Pubblicato il 31/03/2025

N. 02644/2025REG.PROV.COLL.

N. 08605/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8605 del 2024, proposto dalla sig.ra
DA AT EL, rappresentata e difesa dall’avv. Alessandro Cresti e con domicilio eletto presso lo studio dello stesso, in Roma, via Tosatti, n. 77;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall’avv. Sergio Siracusa e con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda stralcio, n. 7514/2024 del 16 aprile 2024, resa tra le parti, con cui è stato respinto il ricorso, integrato da motivi aggiunti, R.G. n. 3138/2020.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Viste la memoria e l’istanza di passaggio della causa in decisione depositate da Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 marzo 2025 il Cons. Pietro De Berardinis e viste le conclusioni del Comune appellato, come da verbale;

Considerato:

- che con il ricorso in epigrafe la sig.ra DA AT EL ha proposto appello avverso la sentenza del T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II-stralcio, n. 7514/2024 del 16 aprile 2024, chiedendone la riforma;

- che la sentenza appellata:

I) ha respinto il ricorso originario presentato dalla sig.ra EL avverso la determinazione dirigenziale del Municipio Roma I del 30 gennaio 2020, recante rigetto dell’istanza della ricorrente di conversione dell’autorizzazione all’esercizio del commercio su aree pubbliche in posteggio isolato fisso fuori mercato con assegnazione del posteggio di via della Croce n. 54, angolo via del Corso n. 104, ovvero di altri siti alternativi;

II) ha dichiarato inammissibili i motivi aggiunti proposti avverso i provvedimenti di Roma Capitale dell’11 aprile 2022, recanti, rispettivamente, il trasferimento dell’autorizzazione al commercio e il subingresso nella concessione di suolo pubblico per il posteggio di via Carlo Felice (sul marciapiede lato giardini) per reintestazione dell’azienda in capo alla stessa ricorrente;

- che in fatto l’appellante veniva autorizzata da Roma Capitale nel 2009 all’esercizio del commercio su area pubblica – settore non alimentare e alimentare con somministrazione dei prodotti venduti – con banco mobile di mt. 2,90 X 1,50 in via della Croce ad una distanza di mt. 5,00 dall’incrocio con via del Corso. Con determinazione dirigenziale del 16 giugno 2015 veniva disposta la temporanea ricollocazione della sua postazione di commercio in viale Carlo Felice, sul marciapiede lato giardini con occupazione del suolo pubblico per mq. 6,00;

- che in particolare tale ricollocazione veniva disposta in esecuzione delle determinazioni assunte dal “ Tavolo Tecnico per il Decoro ”, approvate e fatte proprie dalla Giunta Capitolina con deliberazione n. 233/2014 del 30 luglio 2014, all’esito delle quali la postazione commerciale di via della Croce – angolo via del Corso era risultata compresa tra quella incompatibili con le esigenze di tutela e decoro delle aree pubbliche aventi particolare valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico e perciò da sottoporre a ricollocazione coattiva;

- che su istanza del sig. YA Shaha LA, il Comune, preso atto del contratto di affitto da costui stipulato con la ricorrente, procedeva all’intestazione in suo favore del titolo per subingresso nella attività commerciale. A seguito della risoluzione anticipata del contratto, il titolo autorizzatorio era reintestato alla ricorrente con conferma della ricollocazione in viale Carlo Felice. Tale ricollocazione veniva prorogata nel 2017 e poi ulteriormente confermata fino al 31 dicembre 2020 in favore del sig. YA Shaha LA in forza di nuovo contratto di affitto d’azienda;

- che nel frattempo, in data 27 aprile 2018, la ricorrente aveva presentato (unitamente al sig. YA Shaha LA, quale gestore dell’attività) istanza di conversione dell’autorizzazione, da lei qualificata come anomala ai sensi dell’art. 52 della delibera dell’Assemblea capitolina n. 29 del 28 marzo 2018, chiedendo l’assegnazione del posteggio di via della Croce n. 54, angolo via del Corso n. 104, ovvero altri siti alternativi;

