N. 08348/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 12/03/2026
N. 02018 /2026 REG.PROV.COLL. N. 08348/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8348 del 2025, proposto dal signor -OMISSIS-
, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesca Ascanelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
contro
- il Ministero dell'Interno, l'Ufficio Territoriale del Governo di Reggio Calabria e la
Questura di Reggio Calabria, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
- l'Ucis - Ufficio Centrale Interforze per la Sicurezza personale, non costituito in giudizio;
per la riforma N. 08348/2025 REG.RIC.
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima)
n. 17062/2025, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno, dell'Ufficio
Territoriale del Governo di Reggio Calabria e della Questura di Reggio Calabria;
Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 5 marzo 2026, il Cons. NI MO
RR e viste le conclusioni delle parti come da verbale;
FATTO e DIRITTO
1. Il signor -OMISSIS-, nella veste testimone di giustizia e vittima di reiterati episodi di estorsione da parte della criminalità organizzata, nonché quale titolare della impresa familiare “-OMISSIS-”, con sede in Reggio Calabria, la cui attività è esercitata presso un immobile confiscato alle cosche, gode dal 2011 del dispositivo di protezione della “tutela su auto non protetta”, corrispondente al 4° livello di rischio di cui all'art. 8 del d.m. 28 maggio 2003, sebbene, con rimodulazioni dal 4° livello al
3° e, poi, di nuovo al 4°.
Con il provvedimento oggetto del presente giudizio, il Ministero dell'Interno ha revocato la misura sopra indicata per sostituirla con la misura della vigilanza generica radiocollegata presso l'abitazione del ricorrente e della vigilanza dinamica dedicata presso la ditta “-OMISSIS-”, gestita dallo stesso ricorrente e dalla moglie.
2. Con ricorso innanzi al TAR per il Lazio l'interessato, nell'avversare il provvedimento di rimodulazione del dispositivo di protezione, ha dedotto i vizi di violazione di legge ed eccesso di potere per difetto d'istruttoria e di motivazione, lamentando il fatto che non si sarebbero presi in adeguata considerazione gli episodi più recenti verificatisi a partire dal luglio del 2020. N. 08348/2025 REG.RIC.
3. Il primo giudice, dopo aver acquisito in via istruttoria una relazione riservata dell'Ufficio Centrale Interforze per la Sicurezza personale (UCIS) ha concluso con la sentenza gravata per l'insussistenza dei denunciati vizi, dacché la misura tutoria sarebbe stata rimodulata dopo un lungo periodo di monitoraggio (tre mesi e sei mesi)
e dopo un'attenta analisi degli episodi segnalati dal ricorrente.
4. L'interessato ha adito questo Consiglio di Stato con rituale ricorso in appello, corredato da domanda cautelare, deducendo fondamentalmente oltre ai primi due motivi di ricorso (violazione e/o falsa applicazione degli artt. 46, 64, 73 e 87 del c.p.
a.), il difetto istruttorio e motivazionale per aver l'Autorità sottovalutato gli elementi di pericolo cui è ancora esposto l'appellante denotando, in particolare, l'illogicità e l'irragionevolezza del provvedimento gravato, atteso che all'esito della riunione tecnica di coordinamento del 5 febbraio 2024, avrebbe “riferito l'assenza di nuovi concreti elementi di incidenza riconducibili al profilo di rischio dell'interessato e, nella considerazione che da un consistente lasso di tempo non si rinvengono dati attestanti un rilievo minatorio”, e per tali ragioni si sarebbe limitata a far propria la proposta di revoca della Prefettura del dispositivo in di 4° livello; laddove, invece, il ricorrente ha allegato la sussistenza anche di recenti episodi della cui matrice intimidatoria non potrebbe invero ragionevolmente dubitarsi, ignorati dal TAR.
5. Si è costituito nel giudizio di appello il Ministero dell'interno che si è limitato a trasmettere la documentazione riservata (in cartaceo) già acquisita agli atti in primo grado.
