Pubblicato il 02/04/2025

N. 02772/2025REG.PROV.COLL.

N. 03695/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3695 del 2024, proposto da
C.E.P.L.A.C. Società Cooperativa Edilizia personale Linee Aeree Civili A.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Lalli e Alessandro Pratico', con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Angelo Lalli in Roma, via Giuseppe Mercalli, 13;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ministero per le infrastrutture e i trasporti -Direzione Generale per la Sicurezza Stradale, non costituito in giudizio;

nei confronti

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Michele Memeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Corpo di Polizia Locale Ix Gruppo Eur –Sezione Polizia Stradale / Corpo di Polizia Locale Lx Gruppo Eur U.I.T.S.S., Municipio Ix - Direzione Tecnica Servizio Manutenzione del Territorio Ufficio Manutenzione Stradale e Segnaletica, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione terza, 28 dicembre 2023, n. 19879, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 novembre 2024 il Cons. Giorgio Manca e uditi per le parti gli avvocati Alessandro Praticò e Michele Memeo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in trattazione, la Società Cooperativa C.E.P.L.A.C. chiede la riforma della sentenza del T.a.r. per il Lazio, 28 dicembre 2023, n. 19879, che ha respinto il suo ricorso per l’annullamento del provvedimento del 25 settembre 2018 con il quale Roma Capitale ha deciso di intervenire su un tratto di strada all’interno della lottizzazione privata realizzata dalla Cooperativa appellante, in particolare imponendo di sostituire i dossi artificiali installati per il rallentamento della velocità con bande trasversali a effetto ottico. I dossi erano stati installati a seguito della determinazione dirigenziale n. 766 del 9 agosto 2001, ai sensi dell’art. 179, comma 6, lett. c) del d.P.R. n. 495 del 1992 ( Regolamento di esecuzione e di attuazione del nuovo codice della strada ), al fine di determinare «le nuove condizioni di sicurezza» , sul presupposto che la strada, pur privata, è da ritenere aperta al pubblico transito.

2. Secondo il T.a.r. la strada, anche se di proprietà privata, è di uso pubblico e non è una strada locale, come dimostra il notevole flusso di traffico che la investe. Inoltre, la sostituzione dei dossi artificiali con quelli a effetto ottico sarebbe giustificata anche dal fatto che non è stato dimostrato, da parte ricorrente, che il tratto stradale in discussione abbia le caratteristiche per le quali il comma 5 dell’art. 179 del citato D.P.R. n. 495 del 1992 consente l’applicazione dei dossi artificiali (« I dossi artificiali possono essere posti in opera solo su strade residenziali, nei parchi pubblici e privati, nei residence, ecc.; possono essere installati in serie e devono essere presegnalati. Ne è vietato l'impiego sulle strade che costituiscono itinerari preferenziali dei veicoli normalmente impiegati per servizi di soccorso o di pronto intervento» ). Risulterebbe anzi una situazione di fatto sostanzialmente opposta, per cui la decisione di rimuovere i dossi esistenti sarebbe corretta, posto che i dossi sarebbero incompatibili con l’esistente flusso di traffico veicolare e in linea con le indicazioni ministeriali finalizzate a prevenire sinistri. Anche la scelta di mantenere il limite di velocità a 30 km/h nel tratto considerato non sarebbe indice di contraddittorietà ma concorrerebbe a garantire la sicurezza stradale.

3. La Cooperativa, rimasta soccombente, ha proposto appello reiterando sostanzialmente i motivi di primo grado in chiave critica della sentenza di cui chiede la riforma.

4. Resiste in giudizio Roma Capitale chiedendo che l’appello sia respinto.

5. All’udienza del 28 novembre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Con il primo motivo, l’appellante contesta la sentenza nella parte in cui non ha accolto la censura di incompetenza dell’organo che ha adottato il provvedimento impugnato, deducendo la violazione degli artt. 5, 6, 7 e 37, del d.lgs. n. 285 del 1992 (Codice della strada), dell’art. 179 del d.P.R. n. 495 del 1992 ( Regolamento di esecuzione e di attuazione del nuovo codice della strada ) e del PGTU di Roma Capitale in base ai quali gli interventi relativi alla viabilità del tratto stradale in oggetto dovevano essere stabiliti con ordinanza del Sindaco o delibera della giunta comunale, non con determina dirigenziale del Corpo di Polizia Locale di Roma Capitale (IX Gruppo Eur).