- che in particolare l’art. 52 della predetta delibera ha introdotto un procedimento di conversione delle autorizzazioni c.d. anomale in altrettanti posteggi fissi, da avviare su istanza di parte presentata entro trenta giorni dall’approvazione della delibera e da concludere entro novanta giorni dall’approvazione stessa;

- che, però, l’istanza di conversione presentata dalla sig.ra EL veniva respinta dalla P.A. con la determinazione del 30 gennaio 2020 impugnata con il ricorso originario, avendo il Municipio Roma I ritenuto che l’autorizzazione di cui la richiedente era titolare si riferisse ad un posteggio fisso fuori mercato e non rientrasse nella tipologia delle licenze c.d. anomale;

Considerato, inoltre:

- che il T.A.R. ha respinto il suindicato ricorso originario osservando come emergesse dalla stessa documentazione prodotta dalla ricorrente che costei era stata titolare, dall’inizio, di licenza a posto fisso in via della Croce n. 54, angolo via del Corso n. 104. Poiché, pertanto, l’assegnazione originaria aveva a oggetto un posteggio fisso e allo stesso modo la delocalizzazione temporanea aveva indicato un’ubicazione precisa, ne conseguiva la correttezza della qualificazione operata da Roma Capitale del posteggio della ricorrente come “isolato fisso” anziché “anomalo”: ed infatti, sottolinea il T.A.R., la qualificazione come “anomalo” è riservata alle autorizzazioni caratterizzate dal fatto che il titolare è privo dell’ubicazione di un preciso posteggio e ad integrare la stessa a nulla rileva la transitorietà (eventuale) della delocalizzazione;

- che la sentenza appellata ha evidenziato altresì l’irrilevanza dei pretesi vizi del provvedimento di delocalizzazione e delle sue proroghe, incentrati sull’illegittimità della ricollocazione temporanea e dell’assegnazione, in sede di ricollocazione, di un posteggio non definitivo in zona di (asserito) minor pregio, trattandosi di vizi dei provvedimenti di delocalizzazione e relative proroghe (che non hanno formato oggetto del giudizio) e in ogni caso tardivamente articolati nel ricorso;

- che da ultimo la sentenza ha dichiarato l’inammissibilità dei motivi aggiunti, aventi ad oggetto le determinazioni di Roma Capitale dell’11 aprile 2022 sopra citate, censurate dalla ricorrente oltre che per le ragioni già spese nel ricorso introduttivo, perché le stesse affermerebbero la definitività della ricollocazione;

- che il T.A.R. ha rilevato sul punto come le suddette determinazioni non fossero atti conseguenziali all’istanza di conversione, ma solo legittime reintestazioni, indipendenti rispetto al provvedimento impugnato con il ricorso principale, e come inoltre esse avessero accolto le richieste formulate dalla richiedente e avessero definito interessi estranei a quelli della conversione di licenza, presupponendo l’originaria intestazione e non essendo idonee a mutarne la natura;

Considerato, ancora:

- che nel gravame l’appellante ha contestato l’ iter logico-giuridico e le statuizioni della sentenza di prime cure con censure non rubricate in formali motivi di appello;

- A) che anzitutto l’appellante ha criticato l’affermazione del T.A.R. secondo cui la documentazione versata in atti dalla ricorrente fa emergere come la stessa fosse titolare sin dall’inizio di una licenza a posto fisso e come anche la delocalizzazione temporanea avesse individuato una precisa ubicazione, mentre le autorizzazioni c.d. anomale si caratterizzano perché il titolare è privo dell’ubicazione di un preciso posteggio: al contrario, proprio l’esame della documentazione richiamata dal primo giudice dimostrerebbe l’anomalia, che avrebbe dovuto far considerare il posteggio della ricorrente come ben distinto da un posteggio isolato fisso;

