Pubblicato il 04/02/2026

N. 00915/2026REG.PROV.COLL.

N. 06060/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6060 del 2025, proposto da
Consorzio Stabile Vitruvio s.c. a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B44F625AD7, rappresentati e difesi dagli avvocati Fabrizio Tigano e Francesco Antonio Zaccone, con domicilio digitale di pec come in atti;

contro

Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Orientale – Porti di Trieste e Monfalcone, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dell'Interno, in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12, sono domiciliati ex lege ;
Agenzia Nazionale per l’Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d’Impresa – Invitalia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marco Martinelli, con domicilio digitale di pec come in atti;

nei confronti

I.Co.P. s.p.a. società Benefit e ICM s.p.a., in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore , non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia (Sezione Prima) n. 00229/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Orientale – Porti di Trieste e Monfalcone, nonché della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero dell'Economia e delle Finanze, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, del Ministero dell'Interno e dell’Agenzia Nazionale per l’Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d’Impresa – Invitalia s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 il Cons. SA AG e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con D.M. 13 agosto 2021, n. 330, il Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili (ora Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - MIT) ha individuato l’Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Orientale, quale soggetto attuatore degli interventi riguardanti il porto di Trieste, ammessi a finanziamento, a valere sul fondo complementare al PNRR (PNC), ai sensi dell’art. 1, comma 2, punto 9, del D.L. 6/5/2021 n. 59, conv. in L. 1/7/2021 n. 101, c.d. “ Ultimo/Penultimo miglio ferroviario/stradale ”, fissando, quale termine ultimo per la conclusione delle opere, la data del 31 marzo 2026.

Con bando del 19 novembre 2024, Invitalia s.p.a., delegata dalla menzionata Autorità Portuale per lo svolgimento delle operazioni di gara, ha indetto la procedura selettiva finalizzata all’individuazione dell’operatore economico cui affidare la progettazione esecutiva e i lavori, di cui al citato D.M. n. 330/2021, afferenti all’intervento infrastrutturale da realizzare nel porto di Trieste.

All’esito della valutazione delle offerte pervenute, la Commissione giudicatrice ha redatto la graduatoria provvisoria nella quale, come risulta dal verbale n. 4 del 31 gennaio 2025, il costituendo RTI capeggiato dal Consorzio Stabile Vitruvio s.c. a r.l., risultava classificato al primo posto.

Con verbale 24/2/2025 n. 5 il RUP ha, quindi, proceduto all’esame della documentazione amministrativa prodotta in sede di gara dal concorrente primo graduato.

Sennonché, con nota 6 marzo 2025, n. 4800, l’Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Orientale - che in precedenza aveva domandato al MIT una proroga del termine di scadenza per l’ultimazione dei lavori senza ricevere risposta - ha comunicato a Invitalia di non aver “ ancora ricevuto il contributo da parte del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, peraltro a valere sui fondi PNC, complementari al PNRR. Pertanto, al fine di non vedersi esposta a più che probabili azioni risarcitorie da parte di un eventuale aggiudicatario della gara ”, le ha chiesto “ di procedere alla revoca immediata della procedura ad evidenza pubblica ” di che trattasi.

In ossequio alla richiesta pervenuta dall’Autorità Portuale, Invitalia ha adottato la determina 7 aprile 2025, n. 52 con la quale, recependo tutte le motivazioni addotte nella citata nota e ritenendo prevalente l’interesse pubblico all’interruzione del procedimento di aggiudicazione della gara, per mancanza delle risorse finanziarie necessarie a sostenere la realizzazione dell’opera, ha proceduto a revocare, in sede di autotutela, ai sensi dell’articolo 21- quinques , della L. 7 agosto 1990, n. 241, l’atto di avvio della procedura (determina 15 novembre 2024, n. 282) e il bando di gara.

Ritenendo la citata determina n. 52/2025 illegittima, il Consorzio Stabile Vitruvio l’ha impugnata con ricorso al T.A.R. Friuli Venezia Giulia, il quale, con sentenza 31 maggio 2025, n. 229, lo ha in parte respinto e in parte dichiarato inammissibile.