6. In sede cautelare, l'istanza di sospensione interinale è stata accolta con ordinanza n. 4154/2025 sul rilievo dell'episodio intimidatorio, o presunto tale, risalente a tempi recenti (incendio derubricato a danneggiamento mediante incendio).
7. In data 26 febbraio 2024, l'Amministrazione ha altresì depositato ulteriore documentazione riservata, ancora in formato cartaceo. N. 08348/2025 REG.RIC.
8. La causa è venuta in discussione all'udienza pubblica del 5 marzo 2026 ed è stata conseguentemente trattenuta in decisione.
9. Preliminarmente, il Collegio deve dichiarare l'inammissibilità dell'ulteriore documentazione depositata dall'Amministrazione, ancorché in via riservata, oltre lo spirare del termine di cui agli articoli 73, comma 1, e 119, comma 1, c.p.a., senza nemmeno allegare alcunché in ordine alle ragioni che renderebbero ammissibile tale tardivo deposito.
Della detta documentazione, pertanto, va disposto lo stralcio dal fascicolo di causa.
10. Nel merito, l'appello è fondato con riguardo al dedotto difetto d'istruttoria e motivazionale (terzo motivo di censura).
11. Osserva, anzitutto, il Collegio che il paradigma normativo di riferimento è rinvenibile nel decreto-legge n. 83 del 2002, convertito dalla legge n. 133/2002 che, all'art. 1, prevede che “nell'espletamento dei compiti e nell'esercizio delle funzioni di autorità nazionale di pubblica sicurezza, il Ministro dell'interno adotta i provvedimenti e impartisce le direttive per la tutela e la protezione delle alte personalità istituzionali nazionali ed estere, nonché delle persone che per le funzioni esercitate o che esercitano o per altri comprovati motivi, sono soggette a pericoli o minacce, potenziali o attuali, nella persona propria o dei propri familiari, di natura terroristica o correlati al crimine organizzato, al traffico di sostanze stupefacenti, di armi o parti di esse, anche nucleari, di materiale radioattivo e di aggressivi chimici e biologici o correlati ad attività di intelligence di soggetti od organizzazioni estere”.
11.1. Le misure di tutela e vigilanza sono state individuate dal decreto del Ministro dell'interno del 28 maggio 2003, che prevede quattro livelli di rischio e quattro conseguenti dispositivi di tutela, i quali hanno una durata limitata nel tempo e sono sottoposti ad una revisione, generalmente semestrale, del livello di rischio in capo all'interessato, al fine di consentire le conseguenti rimodulazioni o revoche. La valutazione sulla sussistenza delle situazioni – attuali o potenziali – di pericolo per N. 08348/2025 REG.RIC.
l'incolumità personale è affidata al giudizio dell'Autorità preposta, che sola possiede le competenze tecniche ed i poteri di accertamento necessari a stabilire se ed in quale misura sia necessario sottoporre un soggetto a tutela e fino a quando mantenere attiva la misura.
Come condivisibilmente rilevato dal primo giudice, si tratta di una valutazione prognostica, effettuata in chiave di tutela anticipata del bene giuridico tutelato, che si compone di un momento valutativo - relativo alla ricognizione delle vicende fattuali potenzialmente idonee a destare allarme - e di un momento più spiccatamente predittivo, che concerne anticipazioni e previsioni su comportamenti di terzi soggetti dai quali sia verosimile temere che possa derivare un danno.
11.2. Il momento valutativo si sostanzia in un segmento volto essenzialmente alla raccolta delle informazioni rilevanti relative a situazioni personali a rischio: in tale precipua prospettiva, il Ministro dell'interno demanda all'Ufficio centrale interforze per la sicurezza personale (UCIS) il compito di assicurare, in via esclusiva,
l'applicazione delle misure di protezione e di vigilanza, raccogliendo ed analizzando le informazioni relative alle situazioni personali a rischio, con l'ausilio del Servizio per le informazioni e la sicurezza democratica, del Servizio per le informazioni e la sicurezza militare e degli uffici e reparti delle Forze di polizia, di concerto con l'autorità giudiziaria e con gli uffici provinciali di sicurezza personale.
