Pubblicato il 08/05/2025

N. 03937/2025REG.PROV.COLL.

N. 06365/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6365 del 2023, proposto dalla società Co.S.I.A.C. Costruzioni Speciali Ing. Angelini & C S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Fabio Elefante, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Luigi D'Ottavi, con domicilio eletto in Roma, via del Tempio di Giove n. 21, presso la sede dell’Avvocatura Capitolina e con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;
la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza n. 950 del 2023 del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda, che ha respinto il ricorso n. 8507/2020 R.G. proposto per l’annullamento:

della determinazione 30 giugno 2020 rep. n. QG 617 e prot. n. QG 20442, notificata via pec il giorno 2 luglio 2020, con cui il Dirigente del dipartimento mobilità e trasporti, Unità operativa attuazione piano parcheggi, gestione parcheggi pubblici, Ufficio nodi e parcheggi di scambio di Roma Capitale, ha dichiarato la decadenza dalla convenzione stipulata fra Roma Capitale e la Co.S.I.A.C. Costruzioni Speciali Ingegner Angeli & C S.r.l. con atto 10 giugno 2011 rep. n. 45827 racc. n. 25155 Notaro Ungari Trasatti di Roma, avente ad oggetto la concessione del diritto di superficie su un'area di proprietà comunale e del relativo sottosuolo per la realizzazione di un parcheggio sito in Roma, via Martignano – Parco Virgiliano (intervento COD. B1. 4-013) e degli atti connessi, nonché per l’accertamento del diritto della ricorrente a realizzare il parcheggio stesso e per la condanna dell’amministrazione intimata al risarcimento del danno.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 aprile 2025 il Cons. Eugenio Tagliasacchi e viste le conclusioni delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in epigrafe, la società Co.S.I.A.C. Costruzioni Speciali Ing. Angelini & C S.r.l. ha impugnato la sentenza del T.a.r. Lazio n. 950 del 2023 per il cui tramite è stato respinto il ricorso dalla medesima proposto per l’annullamento del provvedimento del 30 giugno 2020 rep. n. QG 617 e prot. n. QG 20442, con cui Roma Capitale ha disposto la decadenza dell’anzidetta società dalla convezione avente ad oggetto la concessione del diritto di superficie sull’area di proprietà comunale e del relativo sottosuolo per la realizzazione e la gestione del parcheggio interrato in via Martignano – Parco Virgiliano, da destinare a pertinenza di immobili privati ai sensi dell’art. 9, comma 4, della l. n. 122 del 1989.

2. In punto di fatto, occorre premettere che, con l’ordinanza n. 2 del 12 ottobre 2006, il Sindaco del Comune di Roma, in qualità di Commissario delegato per l’attuazione degli interventi volti a fronteggiare l’emergenza nel settore del traffico e della mobilità dichiarata con D.P.C.M. del 4 agosto 2006, ha approvato il Piano dei “parcheggi da realizzare con finanziamenti non a carico del bilancio comunale” e tale Piano (come successivamente integrato e modificato) ha previsto anche la realizzazione del parcheggio interrato oggetto del presente giudizio, da costruire in via Martignano – Parco Virgiliano.

In data 18 luglio 2007, la Co.S.I.A.C. S.r.l. e il Consorzio Romano Parcheggi hanno presentato un progetto per la realizzazione e la gestione dell’anzidetto parcheggio (successivamente integrato con la nota n. 4185 del 25 settembre 2008) e detto progetto è stato poi approvato con l’ordinanza del Commissario delegato n. 331 del 14 luglio 2010, recante altresì l’autorizzazione alla stipula della convenzione per la concessione del diritto di superficie.

Tale convenzione tra Roma Capitale, la Co.S.I.A.C. S.r.l. e il Consorzio Romano Parcheggi è stata poi stipulata il 10 giugno 2011 (con rogito Notaio Ungari Trasatti di Roma rep. n. 45827 racc. n. 25155) ed è stato concesso il diritto di superficie per novant’anni ai sensi dell’art. 9 della l. n. 122 del 1989. Il Consorzio Romano Parcheggi ha poi ceduto alla Co.S.I.A.C. S.r.l. il ramo di azienda relativo all’intervento edilizio in oggetto con atto del 6 dicembre 2011 rep. n. 46341, racc. n. 25518 e Roma Capitale, preso atto della cessione, ha attribuito all’appellante la totalità dei diritti e degli obblighi previsti dalla Convenzione del 10 giugno 2011, autorizzando la stipula di una convenzione integrativa, sottoscritta in data 14 marzo 2012, rep. n. 46658, racc. n. 25752.

Successivamente, con la nota prot. QG/6778 del 19 febbraio 2020 (doc. 8 del giudizio primo grado), l’amministrazione di Roma Capitale ha comunicato alla Co.S.I.A.C. S.r.l. l’avvio del procedimento per la decadenza dell’anzidetta convenzione stipulata in data 10 giugno 2011 e modificata in data 14 marzo 2012, ai sensi degli artt. 7 della l. n. 241 del 1990 e 5 del Regolamento in tema di procedimenti amministrativi di cui alla deliberazione del Consiglio comunale n. 125 del 1996.

Con la successiva Determinazione Dirigenziale QG/617/2020 prot. QG/20442/2020 del 30 giugno 2020 del Dipartimento Mobilità e Trasporti, U.O. Attuazione Piano Parcheggi, Gestione Parcheggi Pubblici, Ufficio Nodi e Parcheggi di Scambio (doc. 1 del giudizio di primo grado), comunicata con nota prot. QG/20678 del 2 luglio 2020, Roma Capitale ha quindi disposto la decadenza dalla convenzione relativa alla concessione del diritto di superficie sull’area di proprietà comunale e del relativo sottosuolo per la realizzazione e gestione del parcheggio interrato in via Martignano – Parco Virgiliano, ai sensi dell’art. 24, numero 1, della convenzione che prevede tra le cause di decadenza il “ riscontro di gravi vizi o ritardi nell’inizio, nella esecuzione o nella ultimazione delle opere ”.

A fronte dell’adozione di tale atto, la Co.S.I.A.C. S.r.l. ha proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio e il T.a.r. Lazio, con la sentenza n. 950 del 2023 lo ha respinto ritenendolo infondato nel merito.

3. Avverso tale sentenza ha proposto appello la Co.S.I.A.C. S.r.l., formulando tre motivi di gravame.

3.1. Con il primo motivo di gravame è stato censurato il capo della sentenza con cui il T.a.r. ha respinto il terzo motivo del ricorso di primo grado, recante la censura relativa alla carenza assoluta di potere della persona fisica firmataria dell’atto impugnato, sostenendo di aver depositato la documentazione idonea a dimostrare che la Direzione del Dipartimento Mobilità e Trasporti di Roma Capitale era “ attribuita a RO IR e non a ER di LO ” e, sul punto, ha sostenuto che il T.a.r. avrebbe dovuto prendere in considerazione tale documentazione, ancorché l’organigramma depositato dalla società ricorrente non indicasse l’autorità emanante, il numero di protocollo e la data, fermo restando che, ad avviso dell’appellante medesima, si tratterebbe comunque di circostanza non contestata.

3.2. Con il secondo, articolato, motivo di gravame, l’appellante, nell’ambito delle argomentazioni sub “A”, ha censurato la parte della sentenza con cui il T.a.r. ha respinto il primo, il quarto, il quinto e il sesto motivo del ricorso di primo grado.

Ad avviso dell’appellante, infatti, non sarebbe possibile ritenere che la Co.S.I.A.C. S.r.l. conoscesse il contenuto del verbale della Commissione di Alta Vigilanza del 6 marzo 2015. Più precisamente, a differenza di quanto ritenuto dal T.a.r., non doveva essere attribuito alcun rilievo al fatto che l’Ing. FA avesse partecipato alla summenzionata riunione “ in rappresentanza della società concessionaria ”, posto che si sarebbe trattato di un soggetto privo di poteri di rappresentanza che non aveva neppure sottoscritto il verbale di tale riunione. Né, a tal fine, potrebbe essere attribuita rilevanza all’asserita trasmissione via fax della nota prot. QG/9002 del 18 marzo 2015 e dei verbali della Commissione, considerato che il fax prodotto in giudizio era sprovvisto dei verbali che avrebbero dovuto essere trasmessi.

Il provvedimento di decadenza, inoltre, secondo l’appellante, sarebbe stato adottato in assenza di un’adeguata istruttoria, senza acquisire elementi significativi ai fini della conclusione del procedimento e senza valutare soluzioni alternative, fermo restando che l’amministrazione avrebbe dovuto comunicare la nota prot. QG/9002 del 18 marzo 2015 e gli allegati verbali per garantire l’esercizio del diritto di difesa dell’odierna appellante.

La sentenza dovrebbe essere, inoltre, riformata anche nella parte in cui il T.a.r. ha omesso di pronunciarsi sulla censura formulata con il primo motivo di ricorso relativa al decorso di oltre cinque anni dalla nota del 18 marzo 2015, poiché tale inerzia, in tale prospettiva, avrebbe dovuto impedire di procedere con la decadenza della concessione, essendo decorso il “termine ragionevole” di cui all’art. 21- nonies della l. n. 241 del 1990.

Con le censure sub “B” del secondo motivo di gravame, l’appellante ha sostenuto che le ragioni poste a fondamento della decadenza sarebbero infondate, in quanto l’amministrazione avrebbe dovuto adottare il provvedimento conclusivo del procedimento volto all’esame del progetto strutturale dell’intervento relativo al Parcheggio ai sensi dell’art. 2, comma 2, della l. n. 241 del 1990, dal momento che non sarebbe a suo avviso corretto sostenere letteralmente che “ poiché la ricorrente non ha ottemperato alle prescrizioni emerse nel corso della riunione del 6 marzo 2015, non poteva ovviamente dirsi concluso il procedimento di approvazione del progetto strutturale del Parcheggio ”, in quanto la Commissione avrebbe comunque dovuto concludere il procedimento.

Inoltre, ad avviso dell’appellante, la decadenza sarebbe ingiustificata anche in quanto le aree su cui essa avrebbe dovuto eseguire l’intervento non le erano mai state consegnate, sicché, non essendo mai entrata nella disponibilità di tali aree, come previsto dalla convenzione, non le potrebbe essere imputato “ alcun grave vizio o ritardo nell’inizio, nella esecuzione o nell’ultimazione delle opere, visto che non avrebbe potuto effettuare alcuna attività ”.

3.3. Infine, con il terzo motivo di gravame, l’appellante ha impugnato la parte della sentenza con cui il T.a.r. ha escluso il diritto della ricorrente a procedere alla realizzazione del parcheggio e ha respinto la domanda risarcitoria ex artt. 29 e 30 c.p.a..

4. Si è costituita in giudizio Roma Capitale, replicando alle censure proposte e chiedendo il rigetto dell’appello. L’amministrazione appellata, in particolare, ha evidenziato come nel caso di specie costituisca una circostanza oggettiva idonea a giustificare il provvedimento di decadenza, oltre al mancato rispetto delle tempistiche previste, anche la mancanza di validi elaborati progettuali di tipo esecutivo che non hanno permesso “ la validazione del progetto strutturale ”.

Del resto, la ricorrente e odierna appellante è subentrata a un precedente concessionario e per molti anni è rimasta inerte ossia fino a quando la Commissione di Alta Vigilanza ha riscontrato negativamente gli elaborati proposti.

Ciò posto, a proposito del primo motivo di gravame, l’amministrazione ha eccepito l’inefficacia probatoria del documento depositato dalla ricorrente e denominato “ organigramma ” del Dipartimento Mobilità e Trasporti, osservando come quanto affermato dal T.a.r. sia del tutto condivisibile atteso che l’anzidetto “documento” non potrebbe in alcun modo corroborare la censura formulata dalla ricorrente a proposito dell’asserita incompetenza del firmatario dell’atto impugnato.

A proposito del secondo motivo, Roma Capitale ha eccepito l’infondatezza delle censure prospettate in quanto dal verbale n. 2 del 6 marzo 2015, depositato in giudizio, risulterebbe provato che in data 6 marzo 2015 la Commissione di Alta Vigilanza aveva tenuto una riunione alla quale aveva partecipato l’Ing. Pierpaolo FA “ in rappresentanza della società concessionaria ” e durante tale riunione la medesima commissione aveva richiesto alcuni “approfondimenti” tecnici, indicati nel medesimo verbale, ritenuti necessari ai fini della validazione del progetto strutturale dell’intervento, con la conseguenza che il rappresentante della Co.S.I.A.C. S.r.l. era a conoscenza delle lacune progettuali ostative alla validazione del progetto come peraltro comprovato dalla trasmissione del fax ricevuto dalla società medesima.

Sotto un diverso profilo, in ogni caso, non vi era necessità di completare un procedimento amministrativo autonomo, come invece sostenuto dall’appellante, atteso che i rilievi erano stati forniti alla società ai sensi di quanto disposto nella convenzione, sicché il Dipartimento, dopo aver acquisito la prova dei suddetti rilievi e del mancato riscontro da parte della Co.S.I.A.C. S.r.l., ha correttamente pronunciato la decadenza facendola precedere dalla comunicazione di avvio del procedimento per consentire la partecipazione, rimasta tuttavia senza esito.

Pertanto, ad avviso del Comune, come correttamente rilevato dal T.a.r., non corrisponde al vero che il provvedimento di decadenza fosse privo di ragioni giustificative e, del resto, la stessa Co.S.I.A.C. S.r.l. ha ammesso di non aver riscontrato i rilievi della Commissione né durante la riunione del 6 marzo 2015, né a seguito della trasmissione del fax contenente i suddetti rilievi.

Sotto un diverso profilo, poiché la Commissione è un organo di consulenza, essa non aveva il dovere di concludere espressamente il proprio “procedimento” dovendo esclusivamente, nell’ambito delle funzioni di vigilanza, rimettere al Dipartimento le valutazioni idonee a giustificare la decadenza.

Infine, con riferimento al terzo motivo di gravame, concernente la domanda risarcitoria, Roma Capitale ha osservato come siano le stesse previsioni della convenzione a escludere la fondatezza della domanda risarcitoria, posto che le previsioni in tema di decadenza sarebbero tali da escludere la possibilità di riconoscere un ristoro per un’opera mai avviata.

5. Si è costituita la Presidenza del Consiglio dei Ministri, eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva in quanto, con la cessazione dello stato emergenziale, tutte le competenze attribuite al Sindaco di Roma quale Commissario delegato sono state riassegnate a Roma Capitale quale amministrazione competente in via ordinaria.

6. Con le ulteriori memorie le parti hanno insistito nelle proprie difese e, in particolare, con la memoria di replica del 13 marzo 2025, l’appellante ha chiesto l’eventuale rinvio dell’udienza per poter presentare querela di falso con riferimento al verbale del 6 marzo 2015 “ nella parte in cui si leggerebbe che l’EG (e, quindi, la società) era a conoscenza della richiesta da parte della CAV di approfondimenti visto che esso (e quindi la società) non ne era a conoscenza perché non gli è stata comunicata alcuna richiesta o perché inserita solamente nel verbale ”.

7. Tanto premesso, il Collegio – trattenuta la causa in decisione all’udienza pubblica del 3 aprile 2025 – reputa che l’appello non sia fondato per le ragioni che di seguito si espongono, con la precisazione che in via preliminare va respinta l’istanza di rinvio formulata dall’appellante, dal momento che la parte ricorrente e odierna appellante ben avrebbe potuto proporre la querela di falso in qualsiasi momento.

7.1. Il primo motivo di gravame è infondato poiché il documento n. 23 depositato dal Comune nel primo grado di giudizio risulta firmato dal dott. Di LO quale direttore di dipartimento e tanto basta a escludere l’asserita carenza di potere, a prescindere dalle generiche prospettazioni dell’appellante che, appunto, trovano smentita nell’anzidetto documento. Al riguardo, inoltre, il principio della non contestazione non risulta richiamato a proposito, spettando in ogni caso alla società ricorrente la prova della sussistenza del vizio dedotto.

7.2. Il secondo motivo di gravame è complessivamente infondato poiché risulta che con, il verbale del 6 marzo 2015, la Commissione di vigilanza aveva sollevato una pluralità di rilievi (v. doc. 14 di Roma Capitale del primo grado di giudizio), a fronte dei quali la concessionaria è rimasta inerte per cinque anni, sino al marzo 2020, allorquando l’amministrazione di Roma Capitale ha avviato il procedimento per dichiarare la decadenza. L’inerzia della società ricorrente ha, dunque, rilievo dirimente e assorbente al fine di giustificare l’adozione del provvedimento di decadenza in quanto integra il presupposto di cui all’art. 24 della convenzione che fa riferimento a “ gravi vizi o ritardi nell’inizio, nella esecuzione o nella ultimazione delle opere ” e rende conseguentemente irrilevanti le prospettazioni della ricorrente e odierna appellante in ordine alla mancata consegna delle aree, all’asserito difetto di istruttoria, all’asserita mancata conclusione del procedimento e al mancato rispetto del “termine ragionevole”.

In ogni caso, con riferimento alla posizione dell’Ing. FA e alla sua partecipazione alla riunione nella quale la Commissione di Alta Vigilanza aveva sollevato i rilievi sopra richiamati, risulta corretta la valutazione del T.a.r. poiché tale partecipazione non può essere considerata irrilevante sebbene egli fosse privo dei poteri di rappresentanza e benché il verbale non sia stato da lui sottoscritto.

7.3. Dal rigetto dei primi due motivi di gravame e dalla conseguente conferma del provvedimento di decadenza deriva l’infondatezza anche del terzo motivo di gravame relativo alla pretesa di eseguire l’intervento e alla domanda risarcitoria.

8. Dalle considerazioni che precedono discende, pertanto, il rigetto dell’appello.

9. Tenuto conto della peculiarità della questione in punto di fatto, le spese processuali del presente grado di giudizio possono essere integralmente compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Eugenio Tagliasacchi	Francesco Gambato Spisani

IL SEGRETARIO