Avverso la sentenza ha proposto appello il Consorzio Stabile Vitruvio.

Per resistere al ricorso si sono costituite in giudizio l’Autorità di Sistema Portuale del Mare Adriatico Orientale, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell'Economia e delle Finanze, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, il Ministero dell'Interno e Invitalia.

Con successive memorie le parti hanno ulteriormente argomentato le rispettive tesi difensive.

Alla pubblica udienza del 13 gennaio 2026 la causa è passata in decisione.

Col primo motivo si denuncia l’errore commesso dal Tribunale nel ritenere che la determina di revoca si fondi su un’adeguata e legittima base fattuale e motivazionale, consistente nella mancata conferma da parte del MIT sia del finanziamento, sia della proroga richiesta in merito al termine ultimo per il collaudo dell’opera.

E invero, al momento non risulterebbe intervenuto alcun definanziamento dell’intervento per cui, dovendosi per ciò solo ritenere confermata la precedente copertura finanziaria, non sarebbe pertinente il riferimento fatto dal giudice di prime cure all’orientamento giurisprudenziale secondo cui la originaria o sopravvenuta carenza di risorse finanziarie giustifica la revoca dell’affidamento di una commessa anche dopo la stipula del contratto.

Il Tribunale, peraltro, per un verso non si sarebbe accorto che il mancato riscontro da parte del MIT alla richiesta di proroga non equivarrebbe a definanziamento dell’intervento, spettando ogni competenza in materia alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e, per altro verso, avrebbe assunto, quale termine ultimo per l’ultimazione dei lavori, la data del 31 marzo 2026, senza accorgersi che, in virtù dell’art. 1, comma 12, del D.L. 2/3/2024, n. 19 e dell’abrogazione, in parte qua , del citato D.M. 330/2021, circostanza ben nota alla stazione appaltante, il mancato rispetto del cronoprogramma stabilito dallo stesso D.M. n. 330/2021, non avrebbe potuto comportare, per le infrastrutture relative al cd. “ Ultimo/Penultimo miglio ferroviario/stradale ”, il definanziamento dell’intervento.

Del tutto ultronea risulterebbe, dunque, la nota 26/4/2024 n. 8650, con cui la stazione appaltante avrebbe richiesto al MIT di posticipare al 31/12/2026 la scadenza del termine per il collaudo delle opere.

Il Tribunale non avrebbe nemmeno considerato che l’appellata Autorità Portuale disporrebbe già di parte delle risorse occorrenti per l’esecuzione dei lavori.

In definitiva, contrariamente a quanto affermato nella censurata sentenza, non sussisterebbero nella fattispecie i presupposti per il legittimo esercizio dello ius poenitendi , il quale, anzi, sarebbe unicamente funzionale all’intendimento di indire una nuova gara, per cui la decisione assunta risulterebbe, altresì, inficiata da sviamento di potere.

Il giudice di prime cure avrebbe, ancora, errato a ritenere che la mancata conferma del finanziamento da parte del MIT potesse giustificare l’adozione dell’avversato provvedimento di revoca, tenuto conto che tale decisione non spetterebbe al detto ministero, ma semmai alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, la quale, però, non avrebbe assunto al riguardo alcuna determinazione, cosicché, al momento, la copertura finanziaria dovrebbe ritenersi sussistente.

Peraltro, l’art. 1, comma 6, del citato D.L. n. 19/2024 avrebbe incrementato, in relazione agli anni 2027 e 2028, le risorse finanziarie

destinate alle opere attinenti al c.d. “ Ultimo/Penultimo miglio ferroviario/stradale ”. E del resto, l’Autorità Portuale appellata avrebbe già accertato risorse per € 52.703.996, del tutto sufficienti al corretto avvio della procedura.

La gravata sentenza non convincerebbe nemmeno laddove ha omesso di considerare che, in base a notizie apparse sui media, la stazione appaltante intenderebbe procedere all’indizione di una nuova gara suddivisa in lotti, il che farebbe presumere che la medesima abbia la disponibilità delle somme all’uopo necessarie.