- B) che l’appellante, oltre a riportarsi integralmente anche agli altri motivi di censura, insistendo per la loro disamina, ha criticato le motivazioni della sentenza aventi a oggetto la delocalizzazione del posteggio e la sua collocazione attuale, poiché, al contrario di quanto affermato dal T.A.R., la censura dedotta in primo grado avrebbe riguardato non il provvedimento originario di delocalizzazione, ma il mancato esame delle alternative proposte in sede di istanza di conversione del titolo, il che avrebbe di fatto relegato definitivamente il posteggio nella sua attuale collocazione;

- C) che infine l’appellante contesta la declaratoria da parte del T.A.R. di inammissibilità dei motivi aggiunti, in quanto gli atti impugnati con i predetti motivi aggiunti sarebbero strettamente collegati al provvedimento impugnato in via principale e ai motivi del ricorso originario e avrebbero implicato una mutazione nella natura del titolo che fonderebbe l’interesse in capo alla ricorrente ad impugnare gli atti in questione;

- che si è costituita in giudizio Roma Capitale, depositando di seguito una memoria con cui ha eccepito l’infondatezza delle censure dell’appellante e l’ineccepibilità della sentenza gravata;

- che l’Amministrazione Capitolina ha altresì depositato istanza di passaggio della causa in decisione sulla base degli scritti difensivi;

- che all’udienza pubblica del 4 marzo 2025 il Collegio ha trattenuto la causa in decisione;

Ritenuto che l’appello sia destituito di qualsiasi fondamento;

Considerato, infatti:

- che sono anzitutto infondate le doglianze sopra sintetizzate sub A), dovendosi ribadire la correttezza delle valutazioni effettuate dall’Amministrazione capitolina, secondo cui quello assegnato alla sig.ra EL è un posteggio fisso isolato e la fattispecie che la riguarda non rientra nella tipologia delle licenze c.d. anomale;

- che la ricorrente ha sostenuto in primo grado come per posteggi anomali si intendano quelli assegnati con autorizzazioni amministrative risultate incompatibili con la l. n. 112/1991 (poi abrogata) e con il d.lgs. n. 114/1998, l’anomalia consistendo nel fatto che in detti titoli non è indicato uno specifico posteggio ove consentire l’esercizio dell’attività di vendita, ma aree indifferenziate: nel caso di specie non ci si troverebbe innanzi a una concessione di suolo pertinenziale alla licenza per l’esercizio del commercio, ma a un’autorizzazione amministrativa con una generica collocazione del posteggio. La doglianza viene riproposta in appello, con la critica alla sentenza appellata per aver affermato che la documentazione in atti dimostrerebbe la correttezza della qualificazione del posteggio della ricorrente come isolato fisso anziché anomalo, mentre proprio tale documentazione darebbe conto dell’anomalia del posteggio;

- che secondo l’appellante i titoli a lei rilasciati parlerebbero di una mera autorizzazione al commercio, sprovvista di una vera e propria concessione di suolo pubblico (v. il doc. n. 11), cioè di un titolo con la collocazione di un banco mobile in un’area individuata, peraltro genericamente, ma senza alcuna concessione di suolo, il che lo qualificherebbe a tutti gli effetti come titolo “anomalo”. Il giudice di prime cure avrebbe confuso la circostanza che il posteggio sia indicato quale posto fisso con il fatto che il titolo sia provvisto anche di concessione fissa del suolo;

- che – insiste ancora l’appellante – anche nelle premesse delle determinazioni di reintestazione del titolo (impugnate con i motivi aggiunti) si leggerebbe che la ricollocazione temporanea dei posteggi commerciali effettuata da Roma Capitale ha riguardato posteggi ascrivibili alle tipologie “posteggi isolati fissi” e “posteggi anomali”: orbene il posteggio per cui è causa apparterrebbe alla categoria dei posteggi c.d. anomali e questa sarebbe la causa del suo decentramento, e non l’essere “fisso”, ma la P.A. avrebbe classificato in modo erroneo il tipo di autorizzazione e non avrebbe preso nemmeno in considerazione le opzioni alternative di posteggi possibili che la sig.ra EL aveva indicato nell’istanza di conversione, così come previsto dalla normativa di riferimento;

- che, tuttavia, a confutazione della doglianza è sufficiente la lettura proprio del documento invocato dall’appellante (l’all. n. 11 al ricorso di primo grado e cioè l’autorizzazione amministrativa rilasciata alla sig.ra EL dal Comune di Roma), dove si legge che l’autorizzazione viene rilasciata alla stessa “ per il commercio su Aree Pubbliche e la somministrazione di alimenti e bevande per i generi compresi nelle tabelle merceologiche VI (sesta) e VII (settima), a posto fisso con banco mobile, mq. 4,48, in Via della Croce civ. 54 ang. Via del Corso n. 104 ”. In senso analogo è la determinazione dirigenziale del Comune di Roma n. 940 del 20 giugno 1996, che, nell’autorizzare il subingresso della sig.ra EL rispetto al precedente intestatario della licenza di commercio, reca un inequivoco riferimento a un “ banco mobile di mq. 4,48 a posto fisso ” per esercitare in “ Via della Croce altezza civico 54 ang. Via del Corso, 104 ” (all. n. 7 al ricorso di primo grado);

- che è del tutto irrilevante la circostanza per cui, come si legge negli atti di causa, con determinazione del 16 giugno 2015 il Municipio Roma I ha provveduto alla rilocalizzazione temporanea dei posteggi commerciali “ ascrivibili alla tipologia “Posteggi isolati fissi” e “Posteggi cd. anomali” ” e poi con determinazioni successive ha prorogato il termine di rilocalizzazione per le citate tipologie di posteggi commerciali. Infatti, le determinazioni dirigenziali n. 1942 e n. 1955 del 26 giugno 2019, versate in atti (all. n. 6 al ricorso di primo grado), hanno ad oggetto esplicito la “ proroga del termine indicato nella Determinazione Dirigenziale n. 76 del 15.01.2019 e nella Determinazione Dirigenziale n. 219 del 22.01.2019 per la rilocalizzazione dei posteggi di commercio su area pubblica ascrivibili alla tipologia commerciale dei “posteggi isolati fissi” siti in Viale Carlo Felice [dov’è il posteggio della ricorrente] , Via Gioberti e Via Giovanni Amendola ”;

- che è pertanto evidente che la rilocalizzazione temporanea del posteggio della sig.ra EL nella postazione di viale Carlo Felice ha comportato il mantenimento per esso dell’appartenenza alla tipologia dei “posteggi isolati fissi”, già esistente per la precedente collocazione in via della Croce – angolo via del Corso, senza alcun mutamento tipologico e in particolare senza alcuna ascrizione alla tipologia dei “posteggi anomali”. In altre parole, il procedimento di rilocalizzazione temporanea ha coinvolto il posteggio commerciale dell’appellante nella sua qualità di “posteggio isolato fisso” e non in quella – che la P.A. non gli ha mai attribuito – di “posteggio anomalo”;

- che alla luce di quanto appena visto deve, dunque, condividersi la statuizione del T.A.R., secondo cui l’assegnazione del posteggio all’odierna appellante, sia quella originaria sia quella conseguente alla delocalizzazione temporanea, ha avuto ad oggetto un posteggio fisso con un’ubicazione precisa, con il corollario della legittimità del diniego di conversione, avendo il Comune correttamente escluso che il posteggio della ricorrente potesse qualificarsi come “anomalo” e rientrasse, perciò, tra quelli assoggettati al procedimento di conversione;

- che sono parimenti infondate le doglianze sopra sintetizzate sub B), con cui si lamenta l’equivoco in cui sarebbe caduto il T.A.R. nel ritenere che le censure incentrate sul minor pregio economico della postazione si riferissero ai provvedimenti di delocalizzazione temporanea e successive proroghe – estranei all’oggetto del giudizio – mentre dette censure riguarderebbero l’omessa considerazione da parte della P.A. delle alternative indicate nell’istanza di conversione dalla sig.ra EL. TE ha infatti chiesto, nella citata istanza, la (ri)assegnazione alla postazione originaria di via della Croce – angolo via del Corso e ha indicato una serie di opzioni alternative (largo Lombardi angolo via del Corso, altezza edicola; largo Goldoni, angolo via del Corso; via delle Muratte, angolo via del Corso, ecc.) di cui lamenta l’omessa considerazione da parte di Roma Capitale, con conseguente definitiva relegazione, di fatto, del posteggio nella sua attuale collocazione;

- che l’appellante aggiunge che ciò sarebbe avvenuto senza che ella abbia partecipato al procedimento di delocalizzazione e senza che siano stati effettuati a monte alcuno studio o valutazione in grado di suffragare lo spostamento anche dal punto di vista della validità commerciale;

- che le doglianze sono, tuttavia, palesemente infondate. Infatti, anche a voler ritenere che con esse la ricorrente avesse inteso dolersi della mancata considerazione, da parte della P.A., delle alternative da lei indicate nell’istanza di conversione, è di palmare evidenza che, poiché il posteggio di cui ella è titolare, essendo “isolato fisso” e non “anomalo”, non rientra tra quelli interessati dal procedimento di conversione delle sole licenze c.d. anomale, Roma Capitale, così come non poteva ammettere la conversione con (ri)assegnazione della postazione originaria di via della Croce – ang. via del Corso, allo stesso modo non poteva accogliere nessuna delle alternative indicate dall’interessata nell’istanza di conversione;

- che, peraltro, il dubbio che la ricorrente avesse inteso (in modo inammissibile e comunque tardivo) censurare il provvedimento di delocalizzazione temporanea e le sue proroghe, trova fondamento nel riferimento dell’appellante alla sua mancata partecipazione al procedimento di delocalizzazione ed alla mancanza di valutazioni dell’appetibilità economica della nuova collocazione, trattandosi di vizi afferenti al suddetto provvedimento e alle suddette proroghe, ma non al diniego di conversione (il quale, si ribadisce, è fondato sull’estraneità del posteggio assegnato all’appellante alla categoria delle licenze c.d. anomale e quindi al procedimento di conversione di queste);

- che da ultimo non hanno ragion d’essere le doglianze dell’appellante circa la definitività della sua “relegazione” nella postazione, di asserita scarsa appetibilità sotto il profilo economico, di viale Carlo Felice, essendo, allo stato, detta delocalizzazione per definizione “ temporanea ” e avendo il Comune di Roma l’obbligo di concludere il procedimento di ricollocazione delle postazioni commerciali: del resto, questa Sezione, pronunciandosi sulla questione, ha ritenuto infondata la pretesa degli operatori economici al ripristino delle postazioni originarie, ma senza che ciò faccia venire meno l’obbligo di Roma Capitale di concludere il procedimento di ricollocazione (cfr. C.d.S., Sez. VII, 14 agosto 2024, n. 7136 e n. 7138);

