Pubblicato il 09/04/2026

N. 02867/2026REG.PROV.COLL.

N. 08959/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8959 del 2025, proposto da
ON Buildings S.r.l. (mandataria), EM AN - 3d Ingegneria e Costruzioni S.r.l. (mandante), in persona dei legali rappresentanti pro tempore , in relazione alla procedura CIG B2BB5351D7, rappresentati e difesi dall'avvocato Donato Lettieri, con domicilio eletto presso lo studio IO CA in Roma, via del Trullo n.6;

contro

Ministero per gli affari europei, il Sud, le politiche di coesione e il PNRR, Miur - Ministero Istruzione Università e Ricerca, non costituiti in giudizio;
Comune di Fiumicino, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Elena Conte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'Interno, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

-OMISSIS- S.r.l., non costituita in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 19415/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Fiumicino e del Ministero dell'Interno, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell'Economia e delle Finanze e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026 il Cons. PI NA AR e uditi per le parti gli avvocati NC Zaccone in delega dell'avv. Donato Lettieri e Elena Conte;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha respinto il ricorso proposto dalla società ON Buildings s.r.l., in qualità di mandataria, e 3D Ingegneria e Costruzioni s.r.l., in qualità di mandante, contro il Comune di Fiumicino e nei confronti delle amministrazioni statali indicate in rubrica, per l’annullamento dei seguenti atti:

- nota del Comune di Fiumicino protocollo partenza n. -OMISSIS- dell’8 luglio 2025, avente ad oggetto “Realizzazione di un nuovo asilo nido sito in via Guarino Guarini, loc. Parco Leonardo” - Missione 4 –Istruzione e Ricerca – Componente 1 – Potenziamento dell’offerta dei servizi di istruzione: dagli asili nido alle Università – Investimento 1.1: “Piano per asili nido e scuole dell’infanzia e servizi di educazione e cura per la prima infanzia” – riscontro alla nota acquisita al protocollo dell’ente al n. -OMISSIS- del 7/07/2025;

- determina del Comune di Fiumicino registro generale n.-OMISSIS- del 14 luglio 2025, recante la revoca dell’aggiudicazione e la risoluzione contrattuale a carico del raggruppamento ricorrente;

- comunicazione del 15 luglio 2025 del Comune di Fiumicino di trasmissione della determina di risoluzione.

1.1. Il T.a.r. - dato atto dell’intervento in giudizio ad adiuvandum della società -OMISSIS- s.r.l., altra mandante del raggruppamento - ha esposto le seguenti risultanze degli atti di causa:

- con determinazione dirigenziale RGD n.5660 del 25 ottobre 2024 il Comune di Fiumicino ha aggiudicato i lavori sopra specificati in favore della costituenda A.T.I. ON Buildings s.r.l. (mandataria) – 3D Ingegneria e Costruzioni s.r.l. (mandante) – -OMISSIS- S.r.l. (mandante) per un importo contrattuale netto di euro 2.086.428,59 oltre iva;

- in data 16 gennaio 2025 è stato stipulato il contratto d’appalto rep. n. 1319/2025;

- in data 25 febbraio 2025 i lavori sono stati sospesi al fine di consentire il completamento delle operazioni di verifica ed eventuale bonifica degli ordigni bellici;

- con determinazione dirigenziale RGD n. 1978 del 10 aprile 2025 il Comune ha proceduto alla liquidazione dell’anticipazione del prezzo in favore dell’aggiudicataria;

- con atto -OMISSIS- del 13 giugno 2025 il Prefetto di NA ha emesso un’informativa antimafia ostativa nei confronti della “-OMISSIS- s.r.l.”, mandante del raggruppamento ricorrente;

- con decreto n. 174/25, emesso il 4 luglio 2025, il TAR Lazio - NA, adito dalla -OMISSIS-, ha, in via monocratica, sospeso “ gli effetti dell’interdittiva antimafia solo con riguardo ai rapporti già in essere tra la società ricorrente e l’SL di Caserta e il Comune di Viadana, riservata alla più consona sede collegiale l’esame delle questioni dedotte ” ed ha fissato al 10 settembre 2025 la camera di consiglio per la trattazione collegiale della domanda cautelare;

- con determina registro generale -OMISSIS- del 14 luglio 2025, l’ente locale ha revocato l’aggiudicazione ed ha risolto il contratto stipulato con il raggruppamento ricorrente con la seguente motivazione:

“ a) risulta vigente l’interdittiva antimafia, peraltro non comunicata né auto dichiarata come esplicitamente richiesto con PEC -OMISSIS- del 7/07/2025 e puntualmente segnalato con PEC -OMISSIS- dell’8/07/2025, con conseguente violazione, tra l’altro, dell’art. 96 comma 14 del Codice di Contratti stesso;

b) risulta la mancanza di un provvedimento giudiziale di nomina di un controllore giudiziario ex art. 34-bis del D. Lgs.vo n. 159/2011 e ss.mm.ii.;

c) non risulta emendata la perdita dei requisiti da parte dell’ATI entro il termine essenziale all’uopo previsto dall’art. 95 comma 1 del D. Lgs.vo n. 159/2011, entro il quale non risulta pervenuta a questa Amministrazione alcuna richiesta di estromissione o sostituzione della Ditta -OMISSIS- Srl da parte degli altri componenti dell’ATI aggiudicataria, rimanendo agli atti la sola PEC dell’8/07/2025, acquisita al Prot. N° -OMISSIS-, della stessa Ditta -OMISSIS- Srl, che chiede “… di voler prendere atto della sospensiva accolta e voler consentire la prosecuzione dei lavori alla componente dell’ATI -OMISSIS-” e le successive comunicazioni Prot. N° 144112 del 14/07/2025 della ON Buildings Srl e Prot. N° 144114 della -OMISSIS- Srl, che di fatto confermano la natura vincolata della decadenza del provvedimento di aggiudicazione e conseguente revoca dell’affidamento all’ATI come in premessa individuata ”;

- con ordinanza n.220/25 dell’11 settembre 2025 il TAR NA ha accolto l’istanza cautelare della -OMISSIS-ai fini del riesame, ordinando all’amministrazione di adottare, all’esito del rinnovato esercizio del potere secondo i principi e nei termini ivi indicati in parte motiva, un nuovo provvedimento di conferma o di revoca di quello impugnato, ed ha rinviato, per il prosieguo, alla camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026;

- frattanto è stato proposto dalla mandataria, ON Buildings, e dall’altra mandante, 3D Ingegneria e Costruzioni, il ricorso introduttivo del presente giudizio e pubblicata in data 3 novembre 2025 la sentenza qui impugnata.