Col secondo motivo si critica la sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto la doglianza con la quale era stato dedotto che la revoca sarebbe stata illegittima anche sussistendone i presupposti, atteso che l’amministrazione avrebbe meglio potuto tutelare le proprie ragioni attraverso di un meno radicale provvedimento di sospensione della procedura.

Il primo giudice ha motivato la reiezione ravvisando sia un’asserita volontà del ricorrente di sostituirsi all’amministrazione nell’effettuazione di una scelta, ritenuta esente da vizi logici, di natura squisitamente discrezionale, sia l’assenza, in capo al costituendo RTI capeggiato dal Consorzio Stabile Vitruvio, di uno specifico interesse consolidato al conseguimento della commessa, “ ad eccezione di quello al corretto dispiegarsi della procedura ”.

Tale argomentazione non sarebbe, però, condivisibile, in quanto non considererebbe che la revoca, oltre che violare i fondamentali canoni di ragionevolezza e proporzionalità, colliderebbe col principio del risultato, applicabile alla fattispecie, e con la connessa esigenza di assicurare la sollecita conclusione delle procedure di gara tenuto anche conto che la commessa in parola è finanziata con fondi PNRR.

L’Autorità Portuale e Invitalia avrebbero, peraltro, dovuto far precedere l’atto gravato da una valutazione comparativa, invece assente, tra interesse pubblico al ritiro e interesse privato alla conclusione della procedura selettiva, a nulla rilevando l’invocata assenza in capo all’odierno appellante di situazione di vantaggio consolidata e differenziata.

Col terzo motivo l’appellante si duole del fatto che il Tribunale avrebbe respinto la domanda di risarcimento in forma specifica o per equivalente in ragione della disconosciuta illegittimità del provvedimento di revoca.

Tuttavia, come in precedenza evidenziato, nella fattispecie non sussisterebbero i presupposti per l’esercizio del jus poenitendi , per cui il costituendo RTI con a capo il Consorzio Stabile Vitruvio, avrebbe titolo a conseguire l’aggiudicazione della commessa.

In via subordinata l’appellante reitera la domanda di risarcimento per equivalente sub specie di danno da mancata aggiudicazione, sussistendo, in capo alla stazione appaltante, una responsabilità di natura oggettiva, senza contare che, in ogni caso, il contegno da quest’ultima tenuto risulterebbe contrario alle regole minime di correttezza e buona fede.

La sentenza gravata sarebbe, poi, errata nella parte in cui, escluso l’illegittimo esercizio del potere di revoca, ha respinto l’istanza di risarcimento a titolo di responsabilità precontrattuale, per la ravvisata assenza di rapporto giuridico tra amministrazione e primo graduato.

Diversamente da quanto affermato dal giudice di prime cure, il provvedimento di autotutela risulterebbe, però, inficiato da tutti i vizi più sopra evidenziati.

In ogni caso, la responsabilità precontrattuale della stazione appaltante, configurabile anche prima dell’aggiudicazione, discenderebbe dalla inefficiente e confusionaria gestione della procedura per cui è causa, che avrebbe provocato un notevole allungamento dei tempi.

Peraltro, la suddetta responsabilità non presuppone, necessariamente, l’illegittimità degli atti impugnati, essendo all’uopo sufficiente che la condotta tenuta dall’amministrazione non sia conforme alle regole della correttezza, come emergerebbe anche dall’art. 1, comma 2 bis, della L. 7/8/1990, n. 241, in base al quale “ i rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai princìpi della collaborazione e della buona fede ”.

Il primo giudice avrebbe, infine, errato a dichiarare inammissibile la domanda volta a ottenere l’indennizzo di cui all’art. 21- quinquies , comma 2, della citata L. n. 241/1990, in ragione del fatto che, al momento dell’adozione dell’atto di ritiro, il costituendo RTI capeggiato dall’odierno appellante non fosse titolare di una posizione giuridica qualificata e differenziata, suscettibile di essere incisa direttamente dal provvedimento.