- che non può essere accolta la domanda con cui parte appellante ha insistito “ per l’esame degli altri motivi di doglianza ”, riportandosi integralmente agli stessi ma senza trascriverli, attesa l’eccessiva genericità di tale richiamo, che non consente di comprendere a quali motivi l’appellante esattamente si riferisca, con evidente lesione del principio del contraddittorio. In ogni caso, tale domanda, nella misura in cui si limita a riproporre (non meglio precisati) motivi del ricorso di primo grado, viola il principio di specificità dei motivi di impugnazione ex art. 101, comma 1, c.p.a., per il quale la parte appellante ha l’onere di rivolgere una critica puntuale alle ragioni poste a fondamento della sentenza impugnata e non può limitarsi alla mera riproposizione dei motivi contenuti nel ricorso introduttivo, poiché il giudizio di appello innanzi al giudice amministrativo ha natura di revisio prioris instantiae , i cui limiti oggettivi sono segnati dai motivi di impugnazione (cfr., ex multis , C.d.S., Sez. VII, 9 aprile 2024, n. 3245; id., 22 giugno 2023, n. 6147; Sez. V, 15 gennaio 2024, n. 503; id., 7 marzo 2022, n. 1619; Sez. IV, 20 novembre 2023, n. 9938; id., 24 febbraio 2020, n. 1355; Sez. II, 15 novembre 2023, n. 9811; id., 2 febbraio 2022, n. 717; Sez. VI, 14 novembre 2023, n. 7956);

- che, infine, sono infondate le doglianze più sopra riassunte sub C), non essendo le determinazioni dell’11 aprile 2022, gravate con i motivi aggiunti al ricorso di primo grado, atti lesivi degli interessi della ricorrente ed essendo perciò inammissibile la loro impugnazione, come correttamente rilevato dalla sentenza appellata;

- che al riguardo l’appellante ha sostenuto che le citate determinazioni inciderebbero in negativo sulla sua posizione sotto due profili: I) perché con esse per la prima volta Roma Capitale emetterebbe due atti distinti, l’uno per la reintestazione della licenza di commercio e l’altro per la reintestazione della concessione del suolo; II) perché tali atti rispetto ai precedenti provvedimenti non riporterebbero più l’indicazione che la collocazione attuale è da intendersi come provvisoria. Pertanto, vi sarebbe stata una mutazione della natura del titolo che - al contrario di quanto ritenuto dal T.A.R. – fonderebbe in capo alla ricorrente l’interesse alla impugnazione delle determinazioni in parola, nei limiti di quanto da lei dedotto;

- che, tuttavia, nessuno degli elementi surriferiti è in grado di comprovare la lesività delle predette determinazioni per la posizione dell’appellante, restando le stesse provvedimenti accrescitivi della sua sfera giuridica, nella misura in cui comportano la reintestazione a suo favore dell’autorizzazione commerciale e, rispettivamente, della concessione di suolo pubblico;

- che, in particolare, la scissione in due atti non è di per sé significativa, non rilevando ai fini della (pretesa) qualificazione del posteggio assegnato alla ricorrente come “anomalo” (e dunque – in tesi – privo di concessione di suolo pubblico), poiché si è dimostrata più sopra l’estraneità all’ambito delle c.d. licenze anomale dell’autorizzazione rilasciata all’appellante. Tale estraneità riposa su elementi testuali rinvenibili, come si è visto, negli atti di causa e non sulla duplicazione della reintestazione in due atti, uno per la licenza commerciale e l’altro per la concessione di suolo pubblico (duplicazione che consegue, semmai, al fatto che il posteggio non è “anomalo” e quindi non è privo della suddetta concessione);

- che analogamente non può ritenersi lesiva l’omessa menzione del carattere temporaneo dell’attuale ubicazione del posteggio, non potendo tale omissione, per quanto prima visto, incidere sull’obbligo di Roma Capitale di concludere il procedimento di rilocalizzazione;

Ritenuto in conclusione, per quanto esposto, di dover respingere l’appello, in quanto integralmente infondato, dovendo la sentenza appellata essere confermata;

Ritenuto, da ultimo, di dover liquidare le spese del giudizio di appello secondo soccombenza, nella misura di cui al dispositivo;

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Settima (VII), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante a rifondere a Roma Capitale le spese del giudizio di appello, che liquida in via forfettaria in € 4.000,00 (quattromila/00) oltre a spese generali e ad accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2025, con l’intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Angela Rotondano, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere, Estensore

Laura Marzano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Pietro De Berardinis	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO