, 13/06/2022, n. 4791).

8. Passando all’analisi dei vizi dedotti, se per un verso le censure si pongono in contrasto con gli orientamenti consolidati di questo Consiglio, per un altro verso assume rilievo assorbente l’ostatività della disciplina speciale in tema di condono, non estendibile analogicamente oltre il proprio specifico ambito di applicazione (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. V 3 giugno 2013 n. 3034 e sez. VI 12 ottobre 2018 n. 5892),

8.1 Nel caso in esame, se da un canto è pacifica la collocazione in area vincolata paesaggisticamente nonché la consistenza degli abusi, da un altro canto assume rilievo dirimente il principio consolidato a mente del quale ai sensi dell'art. 32, comma 27, lett. d), del decreto legge n. 269 del 30 settembre 2003, le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli, fra cui quello ambientale e paesistico, sono sanabili solo se, oltre al ricorrere delle ulteriori condizioni - e cioè che le opere siano realizzate prima della imposizione del vincolo, che siano conformi alle prescrizioni urbanistiche e che vi sia il previo parere dell'Autorità preposta alla tutela del vincolo - siano opere minori senza aumento di superficie (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria). Pertanto, un abuso comportante la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in area assoggettata a vincolo paesaggistico non può essere sanato (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. VI , 01/12/2021 , n. 8004).

Come ribadito anche dalla Consulta (sent n. 181 del 2021), assume rilievo dirimente l’ostatività della legislazione statale e regionale, rilevante nel caso di specie a fronte della disciplina applicata dal Comune e delle caratteristiche degli abusi in questione.

8.2 Sul versante normativo, per la disciplina statale di cui all’art. 32, comma 27, lett. d), del d.l. n. 269/2003 (convertito con l. n. 326/2003), i presupposti che debbono sussistere contestualmente, ai fini del rigetto della domanda di sanatoria di un abuso edilizio, sono la sussistenza di un vincolo anteriore all’abuso, l’assenza o difformità dal titolo abilitativo prescritto ed il contrasto con norme urbanistiche e con prescrizioni degli strumenti urbanistici.

L’art. 3, comma 1, lett. b), della l.r. n. 12/2004, a propria volta, stabilisce che – ferma restando la disciplina degli artt. 32 e 33 della l. n. 47/1985 e dell’art. 32, comma 27, lett. d), cit. – non è in ogni caso possibile la sanatoria delle opere abusive realizzate, anche prima della apposizione del vincolo, in assenza od in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, su degli immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela dei monumenti naturali, dei siti di importanza comunitaria e delle zone a protezione speciale, non ricadenti all’interno dei piani urbanistici attuativi vigenti, nonché a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciali.

In particolare, la legge regionale del Lazio, escludendo dalla sanatoria gli immobili abusivi siti in zone vincolate, pur se costruiti anteriormente all’apposizione del vincolo, rende irrilevante la data di realizzazione dell’abuso, mentre concentra l’esame sull’ulteriore presupposto della non conformità del manufatto alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici.

8.3 Il tenore della norma regionale in questione, secondo la Consulta, è chiaro nell'escludere dalla sanatoria le opere abusive realizzate "anche prima della apposizione del vincolo". Il dato non è irrilevante nella valutazione della ragionevolezza complessiva della soluzione adottata con la disposizione censurata. Esso infatti - anche al di là della generale impossibilità di riconoscere, di per sé, un legittimo affidamento in capo a chi versi, non incolpevolmente, in una situazione antigiuridica, qual è quella della realizzazione di un'opera edilizia abusiva (tra le tante, Consiglio di Stato, adunanza plenaria, sentenza 17 ottobre 2017, n. 9) - esclude la configurabilità di un qualsivoglia affidamento del proprietario che, già nel momento in cui ha presentato la domanda di condono, fosse a conoscenza del quadro normativo regionale e quindi dell'alea connessa all'eventualità di una possibile successiva apposizione di un vincolo sull'area di insistenza dell'opera abusiva.

Introducendo un regime più rigoroso di quello disegnato dalla normativa statale, il legislatore regionale del Lazio, secondo la Corte, non ha oltrepassato il limite costituito dal principio di ragionevolezza. Per un verso, infatti, la possibile sopravvenienza di vincoli ostativi alla concessione del condono risulta espressamente prevista dalla disposizione censurata, ciò che ne esclude la lamentata assoluta imprevedibilità. Per altro verso, il regime più restrittivo introdotto dalla legge regionale ha come obiettivo la tutela di valori che presentano precipuo rilievo costituzionale, quali quelli paesaggistici, ambientali, idrogeologici e archeologici, sicché non è irragionevole che il legislatore regionale, nel bilanciare gli interessi in gioco, abbia scelto di proteggerli maggiormente, restringendo l'ambito applicativo del condono statale, sempre restando nel limite delle sue attribuzioni.

Applicando tali coordinate al caso di specie, trova piena conferma l’insussistenza dei presupposti per l’invocata sanatoria speciale.

9. Parimenti infondate risultano le ulteriori censure.

10. In relazione al secondo motivo di appello, va ribadito che nell'ipotesi di domanda di condono non è sempre necessario il previo parere della commissione edilizia comunale, infatti nelle ipotesi di violazione di vincoli assoluti di inedificabilità il mero accertamento tecnico degli appositi uffici è sufficiente, da solo, a legittimare il diniego del condono richiesto (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. VI, 10/01/2023, n.295 e 07/12/2022, n.10719).

11. In relazione al terzo motivo di appello, se per un verso l’elemento addotto dal Comune costituisce un rilevante principio di prova, per un altro e dirimente verso parte appellante non ha adempiuto al proprio onere probatorio. Infatti, come noto, l’onere probatorio relativo all'epoca di realizzazione di un'opera in data antecedente a quella fissata dalla singola legge come termine ultimo per ottenere il condono grava sul privato che lo richiede. La stessa deve essere rigorosa e fondarsi su documentazione certa e univoca e comunque su elementi oggettivi, dovendosi, tra l'altro, negare ogni rilevanza a dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà o a semplici dichiarazioni rese da terzi, in quanto non suscettibili di essere verificate. Essendo l'attività edificatoria suscettibile di puntuale documentazione, i principi di prova oggettivi concernenti la collocazione dei manufatti tanto nello spazio, quanto nel tempo, si rinvengono nei ruderi, fondamenta, aerofotogrammetrie, mappe catastali, laddove la prova per testimoni è del tutto residuale (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. VII, 30/01/2024, n.909).

12. Infine, in relazione al quarto motivo di appello, assumono rilievo dirimente i consolidati orientamenti secondo cui l'obbligo del preavviso di rigetto non impone, ai fini della legittimità del provvedimento adottato, la confutazione analitica delle deduzioni dell'interessato, essendo sufficiente la motivazione complessivamente e logicamente resa a sostegno del provvedimento finale, purché non contenga elementi nuovi e non enucleabili dalla comunicazione ex art. 10- bis , l. n. 241 del 1990 (cfr. ad es. Consiglio di Stato sez. V, 02/05/2025, n.3724 e sez. II, 19/11/2024, n.9263).

13. Le spese del presente grado di giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio in favore di parte appellata, liquidate in complessivi euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori dovuti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1° ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

DA Di LO, Presidente FF

AV PO, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AV PO	DA Di LO

IL SEGRETARIO