Difatti, ammessa anche la legittimità della revoca, quest’ultima avrebbe, comunque, cagionato un evidente pregiudizio economico al costituendo RTI di cui l’appellante è parte.

Le censure così sinteticamente riassunte, nessuna delle quali meritevole di accoglimento, si prestano a una trattazione congiunta.

Occorre premettere come, per pacifica giurisprudenza, la carenza originaria o sopravvenuta della copertura finanziaria o anche la sola incertezza sulla sua sussistenza, rappresenti una valida ragione per disporre la revoca di una gara finalizzata all'affidamento di un appalto pubblico, eventualmente anche all'indomani della stipula del relativo contratto e, quindi, a fortiori allorquando l’aggiudicazione, come nella fattispecie, non sia ancora intervenuta (Cons. Stato, Sez. V, 13/9/2024, n. 7571; 13/7/2020, n. 4515; 6/11/2017 n. 5091; 21/4/2015, n. 2013; 29/12/2014, n. 6406).

L’incertezza in ordine alla sussistenza di risorse finanziarie adeguate a coprire i costi di realizzazione di un’opera pubblica, costituisce, infatti, circostanza idonea a legittimare l’amministrazione a rivalutare, ai sensi dell’art. 21- quinquies della L. n. 241/1990, i motivi di interesse pubblico sottesi all’affidamento della commessa.

Nel caso che occupa, come emerge dagli atti di causa, l’Autorità Portuale ha motivato la richiesta di revoca, poi integralmente recepita da Invitalia, con riguardo al fatto di non aver ricevuto il contributo finanziario necessario per l’esecuzione dell’intervento dovutole dal MIT e, quindi, su una circostanza idonea, giusta quanto più sopra rilevato, a giustificare il riesame.

Il contesto era, peraltro, caratterizzato da una situazione di obiettiva incertezza determinata dall'approssimarsi del termine di ultimazione dei lavori e del conseguente definanziamento dell’opera, previsto dall’art. 4, del citato D.M. n. 330/2021, senza notizie sulla possibilità di ottenere una proroga.

Al riguardo giova puntualizzare che, contrariamente a quanto sostiene parte appellante, la circostanza che l'art 1, comma 12, del D.L. n. 19/2024 abbia abrogato il comma 7- bis dell’art. 1 del D.L. n. 59/2021, a mente del quale, per quanto d’interesse, il mancato rispetto dei termini previsti dal cronoprogramma procedurale comportava la revoca del finanziamento, è del tutto ininfluente ai fini di causa, atteso che il menzionato D.M. n. 330/2021, che ha, a sua volta, riprodotto la previsione di decadenza dal finanziamento per il caso di mancato rispetto del cronoprogramma dei lavori, deve ritenersi tutt’ora idoneo a produrre i suoi effetti non risultando sul punto modificato.

Alla luce di quanto sopra non è rilevante che nella fattispecie non fosse intervenuto un esplicito provvedimento di definanziamento, essendo sufficiente a legittimare la revoca della gara l’incertezza circa la perdurante disponibilità delle necessarie risorse finanziarie, incertezza accentuata dall’approssimarsi del termine per l’ultimazione dei lavori fissato dal D.M. n. 330/2021.

Tenuto conto che il procedimento di aggiudicazione non si era ancora concluso, non era, del resto, necessaria l’invocata comparazione tra interesse pubblico al ritiro e interesse privato alla conservazione degli atti di gara, non essendo configurabile, prima dell’aggiudicazione definitiva, un affidamento tutelabile del concorrente (Cons. Stato, Sez. V, 12/9/2023, n. 8273).

La scelta operata dall’amministrazione nel deliberare la revoca della procedura di gara è, d’altronde, avvenuta nell’esercizio di un potere discrezionale che non presenta manifesti profili di illogicità o sproporzionalità, rappresentando, al contrario, espressione di un fondamentale canone di buona amministrazione e di un basilare principio di contabilità pubblica, tenuto conto che a ogni impegno contrattuale della pubblica amministrazione deve corrispondere un'adeguata disponibilità di risorse finanziarie.