1.2. La sentenza illustra ed esamina i quattro motivi di ricorso, dei quali è stata ritenuta l’infondatezza, per le ragioni di cui si dirà.

1.3. Respinto il ricorso, le spese di lite sono state poste a carico delle società ricorrenti e della società intervenuta e liquidate nell’importo complessivo di € 2.000,00, in favore del Comune di Fiumicino.

2. La società ON Buildings s.r.l., in qualità di mandataria, e la società EM AN – 3D Ingegneria e Costruzioni s.r.l., in qualità di mandante, hanno avanzato appello con quattro motivi.

2.1. Con decreto monocratico del 22 novembre 2025 n. 4231, è stata sospesa l’esecutività della sentenza appellata.

2.2. Il Comune di Fiumicino si è poi costituito per resistere all’appello con memoria del 28 novembre 2025.

2.3. Con ordinanza cautelare del 3 dicembre 2025 n. 4347, in riforma del decreto monocratico, è stata respinta l’istanza cautelare delle società appellanti, compensando tra le parti le spese della fase cautelare.

2.4. In data 9 febbraio 2026 hanno depositato un’unica memoria di costituzione di mera forma la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Interno, il Ministero dell’Economia e delle Finanza e il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

2.5. All’udienza del 12 febbraio 2026 la causa è stata assegnata a sentenza, previo deposito di memoria delle società appellanti, di replica del Comune di Fiumicino e di note di udienza delle dette società.

3. Col primo motivo di appello vengono svolte diverse critiche alla motivazione di rigetto del primo motivo di ricorso.

3.1. Con un primo ordine di censure, la sentenza appellata è criticata nella parte in cui ha ritenuto perentorio il termine dell’art.95 del d.lgs. n. 159 del 2011 (Codice antimafia).

Le appellanti sostengono che - in mancanza di una previsione chiara, e trattandosi di disposizione che incide su posizioni soggettive particolarmente rilevanti - si dovrebbe applicare il principio generale secondo cui la perentorietà di un termine richiede un’espressa qualificazione legislativa oppure un’inequivoca funzione decadenziale, che, nel caso di specie, sarebbero mancanti.

Inoltre, ad avviso delle appellanti, se si ritenesse la perentorietà del termine in contestazione, si finirebbe per comprimere “ il diritto dell’operatore economico alla sostituibilità del soggetto colpito dall’informativa ostativa ”, in contrasto con i principi di proporzionalità e conservazione degli effetti giuridici.

L’interpretazione restrittiva tradirebbe quindi la funzione primaria della norma, che non è quella di punire o escludere automaticamente, ma di consentire alla stazione appaltante di “ verificare la permanenza dei requisiti soggettivi dell’affidatario ”.

Le appellanti, nell’illustrare la censura, effettuano una comparazione con quanto previsto per la fase della gara dall’art. 97 del d.lgs. n. 36 del 2023 (in attuazione dell’art. 63 della direttiva 2014/24/UE) e quanto dovrebbe analogamente accadere in fase esecutiva e affermano che la giurisprudenza “ riconosce al termine in esame una struttura sollecitatoria o ordinatoria ”, al fine di privilegiare l’interesse pubblico al mantenimento dell’appalto con un raggruppamento che, pur modificato, continui a garantire l’affidabilità complessiva dell’esecuzione mediante la tempestiva sostituzione della mandante interessata.

Pertanto non si potrebbe costringere la stazione appaltante a risolvere il contratto automaticamente allo scadere dei 30 giorni, così come andrebbe considerato che la sostituzione (o l’estromissione) non può essere attivata autonomamente dalla mandante interdetta, sicché il termine dovrebbe decorrere dalla conoscenza effettiva e formale da parte dell’intero RT (e della mandataria che deve decidere il riassetto).

La conseguenza di quanto sopra sarebbe che l’amministrazione, una volta appresa la notizia dell’interdittiva, avrebbe l’onere di avviare il procedimento per il riassetto e concedere un termine all’ATI per intervenire, poiché “ l’ATI non può riassettarsi ex abrupto o autonomamente senza autorizzazione della S.A. ”.

3.1.1. Con un secondo ordine di censure le appellanti criticano la sentenza nella parte in cui ha affermato che l’art. 97 del d.lgs. n. 36 del 2023 si applica solo nella fase procedimentale della gara, fino all’aggiudicazione, in quanto riferito alla “esclusione”, e che, invece, nella fase esecutiva si applica l’art. 122, comma 2, lett. b), del d.lgs. n. 36 del 2023, che prevede la risoluzione obbligatoria in caso di informativa antimafia sopravvenuta.

L’assunto di fondo delle appellanti riposa sulla derivazione dell’art. 97 del Codice dei contratti pubblici dall’art. 63, paragrafo 1, della direttiva appalti 2014/24/UE, che vieta l’esclusione automatica e impone di permettere (o imporre) la sostituzione dell’operatore economico ausiliario colpito da cause ostative.

Osservano le appellanti che, se il detto meccanismo sostitutivo opera nella fase della gara, sarebbe logicamente e giuridicamente insostenibile negarne l’applicazione nella fase esecutiva, dove l’interesse pubblico alla conservazione degli effetti contrattuali e al principio del risultato è ancora più pregnante.

