Pubblicato il 08/05/2025

N. 03912/2025REG.PROV.COLL.

N. 04214/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4214 del 2023, proposto dal Comune di Scafati, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Feliciana Ferrentino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Consorzio Farmaceutico Intercomunale, non costituito in giudizio,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sezione staccata di AL (Sezione Terza), n. 305/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 15 aprile 2025, il Cons. Giovanni Pescatore e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Consorzio Farmaceutico Intercomunale (CFI), odierno appellato, ha adito in sede monitoria, ai sensi dell’art. 633 c.p.c., il TAR Campania - AL per il pagamento di € 1.493.671,40, a titolo di rimborso di asserite perdite (per gli anni 2019 e 2020) relative alle farmacie di proprietà del Comune di Scafati gestite dallo stesso CFI.

2. La richiesta di refusione del credito - maturata dopo il recesso del Comune di Scafati dal Consorzio di Gestione - è stata ricondotta dalla parte istante alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 15 legge 7 agosto 1990 n. 241 (il rapporto consortile rientrerebbe tra gli accordi tra PP.AA.), ovvero dell’art. 12 della medesima legge (il Consorzio è stato costituito ai sensi dell’art. 31 TUEL).

3. Il TAR AL, con decreto ingiuntivo n. 199/2022 (R.G. 806/2022), sulla base della ritenuta giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ha intimato al Comune di Scafati il pagamento dell’importo di € 1.493.671,40, oltre interessi legali e spese della procedura monitoria.

4. Il Comune di Scafati ha reagito proponendo tempestiva opposizione avverso il suddetto decreto ingiuntivo n. 199/2022, radicando apposito giudizio innanzi al T.A.R. AL (R.G. 1503/2022) nel corso del quale ha dedotto l’inammissibilità e l’infondatezza della pretesa creditoria azionata, stante l’assorbente difetto di giurisdizione del giudice amministrativo ad emettere il decreto ingiuntivo (opposto) e l’attrazione della materia del contendere alla cognizione del giudice ordinario sotto plurimi profili, ovvero:

- perché la natura di pubblica amministrazione del Consorzio non è idonea a radicare la giurisdizione del aiudice amministrativo secondo il criterio della causa petendi o della natura della “ materia ” controversa (art. 102 Cost.);

- perché non è intercorsa alcuna convezione scritta, ai sensi dell’artt. 11 ovvero dell’art. 15 legge n. 241 del 1990, per la prosecuzione della gestione delle farmacie comunali dopo il recesso del Comune di Scafati dal Consorzio di Gestione;

- perché la pretesa azionata, in ogni caso, riveste natura patrimoniale.

4.1. Il Comune di Scafati, nel merito, ha anche contestato il credito sotto i molteplici profili:

i) della eccepita nullità del rapporto gestionale tra CFI e Comune di Scafati;

ii) dell’inammissibile quantificazione unilaterale delle asserite perdite, da parte di CFI, in carenza di contraddittorio procedimentale;

iii) della violazione dell’onere della prova, non essendo gli atti contabili allegati in sede monitoria conformi alla normativa di settore e non risultando la relativa documentazione di dettaglio idonea sul piano probatorio.

5. Il TAR AL, con la sentenza qui appellata n. 305 del 2023, ha accertato la fondatezza dell’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo affermando:

- che la pretesa creditoria del CFI esula dalla materia degli accordi tra PP.AA., riservati alla giurisdizione esclusiva, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a ), n. 2, c.p.a., per carenza dell’esercizio almeno in via mediata del potere pubblicistico (non essendo contestati né lo statuto consortile, né l’atto di recesso), ovvero dell’art. 133, comma 1, lett. c ), c.p.a., trattandosi di controversia che riguarda indennità, canoni ed altri corrispettivi e non la spendita di poteri amministrativi veicolata attraverso atti unilaterali o moduli consensuali;

- che il credito controverso non trova titolo in alcuna convenzione, neppure transitoria, volta a regolare i rapporti tra le parti a valle del recesso;

- che il credito riveste natura patrimoniale essendo fondato su rapporto paritetico di fatto e non sull’esercizio di poteri amministrativi.

6. Il TAR AL, tuttavia, pur riconoscendo la fondatezza dell’eccezione di difetto di giurisdizione ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso in opposizione ma non anche del decreto ingiuntivo n. 199/2022, assegnando il termine di tre mesi (dal passaggio in giudicato della decisione) per la riassunzione del giudizio davanti alla AGO, ai sensi dell’art. 11 c.p.a..

7. Da qui l’impugnativa del Comune di Scafati, nella quale si lamenta la violazione da parte della decisione del TAR dei principi processuali che regolano il giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo, in quanto:

-- la peculiare natura bifasica del giudizio attivato connota la fase di opposizione come fisiologica prosecuzione del procedimento monitorio;

-- in particolare, la notifica del decreto ingiuntivo determina la pendenza del giudizio che, attraverso l’opposizione, transita nella fase di cognizione piena ove il creditore, pur rivestendo sul piano formale e processuale il ruolo di resistente/convenuto, ha dal punto di vista sostanziale i poteri e le facoltà processuali dell’attore ed è onerato dell’onere della prova ai sensi dell’art. 2697 cod. civ;

-- l’opposizione va dunque necessariamente proposta davanti allo stesso giudice che ha emesso il decreto ingiuntivo, anche nel caso in cui se ne lamenti la carenza di giurisdizione, proprio perché la cognizione a decidere sul giudizio di opposizione riveste carattere funzionale (art. 645 c.p.c.);

-- nondimeno, il giudice di opposizione, ove accerti il difetto di giurisdizione sulla domanda monitoria, deve accogliere (e non respingere) in rito il rimedio dell’opposizione dichiarando la nullità/revoca del decreto ingiuntivo (opposto), in quanto illegittimamente emesso sulla base di un difettoso esercizio del potere giurisdizionale.

8. Il giudizio di appello, nel corso del quale la parte intimata non si è costituita, è passato in decisione all’udienza pubblica del 15 aprile 2025.

9. L’appello è fondato.

9.1. Questa Sezione, con sentenza n. 1553/2024, si è pronunciata sull’appello avverso altra decisione del TAR AL (n. 1208/2023) del medesimo contenuto, resa nel giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo tra le stesse parti, rilevando che:

- “ a norma dell’art. 637 cod. proc. civ. – applicabile in subiecta materia in forza del rinvio fisso operato dall’art. 118 cod. proc. amm. – “per l’ingiunzione è competente […] il tribunale che sarebbe competente per la domanda proposta in via ordinaria” di talché è il giudice adito in sede monitoria che, ope exceptionis o ex officio, deve scrutinare la sussistenza dei presupposti processuali tra i quali spiccano in via preliminare la giurisdizione e la competenza (intesa quest’ultima come segmento di giurisdizione ritagliata secondo i noti criteri competenziali di materia, territorio, valore e grado);

– per converso, il giudice dell’opposizione è individuato funzionalmente facendo riferimento all’ufficio giudiziario al quale appartiene il giudice che ha emesso il decreto monitorio (cfr. art. 645 cod. proc. civ.);

– sicché, l’eventuale difetto di un presupposto processuale radicale come la potestas iudicandi non può essere logicamente predicato con riguardo al solo giudice dell’opposizione, bensì deve essere esteso alla fase monitoria a montesino ad investire la corretta incardinazione della giurisdizione del giudice adìto col ricorso per l’emissione del decreto ingiuntivo ”.

9.2. Da queste condivisibili premesse emerge l’errore commesso dal giudice di prime cure nel dichiarare sic et simpliciter l’inammissibilità del ricorso in opposizione e non già del ricorso originario con conseguente – ed ineludibile – revoca del decreto ingiuntivo opposto.

10. L’appello va quindi accolto e, in riforma della sentenza gravata, deve essere accolta l’opposizione al decreto ingiuntivo e, per l’effetto, deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione il ricorso introduttivo della fase monitoria con conseguente revoca del provvedimento monitorio n. 199/2022.

11. Il peculiare andamento della controversia giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara inammissibile il ricorso introduttivo della fase monitoria e revoca il decreto ingiuntivo opposto.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Greco, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere

Giovanni Pescatore, Consigliere, Estensore

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Pescatore	Raffaele Greco

IL SEGRETARIO