La decisione di ritirare gli atti di gara non collide nemmeno con l’invocato principio del risultato, presupponendo quest’ultimo che sussistano tutte le condizioni richieste per la realizzazione dell’opera, tra cui, in primis , la necessaria provvista economica.

Non è, infine, ravvisabile nell’agire amministrativo il dedotto vizio di sviamento di potere. E invero, in base a un consolidato orientamento giurisprudenziale, che il Collegio condivide, affinché la censura di sviamento di potere possa ritenersi fondata, occorre che gli elementi emersi rivelino in modo indubbio il dissimulato scopo dell'atto (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 3/6/2024, n. 4942; 5/2/2018, n. 725; 28/2/2017, n. 930; 28/6/2016, n. 2912; 13 febbraio 1993, n. 245; Sez. VI, 29/7/2022, n. 6681; Sez. IV, 14 luglio 2015, n. 4392 e 27 aprile 2005, n. 1947), condizione questa, che nella specie, non si rinviene.

Alla luce delle illustrate argomentazioni la domanda impugnatoria va respinta e dalla sua reiezione discende quella della domanda diretta a ottenere il risarcimento, in forma specifica o per equivalente, da mancata aggiudicazione.

Va, invece, dichiarata inammissibile la domanda rivolta a ottenere il risarcimento dei danni da responsabilità precontrattuale

Il Tribunale ha respinto la richiesta affermando che “ nemmeno può ritenersi che la S.A. abbia violato nel corso delle trattative le norme di correttezza di cui all’art. 1337 c.c. prescritte dal diritto comune (cd. responsabilità precontrattuale) ovvero che alla ricorrente possa essere riconosciuto il risarcimento per la lesione dell’affidamento maturato,

atteso che – come già evidenziato – alcun specifico rapporto giuridico può ritenersi sorto tra la S.A. e l’odierna ricorrente in forza dell’attività amministrativa espletata sino al momento della revoca della procedura di gara… ”.

Sennonché l’odierno appellante non ha criticato la trascritta motivazione addotta dal primo giudice a sostegno della reiezione della domanda, in altre parole non viene mossa alcuna censura all’affermazione secondo cui la responsabilità precontrattuale sarebbe esclusa, nel caso di specie, dalla insussistenza di uno specifico rapporto giuridico tra le parti (amministrazione da un lato e costituendo RTI con a capo il Consorzio Stabile Vitruvio dall’altro).

In ogni caso la domanda sarebbe inammissibile per genericità, non avendo parte appellante, né specificato né tantomeno provato, il danno subito.

Altrettanto inammissibile è la censura diretta contro il capo di sentenza con cui è stata dichiarata inammissibile la richiesta di indennizzo ex art. 21- quinquies della L. n. 241/1990.

Anche in questo caso, a fronte di un’affermazione del giudice di prime cure basata sull’insussistenza, al momento della revoca, di una posizione giuridica qualificata e differenziata, suscettibile di essere incisa direttamente e pregiudizievolmente dal provvedimento, il Consorzio Stabile Vitruvio si è limitato a dedurre, genericamente, di aver subito un pregiudizio economico connesso ai costi sostenuti per la redazione dell’offerta.

Peraltro, come correttamente sostenuto dal primo giudice, nel caso di specie, non poteva ritenersi insorta, in capo al costituendo RTI capeggiato dal Consorzio Stabile Vitruvio, alcuna forma di utilità (ovvero di bene della vita), già acquisita al suo patrimonio, che sola avrebbe potuto giustificarne l'indennizzo (Cons. Stato, Sez. III, 13/1/2025, n. 201).

L’appello va, in definitiva, respinto.

Sussistono eccezionali ragioni per disporre l’integrale compensazione di spese e onorari di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

PA GI IC TT, Presidente

SA AG, Consigliere, Estensore

Valerio Perotti, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SA AG	PA GI IC TT

IL SEGRETARIO