6.1. Il motivo è infondato.

6.2. Secondo l’art. 7 del codice della strada spetta al Sindaco la competenza ad adottare i provvedimenti in materia di circolazione stradale all’interno dei centri abitati. Tuttavia, per un verso va osservato che la disposizione – nell’elencare espressamente le materie di competenza del Sindaco – esclude che si tratti di attribuzioni di carattere generale. Pertanto, posto che nel citato art. 7 non si rinviene alcun riferimento alla materia della segnaletica stradale luminosa (disciplinata dall’art. 42 del Codice della strada), deve ritenersi che questa rientri nella competenza dei dirigenti secondo i criteri dettati dall’art. 107 del d.lgs. n. 267 del 2000.

6.3. In linea generale, inoltre, occorre considerare che, a seguito della entrata in vigore delle norme che hanno introdotto e disciplinato la distinzione delle competenze tra organi politico-amministrativi e dirigenza (norme successive all’approvazione del codice della strada, quali quelle previste a partire dal decreto legislativo n. 29 del 1993; nel caso di specie il riferimento essenziale va fatto all’art. 107 del d.lgs. n. 267 del 2000), attribuendo ai primi l’adozione degli atti di indirizzo politico e alla seconda gli atti di gestione amministrativa, le disposizioni precedenti debbono essere reinterpretate alla luce del predetto principio fondamentale (in termini, per tutte, si veda Consiglio di Stato, sezione sesta, 24 gennaio 1995, n. 127). Per cui, quando si tratti di provvedimento che abbia natura gestionale e non sia espressione della funzione di indirizzo politico-amministrativo, la competenza deve essere riconosciuta in capo ai dirigenti amministrativi. Nel caso di specie, l’ordinanza impugnata, anche se ha natura di atto amministrativo generale, in quanto non è riferita a una platea di destinatari predeterminabile, ha comunque per oggetto la soluzione di uno specifico e concreto problema amministrativo, di carattere gestionale.

6.3. È appena il caso di precisare che sulla operatività del criterio di distinzione, come individuato dalla norma primaria, non incidono le eventuali disposizioni contenute nel piano generale del traffico approvato da Roma Capitale.

7. Con il secondo motivo, l’appellante censura la sentenza nella parte in cui, qualificando erroneamente i provvedimenti impugnati in primo grado alla stregua di “atti amministrativi generali”, ha ritenuto che «per l’adozione della determina impugnata non è necessaria la comunicazione di avvio del procedimento, di modo che la relativa omissione non è censurabile da parte ricorrente» . Lamenta, pertanto, la violazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990, perché il Comune non ha mai comunicato all’odierna appellante l’avvio di un procedimento per la revisione dei sistemi di sicurezza nel tratto di strada di proprietà della stessa Cooperativa, senza considerare che il provvedimento ha regolamentato e revisionato aspetti particolari della circolazione e viabilità su una singola e specifica strada (Via Tor de’ Cenci, dal civico 73, a Largo delle Pleiadi), incidendo direttamente e specificamente sul diritto di proprietà dell’appellante C.E.P.L.A.C e dei suoi soci proprietari degli immobili siti lungo la strada in questione.

7.1. Il motivo è infondato.

7.2. La qualificazione come atto amministrativo generale deriva direttamente, sotto un profilo oggettivo, dal tipo di disciplina dettata dall’ordinanza in esame, con la quale, da un lato, si dispone un’attività concreta (la installazione dei rallentatori di velocità ad effetto ottico); dall’altro lato si introduce una nuova regola (limite di velocità non superiore a 30 km/h) suscettibile di applicazione ripetuta nel tempo, per finalità di cura di interessi pubblici specifici e concreti.