Nell'espletamento della propria attività istituzionale, l'UCIS si avvale della
Commissione centrale consultiva per l'adozione delle misure di protezione e vigilanza, cui spetta esprimersi sulla adozione, la modifica e la revoca delle misure di protezione e di vigilanza, nonché degli Uffici provinciali per la sicurezza personale presso gli Uffici territoriali del Governo, con compiti di raccolta ed analisi preliminare delle informazioni relative a situazioni personali a rischio, comunque acquisite a livello locale. Il sistema delle tutele disegnato dal legislatore è congegnato in maniera tale da garantire una raccolta capillare delle informazioni più rilevanti ed una N. 08348/2025 REG.RIC.
valutazione congiunta delle risultanze istruttorie, che coinvolge i soggetti istituzionalmente preposti alla tutela della sicurezza pubblica e, in questo ambito, anche della sicurezza individuale dell'interessato. Questo sistema multilivello si snoda in una serie continuativa di accertamenti e valutazioni delle potenziali situazioni di pericolo e non conosce situazioni cristallizzate, sia pure legate alla caratura criminale delle fonti di pericolo coinvolte, ovvero alla statura pubblica o mediatica del soggetto sottoposto a tutela.
11.3. Il successivo momento, quello relativo alla decisione relativa all'opportunità di applicare o meno una misura, ovvero alla tipologia della misura stessa, alla sua durata, revoca o modifica, appartiene all'ambito della valutazione discrezionale degli organi preposti. Questi ultimi sono chiamati a stabilire, in relazione alla consistenza, concretezza ed attualità del pericolo, se sia necessario destinare risorse in termini di uomini e mezzi - istituzionalmente preposti alla tutela della pubblica sicurezza - ad un utilizzo più propriamente individuale e circoscritto al singolo individuo.
11.4. Entrambi i momenti non sfuggono al sindacato del giudice amministrativo: da un lato, il rispetto della procedura di raccolta e di valutazione delle informazioni prevista dalla legge è presupposto fondamentale per la legittimità delle conseguenti decisioni amministrative ed è soggetto al pieno sindacato giurisdizionale del giudice amministrativo, sotto i profili della completezza e dell'esaustività degli elementi valutati e dell'approfondimento dell'istruttoria; dall'altro, il momento valutativo della scelta sull'an e sul quomodo della misura non può che essere sindacato dal giudice amministrativo entro il più limitato perimetro costituito dalla manifesta illogicità, incongruenza o irrazionalità della decisione amministrativa, ovvero del travisamento dei fatti, attraverso lo specchio della motivazione del provvedimento amministrativo.
In particolare, il sindacato sulla tenuta logica della motivazione diviene più stringente nelle ipotesi di revoca di un previgente sistema tutorio applicato per un lungo ed ininterrotto periodo di tempo essendo indispensabile dare conto delle ragioni per le N. 08348/2025 REG.RIC.
quali le minacce o i pericoli per l'incolumità personale del tutelato - che hanno imposto la sottoposizione a tutela senza soluzione di continuità - sono venuti a mancare o sono scemati, tanto da determinare la revoca o la rimodulazione del sistema tutorio. In tale precipua ipotesi, dunque, è particolarmente avvertita l'esigenza di acquisire informazioni accurate e attendibili sulla permanenza o meno delle minacce o delle fonti di pericolo che occasionarono l'applicazione delle misure tutorie.
12. Tali coordinate ermeneutiche dell'istituto riguardante le misure di protezione disposte in favore dei collaboratori e testimoni di giustizia devono ora essere applicate sulla fattispecie concreta, dando adeguata rilevanza alle risultanze dell'istruttoria interna condotta dall'UCIS.
Segnatamente, il Collegio dà atto che dagli atti acquisiti anche in forma cartacea si evince che la rimodulazione del dispositivo tutorio è stata adottata sulla scorta della rivalutazione periodica, giusta il disposto dell'articolo 8 del citato d.m. 28 maggio
2003, al fine di verificare l'evoluzione e l'attualità del rischio che ne ha determinato l'adozione. Risulta, perciò, infondato il rilievo di parte appellante secondo cui l'Amministrazione, allorché in data 5 febbraio 2024 ha nuovamente preso in esame la posizione dell'odierno appellante, dovesse prendere in considerazione tutti gli episodi violenti e minatori che avevano contrassegnato - sotto il profilo diacronico - le vicende del ricorrente, fin dal principio della sua collaborazione con la giustizia e del suo impegno nelle iniziative di contrasto alla criminalità organizzata; proprio perché si trattava dell'ennesimo riesame di aggiornamento della posizione del collaboratore
(così come lo sarebbe stato poi quello dell'11 febbraio 2025, oggetto di motivi aggiunti in primo grado).
Con ciò si vuol dire che non poteva non ritenersi - in tale occasione - appurata la conoscenza degli episodi pregressi, sulla base dei quali erano state già disposte
(rectius: modulate) in favore dell'istante altre misure di protezione; dovendo, invece, N. 08348/2025 REG.RIC.
l'attenzione dell'Amministrazione concentrarsi sulla situazione in essere nell'ultimo arco di tempo preso in considerazione.
13. E' vero che ciò risulta dalla relazione riservata dell'Amministrazione del 31 ottobre 2024, trasmessa al T.A.R. in pari data, là dove, nel ricostruire la storia dell'odierno appellante e delle misure adottate nei suoi confronti, si dà espressamente atto (pag. 14) delle numerose riunioni in cui, a partire dal 2012, è stata esaminata la situazione della sua sicurezza personale, monitorando costantemente ciascuno degli episodi da lui denunciati o che comunque risultavano essersi verificati ed essere meritevoli di valutazione ai fini dell'aggiornamento delle misure di protezione adottate. E', del pari vero, tuttavia, che, con riguardo all'episodio incendiario del 12 settembre 2024 - che costituisce il più recente degli episodi intimidatori denunciati dall'appellante-, dall'esame della documentazione acquisita in atti, emerge che di questo si è tenuto conto in occasione del riesame del 14 febbraio 2025, in cui tale evento è stato derubricato per la sua entità a “danneggiamento seguito da incendio”, non ravvisandosi in esso elementi idonei a evidenziare un aggravamento della situazione di pericolo in cui l'appellante si trova.
Ebbene, nella stessa documentazione versata non si rinvengono tuttavia - per tale episodio - atti istruttori d' indagine da cui possano apprezzarsi le conclusioni cui è pervenuta l'Amministrazione, sia con riguardo all'individuazione dei responsabili che più genericamente quanto alla matrice cui l'episodio andrebbe ricondotto: sicché - sotto questo profilo -, non può per vero escludersi che un simile episodio possa essere configurato come allarmante e di per sé idoneo a incidere sul livello di rischio cui l'appellante è soggetto, non potendo avere rilevanza decisiva la mera derubricazione dell'episodio nei termini suindicati (la quale discende dalla mera considerazione dell'entità dell'incendio e nulla dice in ordine alla sua significatività sotto il profilo che qui interessa). N. 08348/2025 REG.RIC.
Pertanto, si può ritenere fondato il terzo motivo d'appello, con cui l'interessato ha lamentato la carenza istruttoria, in particolare con riguardo agli atti censurati con i motivi aggiunti in primo grado.
14. L'appello deve essere conclusivamente accolto con riforma della sentenza impugnata e conseguente caducazione del provvedimento originariamente impugnato, fatte salve le ulteriori determinazioni che l'Amministrazione dovrà adottare in sede di riesercizio del potere.
15. Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese del doppio grado del giudizio,
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie i motivi aggiunti di primo grado ed annulla gli atti con gli stessi impugnati, nei sensi e con gli effetti di cui in motivazione.
Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell'articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità dell'appellante e degli altri soggetti menzionati.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:
LE GR, Presidente
Nicola D'Angelo, Consigliere N. 08348/2025 REG.RIC.
Ezio Fedullo, Consigliere
NI MO RR, Consigliere, Estensore
Luca Di Raimondo, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
NI MO RR LE GR
IL SEGRETARIO
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.