Dato quanto fin qui esposto, le società evidenziano come l’art. 97 in esame non contiene termini di decadenza e come, nel caso di specie, la mandataria avrebbe avuto effettiva conoscenza dell’informativa solo il 7 luglio 2025, sicché la risoluzione disposta il 14 luglio 2025 avrebbe impedito all’ATI di esercitare il proprio “diritto di riassetto”.

3.1.2. Con un terzo ordine di censure viene approfondita la critica relativa alla data di decorrenza del termine di trenta giorni per il riassetto dell’ATI, ribadendo le appellanti che tale termine dovrebbe decorrere, non dalla comunicazione dell’informativa alla mandante che ne sia stata colpita, bensì dall’effettiva conoscenza dell’atto ostativo da parte della mandataria, trattandosi di attività di sostituzione da compiersi dal raggruppamento nel suo complesso, quindi appunto dalla mandataria.

L’opposto ragionamento seguito dal T.a.r. contrasterebbe con il principio di effettività della tutela e con il principio generale secondo cui i termini decadenziali decorrono dalla piena conoscenza del provvedimento.

Rileverebbe pertanto la richiesta inviata dal raggruppamento in data 12 luglio 2025 volta ad ottenere “ informazioni e chiarimenti sull’informativa ”, costituendo, ad avviso delle società, manifestazione della volontà di attivarsi per la sostituzione “ in un contesto in cui non era ancora stata resa disponibile la documentazione necessaria ”.

Il presupposto giuridico da cui prendono le mosse le appellanti è che la stazione appaltante sarebbe stata tenuta a consentire al raggruppamento una conoscenza effettiva e completa del provvedimento di interdittiva prima di pretendere la formulazione della sostituzione, mentre l’interpretazione seguita dal T.a.r. conduce ad imputare all’operatore economico un’inattività che non sarebbe a lui ascrivibile.

In base alla ricostruzione della fattispecie sostenuta da parte appellante, sarebbe errata l’affermazione del T.a.r. secondo cui il termine di trenta giorni dell’art. 95 del d.lgs. n. 159/2011 decorre dalla comunicazione prefettizia nei confronti della mandante, in virtù del principio di autoresponsabilità per cui la mandante è obbligata ad informare le altre componenti del raggruppamento dell’informativa interdittiva antimafia: le società appellanti assumono che la mandante non avrebbe avuto alcun onere informativo, ma anche se lo avesse avuto, le altre imprese del raggruppamento avrebbero dovuto essere debitamente informate dal Comune e da questi autorizzate alla sostituzione della mandante colpita dall’interdittiva antimafia.

3.1.3. Con un quarto ordine di censure, le appellanti ribadiscono che non si potrebbe validamente sostenere: né che dovesse essere l’ATI, motu proprio , a riassettare il raggruppamento; né che esiste un termine perentorio entro cui provvedere; né che non fosse necessaria un’autorizzazione da parte del Comune.

All’opposto, secondo le ricorrenti, la norma di cui all’articolo 97 del Codice dei contratti ed all’articolo 95 del Codice antimafia andrebbero lette nel senso che una volta appurata l’esistenza di un’informativa interdittiva spetta all’amministrazione avviare il procedimento per il riassetto concedendo un termine all’ATI per farlo, non potendo in alcun caso quest’ultima procedervi autonomamente.

3.2. Il motivo è infondato.

Va premesso che la fattispecie oggetto del presente giudizio è regolata dall’art. 95 del d.lgs. n. 159 del 2011, da considerarsi norma speciale rispetto a quella dell’art. 97 del d.lgs. n. 36 del 2023.

Fatto salvo quanto si dirà nel prosieguo a proposito di tale ultima disposizione, va sottolineato che, comunque, le due previsioni di legge non sono tra loro contrastanti, considerato che anche la normativa antimafia consente la sostituzione dell’impresa mandante, qualora venga meno il requisito generale di moralità per la sopravvenienza di un’interdittiva antimafia, sia prima che dopo la stipulazione del contratto.

L’elemento differenziale è dato dal fatto che, ai sensi dell’art. 95 del Codice antimafia, la sostituzione deve intervenire, nel primo caso, anteriormente alla stipulazione del contratto e, nel secondo, nel termine di trenta giorni dalla comunicazione del prefetto.

Le questioni poste dal primo motivo di appello attengono appunto all’interpretazione del testo di legge che, nel periodo finale del primo comma, si esprime nei seguenti termini: “ La sostituzione [della mandante colpita da informativa antimafia] può essere effettuata entro trenta giorni dalla comunicazione delle informazioni del prefetto qualora esse pervengano successivamente alla stipulazione del contratto ”.

3.2.1. Sebbene la norma non qualifichi espressamente il termine in questione come perentorio, né colleghi alla sua decorrenza un’esplicita sanzione di decadenza del raggruppamento dalla facoltà di sostituire l’impresa componente interessata dal provvedimento prefettizio, la fattispecie risulta costruita dal legislatore senza prevedere - a differenza di quanto sostengono le società ricorrenti - alcun intervento della stazione appaltante né l’apertura di un apposito procedimento in contraddittorio col raggruppamento esecutore dei lavori.

La sostituzione dell’impresa mandante attinta da informativa antimafia è riservata alle restanti imprese del raggruppamento.

Trattandosi di vicenda che si verifica nella fase esecutiva del rapporto contrattuale -a differenza di quanto accade nella fattispecie disciplinata dall’art. 97 del d.lgs. n. 36 del 2023, ma anche dalla prima parte dello stesso primo comma dell’art. 95 del d.lgs. n. 159 del 2011 - non vi sono scansioni procedimentali delle quali avvalersi per individuare termini finali entro cui il raggruppamento, e per esso la mandataria che ne ha la rappresentanza, possa procedere all’estromissione o alla sostituzione. Proprio al fine di colmare tale mancanza -che avrebbe finito per rimettere alla tempistica scelta dalle imprese esecutrici sia la comunicazione alla stazione appaltante della sopravvenienza dell’informativa antimafia nei confronti della mandante sia la sostituzione di quest’ultima- la norma prevede un unico termine di trenta giorni per provvedere a tale sostituzione, con ciò ovviamente presupponendo che la committenza, nello stesso arco temporale, venga messa al corrente del provvedimento ostativo e della volontà delle altre imprese del raggruppamento di proseguire il rapporto contrattuale, previa (eventuale) sostituzione e (necessaria) estromissione dell’impresa destinataria dell’informativa.

Quanto sopra impone di qualificare come perentorio il termine di trenta giorni di cui all’art. 95, comma 1, secondo periodo, del d.lgs. n. 159 del 2011, in ragione della finalità, perseguita con la sua previsione, di porre un limite temporale certo per il compimento di un’attività che la stessa disposizione rimette interamente alla scelta del raggruppamento esecutore.

Si tratta di finalità del tutto coerente con l’interesse pubblico di garantire l’esecuzione dei lavori più celere possibile, mantenendo l’affidamento e contemperando altresì l’interesse della stazione appaltante all’affidabilità della propria controparte privata con l’interesse del raggruppamento esecutore -su cui si soffermano le appellanti- a proseguire nel rapporto contrattuale, continuando a garantire detta affidabilità complessiva dell’esecuzione mediante la tempestiva sostituzione della mandante interessata.

Pertanto non si tratta -diversamente da quanto assumono le appellanti- di costringere la stazione appaltante a risolvere il contratto automaticamente allo scadere dei trenta giorni, bensì di consentire che in tale intervallo temporale giunga alla stazione appaltante la proposta di estromissione o di sostituzione, in relazione alla quale dovrà successivamente essere attivata la verifica dei requisiti dell’impresa indicata in sostituzione, di cui pure vi è cenno nell’atto di appello.

In proposito, mentre non è riscontrato l’assunto delle appellanti secondo cui il termine in esame sarebbe stato già qualificato in giurisprudenza come ordinatorio o meramente sollecitatorio, è decisamente in senso contrario la sentenza di questo Consiglio di Stato, IV, 4 gennaio 2021, n. 39 (richiamata dalla difesa del Comune di Fiumicino), nella cui motivazione si legge, tra l’altro, quanto segue: “ 58.3. La norma [dell’art. 95 del d.lgs. n. 159/2011] individua un preciso termine di rilevanza entro cui la dichiarazione deve intervenire affinché possano evitarsi le conseguenze pregiudizievoli che essa correla al “tentativo di infiltrazione mafiosa, di cui all'articolo 84, comma 4, ed all'articolo 91, comma 6”.

58.4. La ratio legis della disciplina in esame è stata condivisibilmente individuata nell’“evitare che un intero gruppo di imprenditori temporaneamente associati finisca con il subire gli effetti - pregiudizievoli sia moralmente che economicamente - della condotta di uno solo di essi e che la loro esclusione dalla gara (o dall’aggiudicazione) possa, a sua volta, ripercuotersi negativamente su soggetti, per così dire, "terzi" - i lavoratori dipendenti – che potrebbero essere, come in molti casi si verifica, assolutamente estranei ad ogni logica mafiosa” (Cons. giust. amm., 26 luglio 2019, n. 706). [omissis] 58.5.1. La tempestività dell’estromissione va valutata alla stregua del termine finale individuato dalla norma […]”.

Dando seguito a tali affermazioni giurisprudenziali, sulla scorta della ricostruzione della fattispecie normativa sopra esposta, è corretta l’affermazione della sentenza appellata secondo cui “ […] premesso che nella fattispecie non viene in rilievo l’esercizio di poteri pubblici ma di facoltà private (dal che l’inapplicabilità dell’orientamento giurisprudenziale che, in ossequio al principio di legalità, ritiene non perentori i termini previsti per l’esercizio di pubblici poteri in assenza di un’espressa qualificazione normativa), è da rilevare che il “fattore tempo” assume significativa rilevanza non solo nella fase di svolgimento della gara ma anche in quella di esecuzione dell’appalto come emerge dal richiamo alla “massima tempestività”, in tal senso, operato dal “principio del risultato” di cui all’art. 1 d. lgs.n. 36/23. ”. Va precisato -in replica a quello che pare essere un fraintendimento delle appellanti- che la facoltà privata che viene in rilievo (alla quale si riferisce il T.a.r.) non attiene alla risoluzione del contratto da parte della stazione appaltante - che mantiene la rilevanza pubblicistica che contraddistingue i poteri della committenza pubblica anche nella fase esecutiva del contratto (la c.d. autotutela contrattuale) – bensì è la facoltà del raggruppamento esecutore, e per esso della mandataria, di estromettere o sostituire la mandante.

3.2.2. Quanto ai rapporti tra l’art. 95 del Codice antimafia e l’art. 97 del Codice dei contratti pubblici, le censure di cui al secondo punto del primo motivo di appello non smentiscono in alcun modo la condivisibile ricostruzione della sentenza appellata (secondo cui: << a) la norma [dell’art. 97] si applica solo alla fase procedimentale della gara e, cioè, fino all’aggiudicazione come emerge dall’inequivoco riferimento, ivi presente, all’“esclusione” e all’aggiudicazione, come termine ultimo previsto per esercitare le facoltà ivi indicate. Quando, invece, il contratto di appalto (come nella fattispecie) è già stato stipulato, il codice degli appalti prevede all’art. 122 comma 2 lettera b) l’obbligatoria risoluzione nell’ipotesi di informativa antimafia prefettizia ostativa sopravvenuta;

b) per il principio di specialità, la fattispecie in esame deve ritenersi regolata dall’art. 95 comma 1 d. lgs. n. 159/11 che disciplina proprio il caso dell’informativa ostativa concernente uno dei componenti del raggruppamento stabilendo che “se taluna delle situazioni da cui emerge un tentativo di infiltrazione mafiosa, di cui all'articolo 84, comma 4, ed all'articolo 91, comma 6,interessa un'impresa diversa da quella mandataria che partecipa ad un'associazione o raggruppamento temporaneo di imprese, le cause di divieto o di sospensione di cui all'articolo 67 non operano nei confronti delle altre imprese partecipanti quando la predetta impresa sia estromessa o sostituita anteriormente alla stipulazione del contratto. La sostituzione può essere effettuata entro trenta giorni dalla comunicazione delle informazioni del prefetto qualora esse pervengano successivamente alla stipulazione del contratto” >>).

Le censure delle appellanti rendono però opportune le seguenti precisazioni, a completamento della motivazione appena riportata:

- operando il principio di specialità di cui alla superiore lettera b), è da ritenere che l’art. 95 del d.lgs. n. 159 del 2011 regoli la fattispecie anche nella fase che precede la stipulazione del contratto, per come d’altronde fatto palese dal primo periodo del primo comma, sopra riportato;

- le due disposizioni non sono incompatibili o contrastanti, dato che anche l’art. 97 rende necessario che la stazione appaltante sia prontamente messa a conoscenza della causa escludente che abbia colpito una delle imprese componenti del raggruppamento e che “tempestivamente” quest’ultima venga sostituita ad iniziativa delle altre imprese dello stesso raggruppamento; la mancanza di termine perentorio per tale sostituzione, su cui si soffermano le appellanti, si spiega invece perché -come detto sopra- nella fase della gara vigono i “limiti” procedimentali, del provvedimento di aggiudicazione e della stipulazione del contratto, cui parametrare la valutazione di tempestività (della sostituzione) che compete alla stazione appaltante, mentre un analogo parametro manca nella fase esecutiva del rapporto (sì da rendere necessario il limite normativo del termine perentorio).

3.2.3. Anche in merito alla decorrenza del termine di trenta giorni va valorizzato il testo dell’art. 95, comma 1, ultimo periodo. Poiché questo fa decorrere il termine “ dalla comunicazione delle informazioni del prefetto ”, è corretta l’affermazione della sentenza gravata secondo cui “ il termine in esame decorre necessariamente dall’informativa alla mandante attinta dall’atto ”.

Del tutto privi di riscontro normativo sono i due assunti di fondo dell’intera difesa delle appellanti, secondo cui spetterebbe alla stazione appaltante:

- fornire alle altre componenti del raggruppamento, ed alla mandataria in particolare, l’informazione completa e tempestiva circa il provvedimento prefettizio del quale è stata destinataria la mandante;

- avviare quindi il procedimento di estromissione o di sostituzione di quest’ultima, assegnando un termine per il compimento di siffatta attività.

All’opposto, la fattispecie normativa, ricostruita come sopra, rimettendo ogni determinazione alla scelta del raggruppamento (come d’altronde fa l’art. 97 del d.lgs. n. 36 del 2023 nella fase della gara), induce ad escludere sia l’uno che l’altro intervento dell’amministrazione committente.

Il vincolo di unitarietà che lega i componenti del raggruppamento (su cui infra ) comporta piuttosto che – come ben detto nella sentenza di primo grado – sia “ onere di quest’ultima [ id est , della mandante] , per il principio di autoresponsabilità applicabile a tutti i componenti del raggruppamento in ragione del rapporto giuridico esistente tra gli stessi, informare la mandataria ed eventuali altre mandanti della circostanza ai fini di consentire al raggruppamento stesso di valutare l’opportunità di esercitare la facoltà di sostituzione del partecipante disciplinata dall’art. 95 comma 1 d. lgs.n. 159/11. ”.

L’interpretazione letterale pressoché obbligata del testo normativo (che fa decorrere il termine “ dalla comunicazione delle informazioni del prefetto ”) rende condivisibile anche il prosieguo della motivazione di primo grado che valorizza il fatto che << nessuna norma prevede che l’informativa emessa nei confronti della mandante debba essere comunicata agli altri componenti del raggruppamento ed, anzi, è seriamente dubitabile che, in assenza di copertura normativa, tale possibilità sia consentita trattandosi di veicolare, a terzi estranei, dati “giudiziari” della mandante e del suo rappresentante legale >>.

In definitiva, mentre l’amministrazione si confronta e si interfaccia con il raggruppamento nel suo insieme, e per esso con la sola mandataria, i rapporti interni al raggruppamento non coinvolgono la committenza, e si risolvono in ambito privatistico, di modo che l’eventuale violazione del detto “principio di autoresponsabilità” da parte della mandante nei confronti della mandataria potrà trovare tutela proprio in tale ambito (qualora il raggruppamento sia danneggiato dal silenzio colpevole di uno dei suoi componenti), mentre non è opponibile alla stazione appaltante.

3.2.4. In relazione, poi, ai riferimenti fatti dalle appellanti al diritto euro-unitario, è sufficiente citare la sentenza di questa Sezione V, 2 agosto 2024, n. 6944, nella parte in cui richiama l’art. 63 par. 1 comma 2 della direttiva n.2014/24/UE (in base al quale l’amministrazione: - “ impone che l'operatore economico sostituisca un soggetto che non soddisfa un pertinente criterio di selezione o per il quale sussistono motivi obbligatori di esclusione ”; - “ può imporre o essere obbligata dallo Stato membro a imporre che l'operatore economico sostituisca un soggetto per il quale sussistono motivi non obbligatori di esclusione ”) nonché la decisione della Corte di Giustizia, Grande sezione, 7 settembre 2021, C-927/2019, per evidenziare le peculiarità della fattispecie dell’operatore economico concorrente plurisoggettivo.

In proposito, è rilevante l’affermazione della sentenza appena citata secondo cui il raggruppamento temporaneo, fondato sul mandato collettivo, “ pur nella connotazione contrattuale avente causa non associativa e che quindi non assicura la creazione di un’unica soggettività giuridica (proprio in ragione della scelta eurounitaria di non intervenire su questo aspetto, considerate anche i variegati ordinamenti giuridici nazionali con i quali si confronta), si caratterizza per l’idoneità a veicolare un’unica offerta. Nell’ottica del rapporto di diritto pubblico con l’Amministrazione il raggruppamento costituisce quindi un operatore economico unitario (“Rientrano nella definizione di operatori economici […] i raggruppamenti temporanei di concorrenti” in base all’art. 65 comma 2 lett. e del d. lgs. n. 36 del 2023), così agevolando l’Amministrazione e gli interessi pubblici sottesi alla commessa ”, con la conseguenza -per quanto rileva ai fini della presente decisione- che l’amministrazione, nella fase della gara, si relaziona con un unico offerente e, nella fase esecutiva, si garantisce con la responsabilità solidale dei componenti del raggruppamento (che, come si legge nella detta sentenza, “ garantisce l’Amministrazione circa il fatto che tutti i partecipanti al raggruppamento rispondano dell’attività compiuta senza possibilità di distinguere le singole posizioni soggettive, così delineando la forma di responsabilità che più si avvicina a quella prevista per le soggettività giuridiche singole che partecipano alla gara e ottengono la commessa. ”).

Il principio affermato nella sentenza n. 6944/2024, secondo cui l’amministrazione si interfaccia con il raggruppamento in quanto tale, prescindendo dai rapporti interni, costituendo il raggruppamento un operatore economico “unico”, comporta altresì che, come affermato dalla stessa sentenza, “ la disciplina nazionale, nello stabilire che l’operatore economico conosce (è tenuto a conoscere) le cause di esclusione che lo riguardano, sicché va escluso se alla data di scadenza del bando vi sono cause di esclusione non debitamente dichiarate, senza ammettere scusanti per i componenti del raggruppamento che ignoravano una causa di esclusione di uno dei componenti, appare … del tutto ragionevole e pienamente conforme al diritto europeo. Né essa crea alcuna discriminazione dato che si applica anche agli operatori economici nazionali. ”.

Analogamente -se non a maggior ragione- è a dirsi per l’operatività delle cause ostative che colpiscono uno dei componenti del raggruppamento nella fase esecutiva del rapporto contrattuale.

3.2.5. Da tutto quanto sopra consegue che, nel termine perentorio di trenta giorni decorrente dalla comunicazione dell’informativa interdittiva da parte del prefetto alla mandante, spetta al raggruppamento, e per esso alla mandataria, attivarsi per l’estromissione o la sostituzione della mandante (la quale, nei rapporti interni, è obbligata a comunicare alla mandataria la sopravvenienza del provvedimento ostativo).

Resta peraltro fermo che la stazione appaltante dovrà autorizzare tale sostituzione, nel senso che questa potrà avere corso soltanto dopo il controllo del possesso dei requisiti, generali e speciali, in capo all’impresa indicata come sostituta (solo in tale senso si può perciò condividere il riferimento fatto dalle appellanti alla “autorizzazione” della committenza: in sintesi, l’autorizzazione deve seguire, non precedere, la scelta del raggruppamento, da comunicarsi all’amministrazione da parte della mandataria).

3.2.6. Nel caso di specie, risulta incontrovertibilmente dagli atti che nei trenta giorni decorrenti dal 13 giugno 2025, data della comunicazione dell’interdittiva alla -OMISSIS- da parte del Prefetto di NA, il r.t.i. non solo non ha provveduto all’estromissione o alla sostituzione, ma non ha nemmeno comunicato al Comune di Fiumicino la sopravvenienza dell’interdittiva. Soltanto dopo che l’amministrazione ne ha appreso notizia da parte della stampa (e poi dalla Prefettura di NA, appositamente interpellata), è stato lo stesso Comune a sollecitare il raggruppamento a fornire informazioni in merito con la nota del 7 luglio 2025 (indirizzata a -OMISSIS-, ma, per conoscenza, anche alla mandataria e all’altra mandante), ed a fare seguire, alla risposta data da -OMISSIS-il 7 luglio 2025, la nota dell’8 luglio 2025 (indirizzata alle medesime destinatarie).

Orbene, nemmeno dopo aver ricevuto tale ultima nota, il raggruppamento, e per esso la ON Buildings, ha manifestato alcuna volontà di estromissione o di sostituzione: la mandante -OMISSIS-, attinta da informativa antimafia il 13 giugno 2025, era ancora presente nel raggruppamento esecutore alla data del 14 luglio 2025, quando è stata adottata la determina di risoluzione, senza che fosse stata inviata dalla mandataria ON Buildings al Comune di Fiumicino alcuna comunicazione di estromissione o sostituzione o, quanto meno, una richiesta di autorizzazione in tale senso.

3.3. Il primo motivo di appello va quindi respinto.

4. Col secondo motivo è riproposta la censura -respinta in primo grado- di violazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990 per mancato invio della comunicazione di avvio del procedimento di risoluzione contrattuale.

Secondo le appellanti, dal momento che il contratto era stato stipulato ed era in corso di esecuzione, il provvedimento di risoluzione incideva in modo immediato e diretto sulla posizione giuridica dell’ATI e, trattandosi di provvedimento autoritativo, avrebbe dovuto essere preceduto dall’applicazione delle garanzie partecipative.

La mancata comunicazione avrebbe impedito all’ATI di rappresentare “tempestivamente” la propria intenzione di procedere alla sostituzione della società -OMISSIS-, già colpita da informativa ostativa, esercitando la facoltà riconosciuta dall’art. 95, comma 1, del d.lgs. 159/2011 e preservando perciò la validità del rapporto contrattuale e la continuità dell’affidamento.

Dato quanto sopra, ad avviso delle appellanti, non ricorrerebbero le condizioni per applicare l’art. 21 octies , comma 2, della legge n. 241 del 1990.

4.1. Segue la ricostruzione fattuale della vicenda, per la quale le appellanti sostengono di essersi trovate “ in una situazione di attesa, cercando di capire le intenzioni del Comune ”.

Ribadiscono, tra l’altro, che non vi sarebbe stata alcuna situazione di urgenza perché i lavori erano sospesi dal 25 febbraio 2025 e per di più a causa di una negligenza del Comune, che aveva affidato i lavori senza aver prima completato la bonifica da ordigni bellici. Secondo le società, tale sospensione “neutralizzava” l’esigenza di accelerazione imposta dalle norme PNRR, permettendo di attendere la camera di consiglio cautelare già fissata per il 10 settembre 2025 nel giudizio avverso l’interdittiva, per di più conclusasi con l’accoglimento dell’istanza di sospensione dei provvedimenti impugnati da -OMISSIS-.

Alle argomentazioni fin qui esposte, le appellanti aggiungono quelle -accennate anche nel primo motivo- basate sull’avvio di un’interlocuzione col Comune effettuato dopo la comunicazione del 7 luglio 2025, nonché sui motivi aggiunti notificati il 12 luglio 2025 da -OMISSIS-nel giudizio contro l’interdittiva, con i quali la mandante avrebbe manifestato la volontà di essere estromessa/sostituita per favorire il riassetto dell’ATI.

4.2. Il motivo è infondato.

Va premesso che, mentre è da ritenere che l’esercizio dei poteri di c.d. autotutela contrattuale spettanti all’amministrazione nella fase esecutiva non debba essere preceduto dall’attivazione delle garanzie procedimentali tipiche del procedimento amministrativo, potrebbe tuttavia sostenersi la necessità di un contraddittorio preventivo rispetto all’adozione della determina di risoluzione contrattuale.

Siffatta necessità è però da escludere nel caso di specie per diverse ragioni.

4.2.1. In primo luogo, va ribadito quanto sopra a proposito del fatto che non sussisteva alcun obbligo in capo al Comune di Fiumicino né di dare comunicazione alla mandataria dell’interdittiva che aveva colpito la mandante né di assegnare alla prima un termine entro il quale effettuare la scelta prevista dall’art. 95, comma 1, del d.lgs. n. 159 del 2011.

In proposito colgono perfettamente nel segno le argomentazioni della sentenza gravata (secondo cui non “ può ritenersi, come dedotto nell’atto introduttivo, che l’amministrazione avesse l’onere di compulsare le ricorrenti ai fini dell’esercizio della facoltà di sostituzione della mandante e ciò per la considerazione di ordine logico, per cui, in assenza di una contraria disposizione normativa, venendo in rilievo una mera facoltà, il cui esercizio, per altro, è sottoposto ad un termine perentorio, la stessa non può che essere esercitata dal soggetto (ovvero il raggruppamento) nel cui interesse la stessa è prevista.

Inoltre, prevedere, a carico della stazione appaltante, l’onere di attivare il procedimento finalizzato alla sostituzione della mandante potrebbe pregiudicare o, comunque, interferire sulla perentorietà del termine di trenta giorni indicato dall’art. 95 comma 1 d. lgs. n. 159/11 creando incertezza sul dies a quo della relativa decorrenza come confermato da quanto accaduto nella presente fattispecie, in cui la stazione appaltante, nella fase esecutiva dell’appalto (in cui non è prevista l’acquisizione di un’informativa ulteriore rispetto a quella necessaria per la stipula), ha appreso solo a mezzo stampa della notizia dell’informativa emessa, in relazione ad altra procedura, nei confronti di una delle mandanti del raggruppamento ricorrente ”).

Ai sensi dell’art. 95, letto in relazione al precedente art. 94, del d.lgs. n. 159 del 2011 (nonché all’art. 122, comma 2, lett. b, del d.lgs. n. 36 del 2023), per impedire che la causa del “recesso” dal contratto (salva l’eventualità dell’art. 94, comma 3, non ricorrente nel caso di specie), dovuta alla sopravvenienza dell’informazione interdittiva per la mandante, si “estenda” a tutte le altre imprese del raggruppamento, è necessaria l’estromissione o la sostituzione tempestiva dell’impresa interessata.

Pertanto, è legittima la determinazione di risoluzione del contratto adottata dall’amministrazione committente una volta scaduto inutilmente il termine di trenta giorni.

4.2.2. Anche ove si volesse ritenere applicabile l’art. 7 della legge n. 241 del 1990, andrebbe ribadita la conclusione della sentenza di primo grado secondo cui la violazione della norma “ non potrebbe comportare, come previsto dall’art. 21 octies comma 2 l. n. 241/90, l’annullamento della gravata determinazione del 14/07/25 stante la correttezza sostanziale di quest’ultima ”.

4.3. Né si può sostenere che la determinazione di risoluzione, malgrado la scadenza del termine perentorio dell’art. 95, comma 1, del d.lgs. n. 159 del 2011, dovesse comunque essere preceduta da un contraddittorio con il raggruppamento, e per esso con la mandataria, in ossequio ai reciproci obblighi di collaborazione e buona fede operanti anche nella fase esecutiva del contratto.

Per come risulta dall’evoluzione della vicenda sopra riassunta, il r.t.i. esecutore non ha adempiuto ai propri obblighi informativi ed ha tenuto nel complesso un comportamento contrario ai doveri di correttezza e lealtà nei confronti del Comune di Fiumicino.

4.3.1. La mandante, dopo essere stata compulsata da quest’ultimo, ha avuto una condotta reticente e comunque contraria alla buona fede. Invero, con la nota del 7 luglio 2025 (di risposta a quella inviata in pari data dal Comune di Fiumicino), pur confermando di essere stata sottoposta alla misura interdittiva, chiedeva di poter proseguire i lavori, menzionando il decreto di sospensione del provvedimento prefettizio concesso inaudita altera parte dal T.a.r. - NA, malgrado la sospensione cautelare non riguardasse l’affidamento de quo .

I gravami della mandante, d’altronde, compresi i motivi aggiunti nel giudizio pendente dinanzi al T.a.r. NA (più volte citati nelle difese d’appello), non sono idonei a colmare l’inerzia delle altre componenti del raggruppamento, perché rivolti, nel proprio interesse, contro il provvedimento prefettizio e perché, vigendo quest’ultimo, la -OMISSIS- era impossibilitata a proseguire nell’esecuzione dell’appalto, e ad intrattenere ulteriori interlocuzioni con la stazione appaltante.

4.3.2. A sua volta, la mandataria ON Buildings risulta essere stata sostanzialmente inerte.

In proposito, appaiono destituite di fondamento le censure del secondo motivo con le quali le appellanti lamentano di essersi trovate in una “situazione di attesa” per non avere compreso le intenzioni del Comune di Fiumicino.

La mandataria avrebbe dovuto richiedere l’estromissione o la sostituzione della -OMISSIS- e non l’ha mai fatto, nemmeno con la missiva dell’11 luglio 2025 (protocollata in entrata il 14 luglio 2025, non risultando invece altra missiva in data 12 luglio 2025, pur menzionata nell’atto di appello), con la quale, dopo le segnalazioni ricevute ad iniziativa dello stesso Comune di Fiumicino il 7 e l’8 luglio 2025, si è limitata a richiedere informazioni sull’andamento delle operazioni di bonifica da ordigni bellici, per le quali era stata disposta la sospensione dei lavori.

4.4. Parimenti da respingere sono le censure delle appellanti basate sul tale sospensione, all’epoca ancora in corso, poiché “ costituisce circostanza di fatto che non influisce sulla ritenuta perentorietà del termine di cui all’art. 95 d.lgs. n. 159/11 ”, come ben detto in sentenza.

4.5. Il secondo motivo di appello va quindi respinto.

5. Col terzo motivo, le appellanti lamentano che il T.a.r. non ha considerato l’ordinanza collegiale del 10 settembre 2025, che superava il perimetro limitato del decreto monocratico del 4 luglio 2025: invero, mentre quest’ultimo effettivamente aveva circoscritto la sospensione dell’interdittiva ai rapporti con l’ASL di Caserta e il Comune di Viadana, l’ordinanza collegiale aveva esteso la sospensione dell’efficacia dell’interdittiva, determinando la caducazione provvisoria degli effetti del provvedimento prefettizio erga omnes, quindi anche nei confronti del Comune di Fiumicino.

Il ragionamento delle appellanti si fonda sull’assunto che, in assenza di un’interdittiva efficace, sarebbe mancato il presupposto legittimante l’attivazione degli artt. 94 e 95 del d.lgs. 159/2011 e dell’art. 122, comma 2, lett. b), del d.lgs. 36/2023.

5.1. Il motivo è infondato.

Come riscontrato dal T.a.r., nella fattispecie non è configurabile alcuna elusione del giudicato cautelare dal momento che il decreto cautelare del 4 luglio 2025, emesso dal TAR NA, aveva sospeso “ gli effetti dell’interdittiva antimafia solo con riguardo ai rapporti già in essere tra la società ricorrente e l’SL di Caserta e il Comune di Viadana ” e, quindi, non con riferimento al rapporto in essere con il Comune di Fiumicino.

Quando venne adottato il provvedimento di risoluzione contrattuale il 14 luglio 2025 l’interdittiva antimafia era vigente; né, essendo scaduto il termine di legge, vi era alcun obbligo dell’amministrazione comunale di attendere l’esito della camera di consiglio fissata dinanzi al T.a.r. – NA per il giorno 10 settembre 2025.

D’altronde, l’ordinanza cautelare adottata in quest’ultima sede - n.220 dell’11 settembre 2025- favorevole alla società ricorrente, su cui si basa il motivo di appello, è stata riformata da questa Sezione V, con ordinanza n. 3906 del 27 ottobre 2025, favorevole al Ministero dell’Interno.

5.2. Il terzo motivo di appello va quindi respinto.

6. Col quarto motivo, le appellanti lamentano che il T.a.r. non ha preso posizione sulla contestazione rivolta all’ATI da parte del Comune di Fiumicino, di avere omesso di informare la stazione appaltante sulla informativa di interdittiva antimafia.

In proposito, deducono di aver appreso la notizia di quest’ultima soltanto il giorno 7 luglio 2025 e di essersi immediatamente attivate per “dialogare” con stazione appaltante.

Aggiungono che non si comprende in cosa sarebbe consistita siffatta omessa informazione, dato che la stessa -OMISSIS-ha comunicato a tutti i comuni interessati, tra cui il Comune di Fiumicino, di essere stata raggiunta da una informativa interdittiva antimafia, di averla impugnata regolarmente, di avere presentato anche un’istanza ex art. 34 bis del CAM e di aver ottenuto la sospensiva di cui al terzo motivo del presente gravame; né si potrebbe sostenere la tardività di tale comunicazione (effettuata il 7 luglio 2025) a fronte di una interdittiva emessa solo qualche settimana prima (il 13 giugno 2025).

6.1. Il motivo è infondato.

Il T.a.r. non ha omesso la pronuncia sul corrispondente motivo di ricorso, ma l’ha reputato inammissibile per carenza di interesse “ dal momento che attiene ad uno solo dei profili motivazionali della gravata determina del 14/07/25 che, a fondamento della revoca, ha richiamato una pluralità di autonome valutazioni […]”.

6.2. La decisione è corretta, alla stregua di quanto sopra argomentato in merito alla legittimità del provvedimento di risoluzione per il mancato tempestivo esercizio da parte della mandataria della facoltà di sostituzione della mandante del raggruppamento ai sensi dell’art. 95, comma 1, del d.lgs. n. 159 del 2011.

7. L’appello va quindi respinto.

7.1. Le spese processuali seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo, a carico delle appellanti, in solido tra loro, ed a favore del Comune di Fiumicino.

Sussistono giusti motivi di compensazione delle spese processuali tra le appellanti e le amministrazioni dello Stato, costituite col patrocinio dell’Avvocatura generale dello Stato, considerato che sono state evocate soltanto per l’integrazione del contraddittorio, trattandosi di appalto finanziato con fondi PNRR, e che, attesa tale posizione processuale, non hanno svolto attività difensiva significativa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna le società appellanti, in solido tra loro, al pagamento delle spese processuali, che liquida, in favore del Comune di Fiumicino, nell’importo complessivo di € 5.000,00, oltre accessori come per legge. Compensa le spese processuali con le amministrazioni statali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento dei dati identificativi della società -OMISSIS-.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NC EL, Presidente

PI NA AR, Consigliere, Estensore

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
PI NA AR	NC EL

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.