Peraltro, anche sotto il profilo dell’efficacia soggettiva, sebbene possa concordarsi con l’osservazione secondo cui l’ordinanza produce effetti diretti nei confronti della Cooperativa appellante e dei residenti, ciò non esclude la rilevanza del profilo oggettivo della ripetibilità nel tempo della disciplina dettata dall’ordinanza (di per sé idoneo a qualificare l’atto amministrativo generale, salvo l’eventuale ulteriore distinzione rispetto all’atto normativo regolamentare); e d’altronde, proprio tale ripetibilità comporta che alla nuova regolamentazione siano assoggettabili anche coloro i quali transitano con i loro veicoli in quel tratto stradale, pur non essendo né proprietari della strada né residenti (data l’apertura al pubblico transito della strada in questione, trattandosi – come precisa l’appellante - di «una strada privata ad uso pubblico» : p. 11 dell’appello). Per cui l’ordinanza si rivolge in sostanza a una categoria indeterminata di destinatari e si identifica anche sotto questo profilo come atto generale (fermo restando il problema, che nel caso di specie non rileva affrontare, della ulteriore distinzione rispetto agli atti normativi regolamentari anch’essi solitamente identificati [anche] sulla base di un criterio di efficacia soggettiva, ossia dell’avere per destinatari una platea di soggetti non determinabile a priori).

7.3. Ne discende la sottrazione dell’ordinanza alla disciplina della partecipazione procedimentale (art. 13 della legge n. 241 del 1990 (in termini cfr., per tutte, Consiglio di Stato, sezione quinta, 7 marzo 2019, n. 1567, a proposito di un’ordinanza comunale recante una nuova disciplina degli orari di apertura e chiusura di esercizi commerciali e delle attività produttive insistenti sul territorio comunale).

8. Con il terzo motivo, l’appellante impugna la sentenza per avere ritenuto la legittimità delle scelte operate dall’amministrazione comunale in relazione ai due punti già più volte evidenziati (installazione dei rallentatori di velocità ad effetto ottico in luogo dei dossi artificiali esistenti; limite di velocità non superiore a 30 km/h).

Secondo l’appellante il primo giudice ha errato nell’escludere che il tratto di strada in questione sia qualificabile come strada residenziale e locale ai sensi dell’art. 179, comma 5, del regolamento di attuazione del c.d.s. (il quale, come riferito sopra, consente l’installazione dei dossi artificiali, come quelli già esistenti, solo sulle strade residenziali o locali).

Sul punto la Cooperativa richiama anzitutto quanto previsto dal regolamento viario e la classificazione funzionale delle strade urbane di Roma capitale, allegato al Piano generale del traffico urbano – P.G.T.U., che non include via Tor de’ Cenci nell'elenco delle strade appartenenti alla viabilità principale, come ammesso anche dalla polizia locale nella stessa determinazione impugnata, con la conseguenza che la strada rientrerebbe tra le strade locali sulle quali è possibile installare i dossi artificiali. Peraltro, che la via di Tor de’ Cenci sia una strada residenziale sarebbe affermato anche nella nota dell’ufficio tecnico del IX Municipio del 23 marzo 2018 nella parte in cui riprende il contenuto del regolamento sulle strade urbane di Roma Capitale, sopra richiamato, e giungendo alla medesima conclusione che via Tor de' Cenci va considerata appartenente alla viabilità di tipo locale.

Sotto altro profilo, rilevante ai sensi del citato art. 179, comma 5, l’appellante ritiene che debba escludersi che il tratto di strada in questione costituisca un itinerario preferenziale dei mezzi di soccorso. Secondo le indicazioni del Ministero dei trasporti «per strade che costituiscono itinerari preferenziali dei veicoli normalmente impiegati per servizi di soccorso o pronto intervento si intendono quelle che abitualmente sono percorse da ambulanze, Polizia, Vigili del Fuoco perché nelle vicinanze ad ospedali o Caserme» . Strutture che nel caso di specie non esistono.

Né tale circostanza risulterebbe affermata negli atti della polizia municipale o del IX municipio.

Pertanto, la rivalutazione della strada operata dalla polizia locale con la determinazione impugnata (e dal T.a.r. con la sentenza appellata) sarebbe illegittima sotto diversi profili:

- perché eseguita da un organo privo del relativo potere (che spetterebbe alla Giunta comunale in sede di modifica del regolamento e del P.G.T.U. sopra citati);

- perché la qualifica di strada di collegamento tra due quartieri, utilizzata nel provvedimento impugnato per motivare l’eliminazione dei dossi artificiali e disporre l’installazione dei dissuasori ottici, non esiste nel P.G.T.U. di Roma Capitale;

- perché la strada non può essere considerata quale itinerario preferenziale dei mezzi di soccorso.

8.1. Il motivo è infondato.

8.2. Occorre muovere dalla considerazione che la valutazione delle condizioni per garantire la sicurezza stradale e l’incolumità pubblica è riservata al Comune in relazione non solo alle strade comunali ma anche alla viabilità che, pur appartenendo a privati, sia destinata a un uso pubblico. Come esattamente osservato dall’appellante, l’esercizio di tale funzione discrezionale è soggetta ai noti limiti del rispetto dei principi di proporzionalità e di ragionevolezza, oltre che ad una sufficiente istruttoria e motivazione. Tuttavia, per venire al caso di specie, la previsione di cui all’art. 179, comma 5, del regolamento di attuazione del codice della strada, non costituisce un limite specifico e puntuale che l’amministrazione debba necessariamente rispettare: la norma, infatti, autorizza l’installazione dei dossi artificiali in presenza di determinate condizioni (strade residenziali, parchi pubblici e privati, residence e simili) ma non esclude che l’amministrazione, valutati lo stato complessivo del traffico veicolare, della sede stradale e di qualsiasi altro elemento idoneo a condizionare la sicurezza della circolazione e la garanzia della incolumità delle persone, possa ritenere che l’installazione dei dossi artificiali sia pregiudizievole per quegli stessi interessi; ovvero ritenere che questi possano essere tutelati in altro modo. In altri e più sintetici termini, nelle strade residenziali il citato art. 179, comma 5, consente l’installazione dei dossi artificiali ma non li impone.

8.3. Ne discende, pertanto, che l’argomentare dell’appellante, basato sulla qualificazione della strada di via Tor de’ Cenci quale strada residenziale o locale, si rivela irrilevante perché anche se si dovesse convenire sulle conclusioni cui giunge la Cooperativa (essere la via una strada residenziale) questo non precluderebbe la possibilità dell’amministrazione di ritenere inefficace o inidoneo il mantenimento dei dossi artificiali.

8.4. Il discorso si trasferisce, quindi, su altro piano: quello della verifica della congruità della scelta di installare i dissuasori (bande trasversali) a effetto ottico, considerati e valutati tutti gli interessi rilevanti nella vicenda.

Nel provvedimento impugnato la motivazione, pur dando atto che la strada è classificata dal P.G.T.U. come locale, rileva come in fatto essa funga (anche) da strada di collegamento tra due quartieri «attraverso due direttrici di marcia ad alta densità di traffico» . In questo contesto il mantenimento dei dossi artificiali non sarebbe idoneo «all’attuale tipologia di strada» ; in altri termini, proprio la presenza dei dossi, in una situazione di traffico veicolare intenso, potrebbe causare sinistri e compromettere la sicurezza di pedoni e veicoli, con conseguente responsabilità civile e penale dell’amministrazione che non abbia provveduto alla rimozione dei dossi.

8.5. Il presupposto di tale valutazione tecnica è costituito dall’accertamento (in fatto) del livello di intensità del traffico veicolare, accertamento che peraltro non risulta effettuato dall’amministrazione attraverso uno specifico studio sui flussi di traffico nella strada in questione e nelle strade vicine.

Sennonché è la stessa Cooperativa appellante a sostenere che i dossi artificiali dovrebbero essere mantenuti proprio sul presupposto che la via Tor de’ Cenci è una strada pericolosa per i residenti per l’intenso traffico che vi si svolge. Il fatto non è quindi contestato.

8.6. In questo contesto, spetta al Comune – come si è già osservato e come correttamente rilevato anche dal primo giudice – la valutazione circa la migliore soluzione tecnica tra quelle ammesse, per garantire la sicurezza dei pedoni e dei veicoli. Né le soluzioni individuate (bande trasversali a effetto ottico e mantenimento del limite di velocità massima pari a 30 Km/h) appaiono del tutto irragionevoli o inattendibili, sugli assunti che – per un verso - il mantenimento dei dossi artificiali potrebbe integrare il rischio di sinistri e, per altro verso, che si tratti comunque di soluzioni provvisorie in vista della auspicata (da tutte le parti, come emerge dagli atti depositati: v. la nota 23 maggio 2024 del servizio viabilità del IX Municipio-EUR) adozione del progetto di chiusura della via Tor de’ Cenci nel tratto di proprietà della Cooperativa.

9. In conclusione, l’appello va rigettato.

10. Sussistono giuste ragioni per compensare tra le parti le spese giudiziali, stante la peculiarità della vicenda esaminata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa tra le parti le spese giudiziali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere, Estensore

Marina Perrelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giorgio Manca	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO